宜都市林地流轉(zhuǎn)問題及改革分析

楊 林

(長(zhǎng)江大學(xué)園藝園林學(xué)院，湖北 荊州 434025；湖北省宜都市潘家灣鄉(xiāng)人民政府，湖北 宜都 443300)

宜都市林地流轉(zhuǎn)問題及改革分析

楊 林

(長(zhǎng)江大學(xué)園藝園林學(xué)院，湖北 荊州 434025；湖北省宜都市潘家灣鄉(xiāng)人民政府，湖北 宜都 443300)

為促進(jìn)林地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，推動(dòng)林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，以湖北省宜都市為例，依據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料和調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析，結(jié)果顯示：宜都市林地流轉(zhuǎn)所依據(jù)的法律法規(guī)不健全，林地流轉(zhuǎn)存在隱性化狀況，流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系不成熟。因此，國(guó)家必須加快林地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)建設(shè)，建立健全林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，培育林地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，推動(dòng)林地合理合法流轉(zhuǎn)。

宜都市；林地流轉(zhuǎn)；改革

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指在林地承包期內(nèi)，承包方以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，通稱林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)[1]。隨著山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，林地流轉(zhuǎn)日趨活躍，并越來越顯示出強(qiáng)大的生命力。但同時(shí)林地流轉(zhuǎn)過程中還存在許多問題，急需采取有效措施來規(guī)范林地流轉(zhuǎn)行為。本研究以湖北省宜都市林地流轉(zhuǎn)為例，分析了林地流轉(zhuǎn)過程中所存在的問題，并針對(duì)性地提出有關(guān)對(duì)策建議，以期推動(dòng)林地資源的合理合法流轉(zhuǎn)。

1 林地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

宜都市位于湖北省西南部，全市國(guó)土面積為13.6萬hm2，共有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、123個(gè)村、14萬戶農(nóng)戶。宜都市的地理概貌可謂“七山兩水一分田”。該市有8.33萬hm2的林業(yè)用地面積，占全市國(guó)土面積的61.4%，其中，國(guó)有林1333.3hm2，僅占1.6%；集體林7.87萬hm2，占94.2%；另外，退耕還林新增林地0.33萬hm2，占4.2%。該市有184.4萬m3的森林蓄積，其森林覆蓋率高達(dá)54.6%；人均林地面積0.274hm2，為人均耕地面積的3.75倍。該市目前共有3萬hm2的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，已有114家林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，年加工產(chǎn)值高達(dá)13億元。

近年來，隨著林業(yè)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，宜都市林地流轉(zhuǎn)也進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

1.1 林權(quán)流轉(zhuǎn)初具規(guī)模

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年，宜都市林權(quán)流轉(zhuǎn)面積累計(jì)達(dá)0.94萬hm2，其中通過交易機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)的面積為0.45萬hm2，占49.56%；流轉(zhuǎn)宗地?cái)?shù)為0.14宗，其中通過交易機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)宗地?cái)?shù)為0.07萬宗，占50%；流轉(zhuǎn)金額1506萬元，其中通過交易機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)金額為769.2萬元，占51.08%。2011年，林地流轉(zhuǎn)面積達(dá)47hm2，其中通過交易機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)的面積為27hm2，占57.14%；林地流轉(zhuǎn)宗地?cái)?shù)0.06萬宗，其中通過交易機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)宗地?cái)?shù)為4宗，占0.67%；流轉(zhuǎn)金額達(dá)75萬元，其中通過交易機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)金額為52萬元，占69.33%。由此可見，宜都市林地流轉(zhuǎn)已初具規(guī)模，林權(quán)交易機(jī)構(gòu)在林地流轉(zhuǎn)中起到了一定的作用，但是其作用的發(fā)揮仍具有較大的提升空間。

1.2 林權(quán)抵押貸款發(fā)展較快

有關(guān)資料顯示，2008年宜都市林權(quán)抵押面積為0.053萬hm2，2011年增加到0.065萬hm2，增長(zhǎng)21.25%；2008年林權(quán)抵押貸款金額為477萬元，2011年增加到880萬元，增長(zhǎng)84.49%；2008年貸款農(nóng)戶數(shù)為5萬戶，2011年增加到10萬戶，增長(zhǎng)100%。由此可見，近幾年宜都市林權(quán)抵押貸款發(fā)展速度較快，已惠及眾多農(nóng)戶。

