歐盟航空碳稅及其應(yīng)對(duì)措施

陳 暉

（上海圖書(shū)館上海科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，上海 200031）

0 引言

在2011年12月結(jié)束的德班氣候大會(huì)上，歐盟重申自2012年1月1日起將把航空運(yùn)輸業(yè)納入歐盟排放交易系統(tǒng)（EU ETS），對(duì)歐盟境內(nèi)以及進(jìn)入歐盟空域的國(guó)際航空運(yùn)輸征收碳排放稅。這一決定立即引起了美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)等國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，但是歐盟態(tài)度強(qiáng)硬，堅(jiān)持要對(duì)進(jìn)入歐洲的國(guó)際航運(yùn)公司征收碳稅。本文將介紹歐盟排放交易系統(tǒng)及航空碳稅的基本情況和歐盟以外國(guó)家所作出的反應(yīng)，分析歐盟航空碳稅對(duì)航空業(yè)可能造成的影響，并對(duì)合理解決歐盟航空碳稅引起的爭(zhēng)端，通過(guò)國(guó)際合作做好全球航空業(yè)減排工作的可能性作一些探討。

1 歐盟排放交易機(jī)制及航空碳稅

聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專業(yè)委員會(huì)（IPCC）在近20年間相繼完成并發(fā)布的4次全球氣候變化的評(píng)估報(bào)告，使得人們?cè)絹?lái)越多地接受了溫室氣體引起全球氣候變暖的結(jié)論，并在節(jié)能減排問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)。在應(yīng)對(duì)全球氣候變化的行動(dòng)具體方面，歐盟一直表現(xiàn)積極，尤其是為了促進(jìn)其成員國(guó)實(shí)現(xiàn)在《京都議定書(shū)》（簡(jiǎn)稱“議定書(shū)”）中承諾的減排目標(biāo)（2008—2012年第一承諾期內(nèi)，歐盟15個(gè)“議定書(shū)”簽約國(guó)將其溫室氣體總排放量在1990年基礎(chǔ)上減少8%），出臺(tái)了一系列的政策和舉措，其中根據(jù)歐洲議會(huì)和理事會(huì)2003年通過(guò)的《第2003／87／EC指令》所建立歐盟溫室氣體排放交易機(jī)制（EU－ETS），作為通過(guò)市場(chǎng)手段促進(jìn)減排的重要手段之一已經(jīng)于2005年1月1日開(kāi)始實(shí)施。

EU ETS指導(dǎo)下的碳交易市場(chǎng)是迄今為止全球規(guī)模最大的跨國(guó)家、多行業(yè)的碳排放國(guó)際交易市場(chǎng)，2010年二氧化碳排放份額的交易達(dá)到了57.12億t，交易價(jià)值達(dá)到1198億美元，占全球的比例分別為95.2%和99.4%［1］。為全球的減排工作作出了巨大貢獻(xiàn)。

EU ETS是一個(gè)關(guān)于總量控制與交易機(jī)制的體系，根據(jù)該體系要求，歐盟有關(guān)部門(mén)對(duì)某階段排放總量進(jìn)行限定，并對(duì)將限定的排放總量轉(zhuǎn)化為排放配額分配給EU ETS的管轄對(duì)象，被管轄對(duì)象可以購(gòu)買(mǎi)或者出售該配額以實(shí)現(xiàn)自身減排成本的最小化。

EU ETS分三個(gè)階段付諸實(shí)施，每個(gè)階段的減排目標(biāo)和覆蓋的行業(yè)范圍有所不同。第一階段為2005—2007年，歐盟在該階段的減排目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)在“議定書(shū)”中承諾目標(biāo)的45%，納入EU ETS該階段的管轄對(duì)象主要是能源生產(chǎn)行業(yè)或能源密集型行業(yè)，如能源供應(yīng)、石油提煉、鋼鐵冶煉、建筑材料（水泥、玻璃和陶瓷等）、紙漿與造紙等，涵蓋了約12 000個(gè)設(shè)施（installations），這些行業(yè)的二氧化碳排放占?xì)W盟總排放量40%。第二階段為2008—2012年，歐盟在該階段的減排目標(biāo)，是在2005年的基礎(chǔ)上各國(guó)平均減排6.5%；這一階段的EU ETS機(jī)制，將覆蓋歐盟27國(guó)以及歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的冰島、列支敦士登和挪威（EU27＋EEA），EU ETS覆蓋區(qū)域的碳排放將占?xì)W盟二氧化碳總排放量的50%。

