長清路工程社會穩(wěn)定風險評估研究

程箭

（上海浦東工程建設管理有限公司，上海市201203）

0 前言

為從源頭上避免和減少工程建設產生的社會矛盾，防范、減少和控制社會穩(wěn)定風險，及時預警可能影響社會穩(wěn)定的情況，全市范圍內正推廣建立社會穩(wěn)定風險分析和評估機制。浦東新區(qū)也下發(fā)了《關于建立重大事項社會穩(wěn)定風險分析和評估機制的實施意見》，并將長清路（中環(huán)線～三林路）改建工程作為第一個試點。本文在相關者調查與分析的基礎上，對社會穩(wěn)定風險控制點識別與分析、社會穩(wěn)定風險評估、社會穩(wěn)定控制措施進行了研究。

1 項目概況

長清路（中環(huán)線～三林路）位于浦東新區(qū)，現(xiàn)狀為雙向二車道，機非混行，車行道總寬15m。道路兩側主要為商鋪和居民樓。長清路規(guī)劃為雙向四車道的城市次干路，是三林保障性住房基地、閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)和外環(huán)線北側的浦東中心城區(qū)的客運通道之一。目前，長清路的中環(huán)線以北路段已經(jīng)實施，長清路的三林路以南路段已進入建設階段，故本段改建工程的實施有利于長清路建成規(guī)模一致的城市次干路，更好發(fā)揮該道路的整體交通功能。

本次改建工程路線全長約1.1k m。道路等級為城市次干路Ⅰ級，計算行車速度40k m/h。紅線為32m，橫斷面布置為四快二慢車道。如按規(guī)劃紅線實施，需拆除11幢6層居民樓和沿街商鋪，性價比差。為此優(yōu)化設計，需壓縮非機動車道及人行道寬度，實施寬度為25.5～29m。

本工程建設主要內容為翻挖人行道、銑刨加罩、雨水口改造、管線搬遷和動拆遷。其中，管線搬遷包括電力管、新排信息管，凌兆路～三林北港段人行道下敷排上水管。動遷對象主要是現(xiàn)狀長清路三林路交叉口處以及凌兆路～三林塘北港段沿街商業(yè)用房，動遷商鋪總面積約11994m2，擬拆遷商鋪主要為輕紡城前排商鋪、丁香苑前排商鋪、379弄前排商鋪以及上浦路長清路路口東東火鍋城等。

2 相關者調查與分析

2.1 相關者調查

通過工程沿線實地踏勘，對項目所在地街道、沿線小區(qū)、居委會走訪調查和相關者意見的收集，確定將由本工程實施可能產生涉穩(wěn)風險的居民住宅、沿街擬拆遷商鋪權益人（含產權人、使用人）等列為本工程社會穩(wěn)定相關者。

社會穩(wěn)定相關者分為以下2種類型。

（1）臨路居民：丁香苑、凌兆佳苑等9處住宅小區(qū)緊靠長清路分布，這些小區(qū)以動遷房為主，建成時間較長，居住人口中老年人比例較高。

（2）臨路擬動遷商鋪經(jīng)營戶：主要包括輕紡城、丁香苑、379弄等前排商鋪的權益人（含產權人、使用人）。

2.2 相關者訴求

通過走訪居委、物業(yè)、街道等相關部門，并對沿線商鋪經(jīng)營者和居民訴求的排摸調查，了解到沿線社會穩(wěn)定相關者對本項目的訴求主要如下。

2.2.1 沿線小區(qū)居民的訴求和建議

（1）長清路在世博會前剛翻修過，部分沿線居民不希望短期內再次施工；道路改建后部分成片的綠化將遷移，對居民的周邊生態(tài)環(huán)境和居住環(huán)境不利；如開工，希望加快施工進度，不拖延工期，盡早通車，方便沿線居民。

（2）加強施工期的環(huán)境管理，做好文明施工，減少施工期噪聲和揚塵，由于沿線房屋結構較差，施工單位在施工時應充分考慮沿線房屋受施工期振動的影響，并采取切實可行的減振措施，合理安排施工時間，盡可能避免夜間施工，以免影響居民休息，同時加強施工安全管理。

