我國地鐵工程施工圖審查現(xiàn)狀及政策建議

余宏亮

(武漢科技大學管理學院 武漢 430081)

1 定義及現(xiàn)狀概述

地鐵工程是一項投資規(guī)模大，技術難度高，施工過程復雜的高風險基礎設施工程。地鐵工程質量一直是參建各方及民眾關注的焦點。地鐵工程施工圖設計文件審查(以下簡稱“施工圖審查”)是指由政府建設主管部門或其認定的審查機構，對施工圖是否符合有關法律法規(guī)的要求以及涉及公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準等內容進行的審查［1］，是我國政府監(jiān)管地鐵工程勘察設計質量的一項重要手段。

國內學者對建筑工程施工圖審查制度和審查技術要點有較多研究。謝曉莉以西安市建筑工程施工圖審查為例，介紹了審查機構構成、審查內容、審查過程溝通及存在的問題［2］。井潤霞介紹了美國建筑工程質量法規(guī)的主要內容及對我國施工圖審查機構質量責任設計的啟示［3］。劉敏從審圖技術要點層面介紹了地鐵風水電安裝工程的圖紙審查［4］。而針對地鐵工程施工圖審查制度建設及實施應用方面的研究未有文獻報導。筆者通過總結和分析我國地鐵工程施工圖審查的特點，揭示了目前施工圖審查中存在的問題，并借鑒經濟發(fā)達國家和地區(qū)的施工圖審查制度設計和實施經驗，提出我國地鐵工程施工圖審查體制改革的幾點政策建議。

2 我國地鐵工程施工圖審查的特點

與傳統(tǒng)的建筑工程相比，地鐵工程施工圖除了涉及常見的建筑、結構、給排水及消防、通風空調等專業(yè)外，還包括通信、信號、動力及電力照明、安全門、防煙門、自動售票(AFC)、防災報警(FAS)、機電設備監(jiān)控(BAS)等［5］與地鐵運營直接相關聯(lián)的專業(yè)。因此，地鐵工程施工圖審查難度更大、專業(yè)性更強。從地鐵工程施工圖審查制度的執(zhí)行現(xiàn)狀來看，具有以下特點。

2.1 審查機構數(shù)量少，審查員配備專業(yè)要求高

地鐵工程施工圖審查機構均具有國家住建部審批的施工圖設計文件審查甲級資質，審查范圍包括軌道交通各專業(yè)。與建筑工程施工圖審查機構多種所有制(事業(yè)、企業(yè)、民辦非企業(yè))并存不同，地鐵工程施工圖審查機構一般為企業(yè)性質，而且大多為地鐵工程設計研究單位的下屬公司。目前，全國具有地鐵工程施工圖審查資質的公司不超過50家，審查機構需按規(guī)定配備各專業(yè)具有高級職稱或一級注冊工程師資質的審查員。

2.2 審查機構可在全國范圍內承攬業(yè)務

建筑工程和一般的市政橋隧工程施工圖審查具有明確的地域限制，不允許跨省、跨地區(qū)進行施工圖審查。地鐵工程施工圖審查一般由城市地鐵建設單位(地鐵公司或地鐵建設指揮部)采用公開招標的方式運作，只要符合投標資格審查條件的機構均可以參與投標。因此，審查機構可在全國范圍內承攬業(yè)務。

2.3 審查費率低，審查時間緊

地鐵工程造價高，1 km約5億元人民幣，設計費用也較高，然而，地鐵工程施工圖審查的取費費率比建筑工程低很多。以某地鐵工程為例，全線設計費1.25億元人民幣，施工圖審查費僅224萬元，取費費率僅為1.7%。以廣東省為例，自2001年實行建筑工程施工圖審查制度，其取費費率為工程勘察設計費的15%，2004年調整為10%，即使按國家發(fā)改委《關于降低部分建設項目收費標準規(guī)范收費行為等有關問題的通知》的要求，2011年5月1日以后調整為6.5%，也大于地鐵工程施工圖審查取費費率。地鐵建設單位通過公開招標選擇審查機構，設定的審查時間僅為7～10個工作日。筆者認為，對于地鐵工程這樣技術復雜，專業(yè)眾多的城市公用基礎設施工程，審查時間比照大型市政項目，至少應設定為15個工作日。

