縣市政府地震應(yīng)急行為模式和區(qū)域地震應(yīng)急能力評估方法研究

鄧 硯

（中國地震局地質(zhì)研究所，北京 100029）

縣市政府是我國開展地震應(yīng)急工作的基礎(chǔ)執(zhí)行層面，其地震應(yīng)急能力的高低直接關(guān)系到我國整個地震應(yīng)急工作的成敗。在我國，當(dāng)前縣市政府的地震應(yīng)急工作主要是依據(jù)平時制定的地震應(yīng)急預(yù)案作為指導(dǎo)，但這些預(yù)案普遍存在著各層級、各地區(qū)預(yù)案雷同，缺乏針對性和可操作性的問題。汶川地震后各有關(guān)部門收集了大量的應(yīng)急救援資料，亟待地震科研工作者去系統(tǒng)地整理分析，特別是對應(yīng)急處置行為中的“共性”進(jìn)行提煉、歸納和總結(jié)，使之成為規(guī)約化的行為模式，最終可以規(guī)范化、制度化，進(jìn)一步優(yōu)化縣市政府的應(yīng)急行為。但面對涉及面如此之廣、信息量如此之大的資料群，必須要有一個理論框架將他們有機(jī)地整合在一起，但以往的研究中缺乏一個系統(tǒng)的理論框架。另一方面，基層地震應(yīng)急能力的建設(shè)需要國家、省等更高層級政府的指導(dǎo)和扶持，汶川地震的縣市只是我國2 000多個縣市的縮影，要想提高我國縣市整體的應(yīng)急能力，首先必須對他們現(xiàn)有的地震應(yīng)急能力有一個比較客觀的評估，以便對能力薄弱的地區(qū)進(jìn)行重點、優(yōu)先建設(shè)。但以往的研究多是側(cè)重較為具體地區(qū)的能力建設(shè)評價，不適用于宏觀面管理層的需求。

鑒于上述背景，本文以優(yōu)化縣市地震應(yīng)急行為、提高我國地震應(yīng)急能力為目標(biāo)，一方面提出并利用“地震應(yīng)急行為模式”這一概念框架將縣市政府的地震應(yīng)急行為進(jìn)行了較為系統(tǒng)的整理，通過典型案例的詳細(xì)剖析和問卷調(diào)查的統(tǒng)計分析，分別獲得其應(yīng)急行為模式的全貌和一些整體上的規(guī)律；進(jìn)而分析了當(dāng)前模式中存在的一些不足，并給出了基于一種情景假設(shè)下的應(yīng)急處置方案的編制思路。另一方面提出區(qū)域絕對地震應(yīng)急能力和區(qū)域相對地震應(yīng)急能力的概念，構(gòu)建了區(qū)域絕對地震應(yīng)急能力的構(gòu)成框架；并以四川省為例，利用多指標(biāo)綜合和主成分分析方法，建立了區(qū)域絕對地震應(yīng)急能力的評價指標(biāo)體系和兩個層面能力的評估模型，并將兩個層面的能力進(jìn)行綜合分析確定了應(yīng)急能力的優(yōu)先建設(shè)等級，最后完成了基于GIS的制圖。通過上述研究，論文主要獲得了以下認(rèn)識和結(jié)論。

1 縣市政府地震應(yīng)急行為模式研究

（1）縣市政府地震應(yīng)急行為模式可以定義為，針對縣市政府（包括有關(guān)部門）震后應(yīng)急期內(nèi)，為了最大限度地減少地震造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，所采取的不同于正常工作程序的緊急行為的一種規(guī)約化或習(xí)慣性的知識結(jié)構(gòu)。它由5個構(gòu)成要素構(gòu)成：① 情景，如震害情況、自然環(huán)境、人工環(huán)境、工具、角色等；② 主體，指政府及其有關(guān)部門；③ 對策；④ 按時間先后排列的行為序列；⑤若干關(guān)鍵的時間點或控制點。通過這一概念框架可以比較全面、系統(tǒng)地梳理好應(yīng)急行為中的主要內(nèi)容。