（3）營運期的噪聲、振動影響較大，同時人行道寬度縮減，影響小區(qū)居民的居住環(huán)境，并帶來出行不便。

（4）長清路沿線大部分居民為20世紀90年代初由黃浦區(qū)動遷來的居民，當時的動遷標準和現(xiàn)在相比有一定差距，影響居民利益心態(tài)，因此居民對再次動遷的意愿較強，希望長清路改建能動遷他們的住宅。

2.2.2 擬拆遷的商鋪意見訴求

（1）希望拆遷補償充分考慮承租人和產權人的利益，要求在進行商業(yè)房產置換時，充分考慮置換商業(yè)房產的位置和客流等情況，盡量能置換和現(xiàn)在同等價值的商業(yè)房產。

（2）希望進行貨幣補償時，考慮到物價上漲及承租人生意受損、經(jīng)營人員失業(yè)等因素，盡量提高補償標準，補償方案合理化、市場化，維護商鋪產權人和承租人的合法權益。

3 社會穩(wěn)定風險控制點識別與分析

3.1 社會穩(wěn)定風險控制點識別

經(jīng)過多次現(xiàn)場勘查，街道、居委、物業(yè)等相關單位走訪以及對可能發(fā)生穩(wěn)定風險的居民、商鋪等進行了排摸調查。最終確定風險控制點如下：

（1）沿線居民動遷意愿較強，居民會以噪聲等環(huán)境污染、人行道縮減、綠化帶減少等理由提出動遷要求，可能會因動遷訴求未能實現(xiàn)而帶來不穩(wěn)定狀況；（2）沿線商鋪動遷存在不穩(wěn)定因素；（3）施工期對沿線居民和商鋪經(jīng)營等會帶來一些環(huán)境、出行、安全、經(jīng)營等方面的影響，如處理不當，可能引發(fā)不穩(wěn)定事件；（4）施工期管線施工，可能會影響居民的用電、通訊或給排水等，如處理不當，可能引發(fā)沖突；（5）施工期管線等開挖性施工，可能會因施工面離居民房屋較近，居民擔心房屋受損和人身安全而引發(fā)不穩(wěn)定因素；(6)三林路至凌兆路人行道下的電力排管緊貼小區(qū)圍墻，可能導致不穩(wěn)定風險。

3.2 社會穩(wěn)定風險控制點分析

3.2.1 施工管理風險分析

道路施工期會對沿線居民和商鋪帶來環(huán)境、出行、安全、經(jīng)營等方面的影響，如處理不當，可能引發(fā)居民不穩(wěn)定因素。這些風險主要來自：施工對建筑物的影響和損壞；施工對周邊居民出行和交通組織的影響；施工期間環(huán)境影響控制不善，造成對沿線公眾的較大影響，可能引發(fā)不穩(wěn)定；施工期管線施工可能影響居民的正常用電、用水、通訊等，如處置不當，可能引發(fā)不穩(wěn)定；管線等開挖性施工，距離建筑很近，居民因單位房屋受損和人身安全而與施工單位發(fā)生沖突。

3.2.2 房屋動遷風險分析

本工程房屋拆遷的風險主要來自兩方面：

（1）擬拆遷商鋪在拆遷過程中補償是否有合理性及可操作性；拆遷補償費用標準是否符合法律法規(guī)及政策規(guī)定；拆遷公司的資質和誠信度是否合規(guī)完備，在處理拆遷日常事務中能否嚴格按程序辦事，做到程序不違法；如商鋪產權人不同意貨幣化補償，同等價值商鋪置換房源能否落實，這直接關系社會不穩(wěn)定因素的產生可能性。

（2）居民動遷意愿訴求引發(fā)不穩(wěn)定因素。緊鄰長清路居民，動遷意愿較強，居民可能會以噪聲污染、人行道縮減、距離機動車道較近等理由提出動遷要求。在前期調查中，已經(jīng)了解到部分居民強烈訴求。經(jīng)研究，本工程推薦方案不動遷居民建筑，后期需針對這方面的訴求及其可能引發(fā)的不穩(wěn)定事件，必須制定妥善的緩解和處置預案。如果，本工程采取紅線一次實施到位，動遷沿線大部分商鋪及11幢6層居民住宅的方案，可能引發(fā)更大的社會穩(wěn)定風險。原因在于，如此大規(guī)模的動遷，房源、建設資金等都能以滿足需要，而后排未能動遷的居民，也會以環(huán)境影響加劇、小區(qū)環(huán)境改變等理由提出動遷訴求。