3 我國地鐵工程施工圖審查存在的問題

3.1 審查制度建設上未體現(xiàn)地鐵工程特色

設立地鐵工程施工圖審查制度，目的是以行政和技術手段將事后的質量管理變?yōu)槭虑暗谋O(jiān)督管理，將勘察設計文件中存在的質量問題在工程施工之前發(fā)現(xiàn)并及時糾正，排除質量安全隱患，達到“3個確保”:確保設計文件符合國家法律、法規(guī)和強制性標準，確保工程設計不損害公共安全和公眾利益，確保工程設計質量以及國家財產和人民生命財產的安全。

地鐵工程施工圖審查制度確立的法律依據是2000年國務院頒布的《建設工程質量管理條例》和《建設工程勘察設計管理條例》，執(zhí)行中遵循建設部頒布的《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》(建設部令第134號)［1］，按照市政道路、橋梁施工圖審核的要求實施。而地鐵工程投資規(guī)模動輒幾十上百億，城市近遠期規(guī)劃線路建設周期長達10年及以上，全國地鐵工程建設單位、設計單位、施工單位聯(lián)系緊密，如何制定體現(xiàn)出地鐵工程特色的施工圖審查制度是值得探討的問題。

3.2 未嚴格執(zhí)行施工圖審查機構的資質要求

在建設單位公開招標選擇施工圖審查機構的招標公告中，對投標申請人要求之一是“具有國家建設部核發(fā)的市政公用工程行業(yè)(地鐵輕軌)設計甲級資質證書，或具有國家建設部核發(fā)的市政基礎設施工程施工圖設計文件審查機構一類資質證書［執(zhí)業(yè)范圍包括公共交通(地鐵輕軌)］”，也就是說只要具有地鐵輕軌設計甲級資質的單位均可實施施工圖審查，未嚴格遵循建設部令第134號［1］對審查機構執(zhí)業(yè)的資質要求。

3.3 審查機構的賠付能力弱，抗風險能力差

建設部令第134號［1］規(guī)定:“施工圖經審查合格后，仍有違反法律、法規(guī)和工程建設強制性標準的問題，給建設單位造成損失的，審查機構依法承擔相應的賠償責任?！比欢瑢彶闄C構的規(guī)模一般較小，甲級資質的審查機構注冊資金僅要求大于100萬元，一旦發(fā)生質量責任事故，其賠付能力弱，抗風險能力差。由于收取的施工圖審查費(一般1條線200萬元左右)相對于地鐵工程的巨大投資微乎其微，即使免收審查費，再加上1倍的罰款也無法彌補建設單位的損失。

3.4 市場化程度高，易引發(fā)不正當競爭

建設部令第134號［1］規(guī)定，“施工圖審查機構是不以盈利為目的的獨立法人”，而企業(yè)是“依法設立的以盈利為目的、從事商品的生產經營和服務活動的獨立核算經濟組織”。建設部在宣貫134號部令時指出，“審查工作是為了滿足政府監(jiān)管質量的需要由政府強制推行的，審查機構有準公共機構的色彩”［6］。目前，地鐵工程施工圖審查機構均為企業(yè)單位，高度市場化易造成低價格的不正當競爭，同時增加了政府監(jiān)管環(huán)節(jié)。

4 國外及發(fā)達地區(qū)施工圖審查制度的啟示

美國對建筑工程產品，特別是事關社會公眾利益和公共安全的建設工程，采取直接監(jiān)管的方式。美國的《國際建筑規(guī)范》(International Building Code，IBC)明確規(guī)定建筑工程實行規(guī)劃許可、施工許可、使用許可制度，施工圖審查通過是頒發(fā)施工許可證、使用許可證的必備條件。審查員需具有工程經歷、培訓經歷、土木工程師(Professional Engineer)資格，并取得行業(yè)組織核發(fā)的審查員證書。施工圖審查是非盈利性質的政府行為，審查機構收取相當于工程造價的0.5%～1%的審查費。工程的設計質量仍由設計單位負責，在施工圖審查中，當發(fā)生經驗不足或疏忽等質量責任時，一般不會追究審查員個人民事和刑事責任，僅承擔名譽損失，由審查機構承擔民事責任［3］。

新加坡建設工程施工圖審查工作由公共工程局(Public Works Department，PWD)下屬的建筑控制署(Building Control Department，BCD)負責。政府對各類建設工程制定了詳細的設計標準，建筑控制署主要審查建筑圖和結構圖，并注重發(fā)揮顧問工程師(必須是相關協(xié)會會員并在政府注冊)的作用，尤其是在使用安全性方面，要求顧問工程師遵照法律法規(guī)執(zhí)行，施工圖必須由顧問工程師簽字認可，并由其報送審查。政府也很重視結構設計的安全性，除要求報送結構施工圖及結構計算書外，對超限的工程和由公共工程局自己設計的工程，要求其結構設計在報送審查前必須經政府認可的第三方機構進行復核，復核認可簽字后才可正式報送審查［7］。