（2）縣市政府地震應(yīng)急行為可分為指揮決策和協(xié)調(diào)、信息收集和上報、人員搶救、醫(yī)療防疫、生命線工程的搶修、疏散和臨時安置、維護(hù)社會穩(wěn)定和恢復(fù)社會秩序、救災(zāi)物資保障、次生災(zāi)害應(yīng)急處置、宣傳引導(dǎo)等10個對策面。它們是一個緊密聯(lián)系的整體，存在著相互依存、相互推動的關(guān)系，任何一項工作沒有做好都會影響整個地震應(yīng)急行動的效率和效果，而每一項工作又都是一個動態(tài)的過程，在不同階段有不同的內(nèi)容。

（3）各對策面動態(tài)行為的組合或整合在應(yīng)急期表現(xiàn)出了明顯的分段特征，并出現(xiàn)了一些關(guān)鍵時間點或控制點。

①重災(zāi)縣市政府的應(yīng)急行為模式可大致劃分為應(yīng)急初動階段（震后最初3小時左右）、人員搶救和緊急安置安撫階段（地震當(dāng)天）、受災(zāi)群眾的臨時安置和工程排險階段（震后2～3天）和生產(chǎn)自救提速階段（震后4～10天）等4個階段。山區(qū)啟動生產(chǎn)自救的時間較之位于低山平壩的縣市要長一些，且在應(yīng)急期內(nèi)沒有提速階段。存在著以下幾個關(guān)鍵時間點：

· 震后3小時左右是匯總初步獲取的災(zāi)情，對轄區(qū)受災(zāi)情況有了初步的了解，明確分工，開始全面部署應(yīng)急救災(zāi)階段的工作，從應(yīng)急初動進(jìn)入應(yīng)急管理。

·24小時完成受傷人員和被困人員的搜救，是根據(jù)生命救援規(guī)律的統(tǒng)計時間；

·48小時展開全面防疫，是根據(jù)尸體腐爛規(guī)律的統(tǒng)計時間；

·72～90小時左右結(jié)束大規(guī)模集中搜救，是根據(jù)生命救援規(guī)律的統(tǒng)計時間；

· 今后未有大余震的公告時間是啟動生產(chǎn)自救的必要條件；

· 重點生命線設(shè)施基本搶通的時間是提速生產(chǎn)自救的必要條件；

· 房屋排查基本完畢的時間、建材物資到達(dá)是啟動過渡安置的必要條件。

② 極重災(zāi)縣市政府的應(yīng)急行為模式可劃分為應(yīng)急初動階段（震后幾小時左右）、大規(guī)模集中的人員搶救為主階段（震后幾小時～72或90多小時）、應(yīng)急安置為主階段（震后第三天～大批外援物資到達(dá)）和以防疫、工程搶通和排險為主的階段（止于啟動過渡安置期）等4個階段，并存在著以下幾個關(guān)鍵時間點：

· 震后72～90小時左右結(jié)束大規(guī)模集中搜救，是根據(jù)生命救援規(guī)律的統(tǒng)計時間；

·48小時開始防疫，是根據(jù)尸體腐爛規(guī)律的統(tǒng)計時間；但如果在震后醫(yī)療人員嚴(yán)重不足，大量的重傷員又無法轉(zhuǎn)運(yùn)的情況下，防疫工作只得推遲；

· 大批外援部隊和外援物資到達(dá)時間，受震后縣市通訊、交通、宣傳、外界關(guān)注度、外援力量規(guī)模等條件影響存在很大差異。

（4）結(jié)合汶川地震中重災(zāi)區(qū)的應(yīng)急處置過程，設(shè)定了一個縣市遭受嚴(yán)重破壞性地震災(zāi)害的情景，從不同階段的主要任務(wù)分析出發(fā)，明確了各時段具體實施處置的部門、處置內(nèi)容、需處置地點、階段性目標(biāo)等要素，提出了基于該種情景假設(shè)下的應(yīng)急處置方案的編制思路。在實際工作中，若能在大量的前期調(diào)查和預(yù)評估工作（震害預(yù)測）基礎(chǔ)上，依據(jù)上述編制思路編制應(yīng)急處置方案，那么在實際地震發(fā)生時，這樣的應(yīng)急處置方案一定會比單純的應(yīng)急預(yù)案的可操作性強(qiáng)很多。