3.2.3 環(huán)境影響方面風險分析

本工程屬于小型市政改建項目，如措施得當，施工期和營運期的環(huán)境影響總體較小。但由于兩側居民住宅距離較近，因此仍應重視項目施工期、營運期環(huán)境影響可能導致的社會穩(wěn)定風險。

本項目施工期環(huán)境影響主要來自施工噪聲、揚塵等。施工期噪聲影響主要來自一些高噪聲施工機械，如風鎬、掘路機等，尤其是夜間開展高噪聲施工，極易引發(fā)居民的強烈不滿。但本工程為改建項目，總體規(guī)模較小，大型施工機械較少，且有條件在短期內完成施工，并避免夜間高噪聲施工。施工期揚塵來自房屋動遷、管線溝槽開挖、路面施工、施工和社會車輛行駛引發(fā)的二次揚塵等多個方面，通過灑水、施工車輛沖洗、施工區(qū)域封閉、施工外圍清掃等措施，可有效抑制施工期揚塵。可見，如采取切實有效措施，加強施工期管理及宣傳，施工期環(huán)境影響及可能由此引發(fā)的社會穩(wěn)定風險能夠得到有效控制。

營運期環(huán)境影響主要來自交通噪聲，改建后交通噪聲將比現(xiàn)狀有所增加，沿線臨路第一排住宅夜間噪聲存在輕度超標，超《聲環(huán)境質量標準》（GB3096－2008）4a類區(qū)標準4d B左右。擬采取的環(huán)保措施主要為：（1）建議夜間禁止大型車通行。如果可行，可降低夜間交通噪聲4d B以上，則沿線敏感點噪聲影響全部達標；（2）采用低噪聲路面，可降低交通噪聲1～2d B；（3）如果不能做到夜間禁止大型車通行，則應為臨路第一排建筑安裝隔聲窗，使室內聲環(huán)境質量滿足居住要求。經(jīng)采取措施后，營運期交通噪聲影響可滿足環(huán)保要求，但在實施隔聲窗安裝時，可能引發(fā)居民配合度缺失以及額外補償要求等問題，在操作上存在一定的困難。

3.2.4 當?shù)鼐用裥旁L方面風險分析

長清路沿線大部分居民為上世紀90年代初由黃浦區(qū)動遷來的居民，當時的動遷標準和現(xiàn)在相比有一定差距，居民對再次動遷意愿較強，希望結合長清路改建再次動遷。

世博前，本段長清路曾翻修過，施工期間居民受影響較大。雖然長清路改建工程僅路面加罩和進行少量的管線搬遷重排，但工程沿線老年人居多，對振動、噪聲等環(huán)境影響較敏感，可能會引發(fā)阻撓施工等沖突。

近年隨著中環(huán)線的建成通車，本工程影響范圍內的部分居民同時受到中環(huán)線營運期交通噪聲、廢氣等不利影響，時有上訪事件發(fā)生。綜上，項目所在地區(qū)社會群體對新建、改建項目較為敏感，存在一些不滿或抵觸情緒。

4 社會穩(wěn)定風險評估

本次社會穩(wěn)定風險評估采用單向風險評估和綜合評估相結合的方式，即先針對給個風險點開展風險評估，然后采用綜合評估法，將單項風險評估值轉化為工程總體風險值。

4.1 單項社會穩(wěn)定風險評估

單項社會穩(wěn)定風險評估采用負向指標法，和單項風險值等于單項風險程度與風險發(fā)生概率的乘積。社會穩(wěn)定風險程度評分從1～5，分數(shù)越大表示此單項風險對社會穩(wěn)定的負面影響越大，風險發(fā)生概率評分也從1～5，分數(shù)越大表示發(fā)生概率越大。單項風險值為前兩項評分的乘積，因此分數(shù)從l～25，分數(shù)越高表示該項風險越大。單項社會穩(wěn)定風險點的評估主要依據(jù)各職能部門對各單項風險點的評估結果。