香港環(huán)境運輸及公務局下屬的建筑署(Architecture Services Department)作為特區(qū)政府工程建設行業(yè)的管理部門，設立“審查委員會”，負責政府投資工程的施工圖審查。對審查合格的項目頒發(fā)審查通過證明，作為申領工程開工許可證的必備條件［8］。

從國外經濟發(fā)達國家和我國香港地區(qū)的施工圖審查制度得到的啟示:1)美國、新加坡、我國香港地區(qū)均由政府建設主管部門設置專門的、非盈利、執(zhí)行政府監(jiān)管職能的施工圖審查部門;2)建立了較完善的施工圖審查管理法規(guī)，細致規(guī)定了施工圖審查的內容;3)規(guī)定了施工圖審核員的資格認證;4)明確了施工圖審查機構和審查員的質量責任和民事責任。

5 對我國內地的政策建議

鑒于地鐵工程的特殊性，針對我國內地地鐵工程施工圖審查制度執(zhí)行中存在的問題，借鑒經濟發(fā)達國家和香港地區(qū)的制度設計和實施經驗，提出我國內地地鐵工程施工圖審查體制改革的幾點政策建議:

1)國務院建設主管部門成立全國地鐵工程施工圖審查領導小組，參照《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》制定地鐵工程施工圖審查管理實施細則，并對全國的地鐵工程施工圖審查工作實施指導、監(jiān)督。

2)建立全國地鐵工程施工圖審查信息網，規(guī)范施工圖審查流程，研發(fā)審查員資質管理系統(tǒng)，建立審查機構和審查員誠信檔案，提高國務院建設主管部門和各地政府對地鐵工程施工圖審查的行政約束力。

3)啟動地鐵工程施工圖審查要點技術規(guī)范編制工作。組織全國知名地鐵工程施工圖審查機構的技術專家，申報國家“十二五”科技支撐計劃，開展施工圖審查要點技術規(guī)范編制工作。

4)啟動地鐵工程施工圖審查職業(yè)責任保險計劃。根據2003年建設部頒布的《關于積極推進過程設計責任保險工作的指導意見》(建設部令第218號)，設計單位已逐步開始購買設計保險，建議國務院建設主管部門與保監(jiān)會協(xié)調，早日推出針對施工圖審查機構的職業(yè)責任保險險種，增強施工圖審查機構的抗風險能力。

6 結語

本文論述了我國地鐵工程施工圖審查的特點，審查制度執(zhí)行中存在的問題，通過借鑒國外和我國香港地區(qū)的地鐵工程施工圖審查制度設計和實施經驗，提出當前我國內地地鐵工程施工圖審查體制改革的幾點政策建議。需要進一步研究的工作包括:地鐵工程施工圖審查機構及個人質量誠信評價體系，地鐵工程施工圖審查職業(yè)責任保險制度設計等。

［1］中華人民共和國建設部.房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法［EB/OL］(2004-08-23)［2011-06-20］.http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbgz/200611/t20061101_159072.htm.

［2］謝曉莉，李建平.設計行業(yè)對待施工圖審查的現(xiàn)狀分析［J］.城市建設，2010，54(4):487-489.

［3］井潤霞，毛龍泉.美國建筑工程設計和施工圖審查質量的法律責任探析［J］.質量管理，2010，28(9):13-16.

［4］劉敏.淺述地鐵風水電安裝工程的圖紙審核［J］.山西建筑，2010，36(28):159-160.

［5］鐵道第二勘察設計院.地鐵工程設計指南［M］.北京:中國鐵道出版社，2002:216-222.

［6］中華人民共和國建設部.關于印發(fā)徐波、吳慧娟同志在全國建設工程質量監(jiān)督工作研討會上講話的通知［EB/OL］(2005-02-04)［2011-06-20］.http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jswj/gczl/200611/t20061101_157999.htm.

［7］李世蓉，徐波.新加坡建筑管理體制及相關制度(一)［J］.建筑，1999(6):29-32.

［8］柯洪，吳啟明，王華.香港工程建設管理［M］.天津:天津大學出版社，2005:6-12，115.