2 區(qū)域地震應(yīng)急能力評估方法研究

（1）區(qū)域地震應(yīng)急能力可分為絕對和相對地震應(yīng)急能力兩個層面。前者是區(qū)域人類社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)本身就具備一種減少地震災(zāi)害損失、減輕地震災(zāi)害不良影響的功能。這種功能是由對區(qū)域地震應(yīng)急活動影響較大的自然、經(jīng)濟(jì)和社會文化等多方面的因素構(gòu)成的。它是了解區(qū)域當(dāng)前地震應(yīng)急能力建設(shè)的各個影響因素的執(zhí)行績效的重要依據(jù)。后者是在前者基礎(chǔ)上，相對于區(qū)域地震災(zāi)害大小而言的地震應(yīng)急能力。在地震災(zāi)害風(fēng)險預(yù)測比較準(zhǔn)確的情況下，它可以為抓住區(qū)域應(yīng)急能力的薄弱部位，提供更有意義的能力程度的評價結(jié)果。

（2）運(yùn)用層次分析法可構(gòu)建以區(qū)域絕對地震應(yīng)急能力大小為目標(biāo)層，以環(huán)境支撐能力、應(yīng)急資源保障能力、社會控制能力和社會基礎(chǔ)認(rèn)知能力等為準(zhǔn)則層，每一個準(zhǔn)則層又可進(jìn)一步劃分為15個二級評價指標(biāo)作為指標(biāo)層，即構(gòu)成了評價區(qū)域絕對地震應(yīng)急能力的框架體系。

（3）以四川省縣（市）為例，其區(qū)域絕對地震應(yīng)急能力可構(gòu)建成圍繞1個目標(biāo)層，設(shè)定3個準(zhǔn)則層、9個指標(biāo)層和19個變量層的評價指標(biāo)體系；可基于主成分分析法和多指標(biāo)綜合法建立四川省區(qū)域絕對地震應(yīng)急能力綜合評價模型和區(qū)域相對地震應(yīng)急能力評估模型。結(jié)果表明，兩個層面的應(yīng)急能力都存在著顯著的地區(qū)差異，其中絕對能力較強(qiáng)的地區(qū)與這些區(qū)域的縣（市）在應(yīng)急資源儲備、地理條件和教育文化氛圍等方面所具備的優(yōu)勢是相對應(yīng)的。但如果可能遭受較大的地震災(zāi)害損失，這些地區(qū)將成為相對能力建設(shè)的薄弱地區(qū)。通過本論文的研究，認(rèn)為該評估方法是可行的。

（4）將絕對和相對兩個層面的能力分別作為“緊急與否”和“重要與否”的評價依據(jù)，四川省縣市的應(yīng)急能力建設(shè)可分為需重點建設(shè)且急迫性較強(qiáng)的縣市（第Ⅰ類）、需重點建設(shè)但急迫性較弱的縣市（第Ⅱ類）、次重點建設(shè)但具一定急迫性的縣市（第Ⅲ類）和次重點建設(shè)且急迫性較弱的縣市（第Ⅳ類）等4種類型，從第Ⅰ—Ⅳ類應(yīng)在建設(shè)力度上由大到小、時間上由急到緩，逐步展開。

（5）基于四川省區(qū)域應(yīng)急能力的評價分析，認(rèn)為影響四川省縣市應(yīng)急能力的因素主要是民眾的自救互救能力高低、通訊保障能力的高低、應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)、應(yīng)急救援物資儲備的建設(shè)、交通保障能力的高低和地震應(yīng)急預(yù)案體系健全與否等，它們應(yīng)當(dāng)是四川省縣市應(yīng)急能力建設(shè)的重點工作。

地震應(yīng)急；行為模式；地震應(yīng)急能力；評估方法；汶川地震