第三階段為2013—2020年，該階段歐盟的減排總目標(biāo)是到2020年在1990年的基礎(chǔ)上減排20%，其中EU ETS覆蓋的產(chǎn)業(yè)或者部門(mén)要求比2005年減排21%，其他產(chǎn)業(yè)或者部門(mén)要求比2005年減排10%。

根據(jù)原定規(guī)劃，航空運(yùn)輸業(yè)被納入EU ETS第二階段的管轄對(duì)象。2008年11月19日歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)發(fā)布的《第2008／101／EC指令》明確提出，2012年航空運(yùn)輸業(yè)將正式納入EU ETS。

1）開(kāi)征的時(shí)間起點(diǎn)及對(duì)象 自2012年1月1日起，除了某些非商業(yè)飛行外，歐盟將把所有達(dá)到或者離開(kāi)歐盟成員國(guó)的商業(yè)航班作為管轄對(duì)象并開(kāi)征二氧化碳排放稅，初步估計(jì)包括歐盟在內(nèi)全球?qū)⒂? 000多家經(jīng)營(yíng)歐洲航線的航空公司將被納入EU ETS機(jī)制中［2］。

2）航空碳排放份額的分配 作為管轄對(duì)象的各航空公司2004—2006年飛往和飛離歐盟的年均排放量將作為總排放量基準(zhǔn)，2012年分配給各航空公司的碳排放份額為基準(zhǔn)排放的97%，2013—2020年間各年的碳排放份額為基準(zhǔn)排放的95%。根據(jù)EU ETS規(guī)則，EU27＋EEA境內(nèi)的航空業(yè)二氧化碳?xì)v史排放總規(guī)模被確定為22 142萬(wàn)t。分配的方式包括免費(fèi)分配與拍賣(mài)兩種：2012年通過(guò)免費(fèi)分配給個(gè)航空公司的排放配額占全部排放配額85%，通過(guò)拍賣(mài)方式發(fā)放的占15%；2013—2020年免費(fèi)發(fā)放的配額占比將降低到82%，拍賣(mài)方式發(fā)放的占比保持15%，其余3%的配額將為航線的增長(zhǎng)和該碳交易新入市者做準(zhǔn)備。

2012年1月下旬，歐盟宣布正式啟動(dòng)航空業(yè)的EU ETS注冊(cè)機(jī)制，航空公司注冊(cè)開(kāi)戶后將獲得成員國(guó)免費(fèi)發(fā)放的排放權(quán)配額。2012年，歐盟將向所有注冊(cè)航空公司免費(fèi)發(fā)放1.81億t排放配額［3］。經(jīng)計(jì)算，2012年飛機(jī)每1000t·km運(yùn)量的碳排放配額數(shù)為0.679 7t二氧化碳；2013—2020年每1000t·km運(yùn)量的碳排放配額數(shù)減少到0.642 2t二氧化碳。

3）航空碳排放的執(zhí)行機(jī)制 EU ETS的執(zhí)行機(jī)制主要由監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核證（MRV）機(jī)制和懲罰制度構(gòu)成，根據(jù)這一機(jī)制各成員國(guó)的航空公司必須向主管當(dāng)局提交監(jiān)測(cè)計(jì)劃，并按有關(guān)規(guī)定報(bào)告排放量，由主管當(dāng)局核準(zhǔn)該公司的排放數(shù)據(jù)。此外，成員國(guó)的航空公司超過(guò)排放配額必須交納超額排放罰款，每超額排放1t二氧化碳支付100歐元。

目前全球航空排放量約7億t（約一半來(lái)自國(guó)際航空排放），僅占全球總排放的2.4%，但是航空業(yè)排放的增長(zhǎng)速度很快，1990到2006年間航空業(yè)排放在增長(zhǎng)了98%，年均增長(zhǎng)速度為4.3%，居各行業(yè)之首，據(jù)估計(jì)到2020年航空業(yè)排放達(dá)到8億t，到2050年航空業(yè)排放將占全球排放總量的2.5%～10%［4］。歐盟將航空排碳稅納入EU ETS注冊(cè)機(jī)制，目的是為了遏制航空運(yùn)輸活動(dòng)所致排放增加的趨勢(shì)。歐盟的一項(xiàng)前期分析報(bào)告估計(jì)［5］：以2005年為基準(zhǔn)，通過(guò)航空碳稅，歐盟境內(nèi)的所有進(jìn)出港航班總的碳排放量到2015年將減少36%，約1.22億t；到2020年將減少46%，約1.83億t。