4.2 項目整體風險評估

項目整體風險評價，即綜合評價若干主要風險因素對項目整體的影響程度。

根據(jù)《上海市大規(guī)模群體性事件專項應急預案》，對社會穩(wěn)定風險評價等級的分類如下：A級：重點項目的實施可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。風險水平不可接受，必須采取有效應對措施將風險等級降低到B級及以下水平；如果應對措施的代價超出項目法人承受能力，則需優(yōu)化項目和應對措施方案。B級：重點項目的實施可能引發(fā)一般群體性事件。風險水平有條件接受，項目必須實施削減風險的應對措施。C級：重點項目的實施可能引發(fā)個體矛盾沖突。風險水平可以接受，當前應對措施有效，可不必采取額外技術、管理方面的預防措施。

本項目的風險等級的確定依據(jù)各格風險控制點的最大風險值來確定。本項目6個單項風險點中有1個重大風險、3個較大風險、1個風險及1個較小風險。根據(jù)風險等級判斷參考表，本項目的綜合風險等級應為B級，項目的實施可能引發(fā)一般群體性事件，風險水平有條件接受，項目必須實施消減風險的應對措施。

5 穩(wěn)控對策措施

根據(jù)項目建設的總體目標，以有利于提高對風險控制能力和降低風險潛在危害為原則，提出合理、可行的風險處置對策，主要從以下幾方面考慮：風險規(guī)避、風險抑制、風險分散與轉移、風險自留。在穩(wěn)評開展過程中，首先采取了風險規(guī)避措施，即對工程方案進行了優(yōu)化，主要是三林北港橋建設方案由重建改為保留現(xiàn)狀、最大程度減少管線搬遷數(shù)量以及采用適當縮減建設規(guī)模避免大規(guī)模動遷的工程方案等。其他穩(wěn)控對策措施如下：

（1）投訴信訪風險相應對策和穩(wěn)控預案

要加強工程的正面宣傳和引導工作；對居民提出的動遷理由應充分重視，盡可能采取相應的減緩措施，并在實施過程中加強溝通，緩解公眾的不穩(wěn)定情緒；制定維穩(wěn)應急預案。

（2）動遷風險相應對策和穩(wěn)控預案

拆遷公司須有市房地局頒發(fā)的拆遷資格證書，具備拆遷資格;要求拆遷公司依法按程序辦事，公開公正透明;制定合理的商業(yè)用房安置政策，鼓勵動遷商鋪的補償貨幣化。對部分強烈要求繼續(xù)經(jīng)營謀生的業(yè)主，應盡早落實安置房源。拆遷公司應嚴格按照上海市和浦東新區(qū)相關拆遷管理文件做好拆遷補償方案，確保方案合理化、市場化。

（3）施工管理風險相應對策和穩(wěn)控預案

嚴格落實施工期環(huán)境影響措施，對施工造成的損害進行合理賠償;精心設計施工組織方案，施工過程中加強與沿線居委、公眾的溝通，及時優(yōu)化施工方案;確保居民出行方便，安全，維持商鋪的正常經(jīng)營。

（4）管線施工風險相應對策和穩(wěn)控預案

做好管線勘查和調研，精心設計管線施工方案；按照規(guī)范或根據(jù)實際情況，安排房屋檢測。優(yōu)化施工方案；加強施工管理，避免破壞現(xiàn)有管線。如造成房屋或人身傷害，依法合理及時補償。加強宣傳和溝通，如需中斷管線，必須事先告知沿線公眾，并及時回復管線。

6 結論與建議

通過開展社會穩(wěn)定風險評估，可以優(yōu)化工程方案，明確社會穩(wěn)定風險控制點，并提出相應的對策與措施，確保項目的順利實施。為更好地進行社會穩(wěn)定風險評估，建議逐步完善穩(wěn)評機制，如建立聯(lián)席會議制度等，使相關職能部門能夠更好的聯(lián)合開展穩(wěn)評和維穩(wěn)工作。

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