1.3 農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展迅速

近年來，宜都市農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社取得了較快發(fā)展。截至2011年，宜都市成立了84個(gè)林業(yè)合作組織，囊括1100戶農(nóng)戶，共經(jīng)營(yíng)0.033萬hm2林地；另外還成立了7個(gè)林業(yè)專業(yè)合作社，涵蓋1200戶農(nóng)戶，共經(jīng)營(yíng)0.667萬hm2林地。由此可見，宜都市林業(yè)農(nóng)戶的組織化程度較高，這對(duì)林地的合理流轉(zhuǎn)將起到一定的促進(jìn)作用。

1.4 林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出豐富

隨著林地流轉(zhuǎn)的不斷推進(jìn)，林下經(jīng)濟(jì)正以蓬勃的趨勢(shì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年宜都市林下經(jīng)濟(jì)的年產(chǎn)值為3000萬元，其中林下種植物的年產(chǎn)值為1700萬元，占56.67%；林下養(yǎng)殖動(dòng)物的年產(chǎn)值為800萬元，占26.67%；森林旅游的年產(chǎn)值為500萬元，占16.66%。林地流轉(zhuǎn)的推行，在一定程度上推動(dòng)了林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而林下經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，又反過來在一定程度上加速了林地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

2 林地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

從宜都市林地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析中可以看出，宜都市的林權(quán)改革取得了一定的成效，不僅林業(yè)資源得到了優(yōu)化配置，林農(nóng)收入也顯著增加。但是，宜都市在林地流轉(zhuǎn)過程中仍存在以下幾個(gè)問題，制約了林地資源的合理流轉(zhuǎn)。

2.1 法律法規(guī)不健全，林地流轉(zhuǎn)無章可循

目前，我國(guó)林地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)依據(jù)不充分，涉及林地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等。由于這些法律法規(guī)對(duì)林地流轉(zhuǎn)都沒有明確的規(guī)定，致使林地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)依據(jù)不足。再加上有些規(guī)定的制定并不科學(xué)、合理，致使有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明顯不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村林地流轉(zhuǎn)發(fā)展的需要。而地方性政策的作用又相對(duì)有限，使得很多地方的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)陷入無章可循的狀態(tài)，極大地阻礙了林地資源的合理有序流轉(zhuǎn)。

2.2 林地流轉(zhuǎn)隱性化，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮受限

目前，農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)發(fā)生在本村。既沒有約定期限，又沒有簽訂書面合同。多數(shù)情況下只是親戚朋友之間的委托代耕,沒有貨幣化的市場(chǎng)交易。這種“流轉(zhuǎn)”只是農(nóng)民之間的一種短期性行為，轉(zhuǎn)讓合同可以隨時(shí)終止，既不穩(wěn)定，又缺乏效率。流轉(zhuǎn)后的林地，仍是分散、細(xì)小的，根本不能達(dá)到林地流轉(zhuǎn)的真正目標(biāo)。把林地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)民，其目的不是賺取轉(zhuǎn)讓費(fèi)，而只是想讓別人暫時(shí)替自己經(jīng)營(yíng)承包地而已，承接者一般是轉(zhuǎn)讓者的親戚或朋友。而農(nóng)村居民相互之間錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系背景，使他們對(duì)私下流轉(zhuǎn)行為持默認(rèn)態(tài)度。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅加大了林地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的隱性化傾向，而且加大了政府對(duì)林地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)監(jiān)控的難度。

2.3 服務(wù)體系不成熟，林地流轉(zhuǎn)施行受阻

如今林地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)市場(chǎng)化體系仍處于起步階段，中介機(jī)構(gòu)匱乏，即使一些地方有中介機(jī)構(gòu)，但真正按照市場(chǎng)程序進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)的并不多。這在很大程度上導(dǎo)致了林地流轉(zhuǎn)的地區(qū)性、封閉性強(qiáng)，也極大損害了經(jīng)營(yíng)者的積極性。另外有些地方缺乏較為成熟的資源評(píng)估機(jī)構(gòu)和有效的監(jiān)管機(jī)制，使得林業(yè)行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的情況依然存在。再加上地方普遍缺乏森林資源評(píng)估的專業(yè)人才，使得林地流轉(zhuǎn)在實(shí)際操作中頻頻受阻。

2.4 流轉(zhuǎn)時(shí)限難確定，流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性不高