2 歐盟航空碳稅在國(guó)際上引起強(qiáng)烈反響

2012年1月下旬，歐盟宣布正式啟動(dòng)航空業(yè)的歐盟排放交易系統(tǒng)注冊(cè)機(jī)制，航空公司在注冊(cè)開(kāi)戶后，將獲得成員國(guó)免費(fèi)發(fā)放的排放權(quán)配額。歐盟成員國(guó)對(duì)于航空碳減排納入EU ETS的態(tài)度較為積極，英國(guó)是歐盟第一個(gè)采取這一行動(dòng)的國(guó)家，2012年英國(guó)航空業(yè)將獲得5673.7萬(wàn)個(gè)單位的EU ETS免費(fèi)配額［6－7］，英國(guó)的能源與氣候變化部從2月28日開(kāi)始對(duì)本國(guó)航空公司分配EU ETS免費(fèi)配額。

但是，由于歐盟的航空稅不僅以歐盟境內(nèi)的航空企業(yè)為對(duì)象，而且涉及到非歐盟國(guó)家在歐盟境內(nèi)的航空業(yè)務(wù)，這些國(guó)家和地區(qū)對(duì)歐盟單方面征收航空稅的做法一直有不同的看法。

1）政策措施層面 早在2011年3月歐盟宣布將征收航空碳稅后，中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、印度、巴西、南非、日本等國(guó)就表示強(qiáng)烈反對(duì)，2011年9月27日中俄兩國(guó)政府對(duì)外發(fā)布了反對(duì)歐盟將航空納入EU ETS的共同聲明。隨后，在印度新德里，中國(guó)與美、俄、印度、巴西、南非、日本等26國(guó)共同簽署了有關(guān)反對(duì)歐盟航空碳稅的聯(lián)合宣言，反對(duì)歐盟將他國(guó)進(jìn)出歐盟的國(guó)際航班納入排放交易體系，主張?jiān)诼?lián)合國(guó)氣候變化談判、國(guó)際民航組織（ICAO）多邊框架下通過(guò)充分協(xié)商解決國(guó)際航空排放問(wèn)題。

2012年歐盟宣布啟動(dòng)航空稅后，世界各國(guó)政府反應(yīng)激烈。美國(guó)參議院和眾議院已經(jīng)表示反對(duì)歐盟強(qiáng)制航空公司納入EU ETS的議案。此后，中國(guó)民用航空局根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)于2月6日向各航空公司發(fā)出指令，未經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，禁止中國(guó)境內(nèi)各運(yùn)輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運(yùn)輸航空公司以此為由提高運(yùn)價(jià)或增加收費(fèi)項(xiàng)目；中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)也呼吁國(guó)內(nèi)航空企業(yè)以“三不”原則抵制歐盟碳稅：不參加歐盟碳市場(chǎng)交易，不向歐盟管理成員國(guó)提交碳排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃，不與歐盟談判優(yōu)惠條件［8］。

2月21日，俄羅斯、美國(guó)、中國(guó)、印度等26個(gè)國(guó)家在莫斯科召開(kāi)了為期兩天的會(huì)議，共同商討應(yīng)對(duì)歐盟航空碳稅的對(duì)策，反對(duì)歐盟的這一立法，與會(huì)各國(guó)認(rèn)為歐盟堅(jiān)持對(duì)飛經(jīng)其境內(nèi)的航班全程征收碳稅，是將其權(quán)力延伸到其空域以外的行為、違反了相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易協(xié)定，因此決定采取相應(yīng)抵制措施阻止本國(guó)航空公司參與EU ETS，并將對(duì)來(lái)自歐盟的航班征收懲罰性的費(fèi)用。與會(huì)國(guó)家還重申應(yīng)該在ICAO的框架下討論共同阻止歐盟碳稅政策的途徑。

2）司法訴訟層面 許多國(guó)家或者相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)還將通過(guò)法律途徑抵制歐盟航空碳稅。2009年，代表美國(guó)航空業(yè)的美洲空運(yùn)協(xié)會(huì)協(xié)同美國(guó)航空公司、大陸航空公司以及聯(lián)合航空公司，在倫敦的法院起訴EU ETS，指控歐盟單方面將歐盟以外國(guó)家航空公司的歐洲航空業(yè)務(wù)納入EU ETS，違反了1944年《芝加哥公約》、1997年《京都議定書(shū)》和2007年《美國(guó)歐盟開(kāi)放領(lǐng)空協(xié)議》。英國(guó)法院認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題涉及到整個(gè)歐盟共同體的利益，在2010年5月上訴到歐洲法院（ECJ）。但是2011年12月21日歐洲法院做出終裁，認(rèn)為歐盟將盟外航空公司納入EU ETS并不違反國(guó)際法和國(guó)際航空協(xié)定。

3）反制措施層面 歐盟這一行動(dòng)實(shí)際上是在設(shè)置貿(mào)易的“碳壁壘”，造成不公平的國(guó)際貿(mào)易條件，導(dǎo)致一些國(guó)家或者經(jīng)濟(jì)體采取制裁措施引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。

2012年3月8日歐洲飛機(jī)制造商空中客車（Airbus）稱，中國(guó)政府暫時(shí)擱置批準(zhǔn)中國(guó)航空公司購(gòu)買(mǎi)35架A330型客機(jī)的申請(qǐng)，以抗議歐盟征收碳排放稅；另外10架A380型客機(jī)的訂單也可能受到威脅，涉及的金額達(dá)到120億美元［9］。以后，歐洲的空中客車公司宣布已聯(lián)名柏林航空公司、法國(guó)航空公司、英國(guó)航空公司、伊比利亞航空公司、漢莎航空公司、MTU航空發(fā)動(dòng)機(jī)公司、賽峰公司和維珍大西洋公司，致信法、德、英、西班牙各國(guó)政府，呼吁歐盟采取切實(shí)措施，停止因推行航空碳稅而引發(fā)的貿(mào)易爭(zhēng)端。

3 正確對(duì)待歐盟航空碳稅引起的爭(zhēng)端

歐盟航空碳稅的強(qiáng)行推行，引起了國(guó)際社會(huì)的巨大反作用力，責(zé)難紛紛，例如：一些輿論認(rèn)為歐盟的航空碳稅是“坐地?fù)屽X(qián)”，目的是擴(kuò)大歐盟的財(cái)政收入，同時(shí)利用較為先進(jìn)的節(jié)能減排技術(shù)搶占低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位，遏制其他國(guó)家民用航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。這些觀點(diǎn)也許都有一定的立論依據(jù)，但是糾纏這些責(zé)難，無(wú)助于對(duì)矛盾的解決。歐盟征收航空稅引起的爭(zhēng)端，不是該不該征收碳稅，而是如何征收碳稅，解決目前爭(zhēng)端的關(guān)鍵是放棄單邊主義做法，通過(guò)一個(gè)多邊的協(xié)商機(jī)制來(lái)協(xié)商平衡一下各方的利益，共同來(lái)做好全球航空業(yè)的減排工作。

事實(shí)上，歐盟將航空排放納入EU ETS可以擴(kuò)大其財(cái)政收入的觀點(diǎn)值得商榷。從航空碳稅的收入規(guī)模來(lái)看，根據(jù)ICF估算［10］2010—2013年歐盟航空碳稅收入約為13～20億歐元，到2020年增至65～130億歐元。

標(biāo)準(zhǔn)普爾近期估算2012—2013年歐盟航空碳稅收入也就是11.25億歐元（以每噸二氧化碳征稅15歐元計(jì)算），這些收入與刺激歐盟市場(chǎng)所需的萬(wàn)億歐元財(cái)政和貨幣支出相比微不足道，起不了作用。航空碳稅的征收會(huì)不會(huì)影響航空業(yè)的發(fā)展，也值得商榷。

征收航空碳稅當(dāng)然會(huì)提高航空公司的運(yùn)營(yíng)成本，增加的成本也將轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上，以我國(guó)為例2012—2020年期間中國(guó)航空公司的歐洲航線的碳稅預(yù)計(jì)將達(dá)176億元，其中2012年的碳稅成本約為8億元，北京飛往歐洲的國(guó)際機(jī)票每張可能增加200～300元［11］。但是，鑒于全球航空服務(wù)需求的急速增長(zhǎng)，這一幅度的票價(jià)增長(zhǎng)不足以影響全球航空業(yè)的增長(zhǎng)速度。

事實(shí)上，2005年航空燃油平均漲價(jià)49%，航空公司的機(jī)票也曾經(jīng)漲過(guò)價(jià)，但是ICAO的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明當(dāng)年的客運(yùn)航空業(yè)務(wù)依然保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)。因此只要?dú)W盟碳稅的推行不存在歧視性的制度安排，其他國(guó)家民用航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展不會(huì)受到太大影響。