由于農(nóng)村林地的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的模糊性，加上農(nóng)民難以真正轉(zhuǎn)入城市，因此，林地流轉(zhuǎn)在時(shí)限切入點(diǎn)上較難把握，若流轉(zhuǎn)時(shí)間過長(zhǎng)，土地使用權(quán)回歸就可能存在困難，林農(nóng)也許會(huì)在第一次土地流轉(zhuǎn)后永久失地；若流轉(zhuǎn)時(shí)間過短，又不利于林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。再加上有的地方出現(xiàn)了林農(nóng)將土地流轉(zhuǎn)出去，一次性獲取收益，用于短期消費(fèi)，等到流轉(zhuǎn)金用完以后缺乏生活來源，便與業(yè)主產(chǎn)生糾紛的現(xiàn)象，這些種種不穩(wěn)定因素的存在，使得林農(nóng)對(duì)林地流轉(zhuǎn)的積極性不高。

3 對(duì)策建議

為了促進(jìn)農(nóng)村林地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，推動(dòng)林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，針對(duì)宜都市林地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題，提出以下幾點(diǎn)建議。

3.1 加快有關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)

政府要加快制定和完善與林地流轉(zhuǎn)相配套的各項(xiàng)法律法規(guī)和政策，以確保地方政府在林地流轉(zhuǎn)管理中有法可依、有章可循，進(jìn)而推動(dòng)林地流轉(zhuǎn)從無序向有序、有償、有效和可持續(xù)方向邁進(jìn)。建立規(guī)范化的林地流轉(zhuǎn)制度，要做到依法、公正、公開[2]。另外，由于各地地理?xiàng)l件和林地狀況不同，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，對(duì)林地流轉(zhuǎn)作出總體規(guī)劃和具體要求，積極主動(dòng)地規(guī)范林地流轉(zhuǎn)工作。

3.2 建立健全林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，優(yōu)化資源配置

政府要積極完善林地流轉(zhuǎn)“二級(jí)市場(chǎng)”，增加林地的流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)[3]。在堅(jiān)持以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，實(shí)行政府適度干預(yù)，建立起既有干預(yù)又開放、既規(guī)范又靈活的林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在這個(gè)市場(chǎng)中林戶可以將林權(quán)進(jìn)行公平、公開、公正地交易。建立健全林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)將對(duì)林地資源的合理流轉(zhuǎn)及優(yōu)化配置起到至關(guān)重要的作用。

3.3 培育林地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，提高流轉(zhuǎn)效率

市場(chǎng)主體擁有完備的市場(chǎng)信息，是市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的重要條件。因此，政府應(yīng)充分利用現(xiàn)代化信息手段，向社會(huì)發(fā)布林地供給總量信息、已供給林地信息、林地使用權(quán)市場(chǎng)交易信息、基準(zhǔn)地價(jià)等信息，以提高林地市場(chǎng)運(yùn)作的透明度。并積極完善林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系，成立林地交易場(chǎng)所，為林地流轉(zhuǎn)提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，并為社會(huì)提供林地供求信息，降低信息成本，以吸引更多的企事業(yè)單位和農(nóng)戶等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體參與到林地流轉(zhuǎn)中來，提高林地資源的配置效率。

3.4 合理確定林地流轉(zhuǎn)時(shí)限，提高流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性

應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和林業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，合理確定林地流轉(zhuǎn)時(shí)限。通常情況下，林地流轉(zhuǎn)可分為短期流轉(zhuǎn)和長(zhǎng)期限流轉(zhuǎn)。短期流轉(zhuǎn)的林地流轉(zhuǎn)時(shí)限一般以10～15a為宜，這樣既可避免流轉(zhuǎn)時(shí)間過長(zhǎng)，土地使用權(quán)丟失的問題發(fā)生，也可避免流轉(zhuǎn)時(shí)間過短，損害林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的情況出現(xiàn)。長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)則以林地永久流轉(zhuǎn)為宜，使森地流出戶安心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，加速城鎮(zhèn)化的發(fā)展。同時(shí)要對(duì)流轉(zhuǎn)前后的林地單獨(dú)登記造冊(cè)，實(shí)現(xiàn)后期跟蹤監(jiān)督，全力提高流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。另外要加強(qiáng)土地多次流轉(zhuǎn)后的管理，以及時(shí)調(diào)處林地流轉(zhuǎn)中的糾紛，推動(dòng)林地資源合法有序流轉(zhuǎn)。

[1] 曾華鋒.林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在問題與對(duì)策分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009，(4)：50-53.

[2] 聶 影.林地流轉(zhuǎn)的必然性和弱市場(chǎng)化趨勢(shì)調(diào)控——以福建省為例[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，8(3)：120-125.

[3] 李朝柱.農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)及對(duì)家庭收入的影響研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2012.

2012-11-20

楊 林(1980-)，男，湖北宜昌人，碩士生，研究方向?yàn)榱謽I(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.12.011

F326.2

A

1673-1409(2012)12-S036-03