但是，毋庸置疑，歐盟單方面將全球航空運(yùn)輸業(yè)納入到非全球性的EU ETS體系，必然導(dǎo)致利益沖突，特別是在將航空排放納入EU ETS的機(jī)制設(shè)計(jì)中也確實(shí)存在一些不盡合理的地方，如排放額度的分配是否公正與公平、超排額度交易收入的去向和使用缺乏透明度等。如果不解決這些問(wèn)題，歐盟不僅不能順利地達(dá)到遏制全球航空碳排放增加目的，反而引起不必要的貿(mào)易戰(zhàn)，影響全球航空業(yè)的正常發(fā)展。

事實(shí)證明，歐盟的單邊做法難以達(dá)到預(yù)期效果。各國(guó)對(duì)歐洲碳排放交易機(jī)制的反對(duì)，歐洲航空業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)正在面臨各種報(bào)復(fù)，而且其他重要市場(chǎng)還將繼續(xù)反對(duì)歐盟碳排放交易機(jī)制，這種擱置、取消和懲罰性行動(dòng)還會(huì)不斷加劇，歐洲航空業(yè)將無(wú)法承擔(dān)這些后果。因此只有采用全球性的解決方案才能解決全球航空業(yè)碳排放問(wèn)題，只有在國(guó)際民航組織的框架內(nèi)才能找到解決方案。國(guó)際航空排放問(wèn)題必須在多邊框架下通過(guò)充分協(xié)商找到解決辦法，不能脫離《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書(shū)》的基本法律框架，也不能違背“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和公平原則。

在當(dāng)前這一多邊機(jī)制上尚未完善的情況下也可以通過(guò)國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。事實(shí)上，歐盟推行航空碳稅可以視之為一種環(huán)保稅，其征收的對(duì)象除了包括歐盟的航空企業(yè)還包括在歐盟有航行業(yè)務(wù)的區(qū)域外航空企業(yè)，這種單方面碳稅征收規(guī)則不符合許多國(guó)際協(xié)議的公平原則，因此目前還可以訴諸現(xiàn)有的國(guó)際爭(zhēng)端機(jī)制進(jìn)行裁決，例如由世界貿(mào)易組織（WTO）判斷歐盟將航空排放納入EU ETS的做法，是否符合WTO的公平貿(mào)易原則。

歐盟航空碳稅觸犯了我國(guó)航空業(yè)的合法權(quán)益，包括我國(guó)在內(nèi)的諸多國(guó)家群起反對(duì)和抵制是必然的反應(yīng)。但是航空業(yè)減排是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)有義務(wù)為此做出貢獻(xiàn)，將其作為我國(guó)節(jié)能減排工作的一個(gè)組成部分。因此，我國(guó)在抵制歐盟不公平的航空碳稅的同時(shí)，還要把壓力化作動(dòng)力，在我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展中積極開(kāi)展低碳技術(shù)和低碳設(shè)備的研發(fā)，減少航空運(yùn)輸?shù)奶寂欧艔?qiáng)度，提高我國(guó)航空業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

我國(guó)要加緊碳排放交易機(jī)制的建設(shè)，盡早建立一個(gè)比較完善的碳交易市場(chǎng)，與國(guó)外的碳交易制度接軌，只有這樣才能在國(guó)際碳減排的合作中更好地維護(hù)自身的正當(dāng)利益。

［1］TheCityUK.Financial Markets Series：Carbon Markets（July 2011）［N／OL］.http：／／www.thecityuk.com／

［2］Commission Regulation（EU）No 100／2012of 3February［R］2012

［3］歐盟將免費(fèi)發(fā)放航空碳配額全年1.81億噸［N］.北京日?qǐng)?bào)，2012－02－03

［4］http：／／ec.europa.eu／clima／policies／transport／aviation／documentation＿en.htm（2011－8－4）

［5］Commission of the European Communities.Impact Assessment of the inclusion of aviation activities in the scheme for greenhousegas emission allowance trading within the Community［R］.2006－12－20

［6］英國(guó)開(kāi)始向本國(guó)航空公司分配航空碳稅配額［N／OL］.新華網(wǎng)，2012－3－2http：／／news.163.com／12／0302／11／7RJCOQNV 00014JB5.html

［7］歐盟成員國(guó)力挺征收航空碳稅威脅將制裁航企［N］.北京商報(bào)，2012－1－31

［8］“中國(guó)航企‘三不’反制碳稅”［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2012－2－7

［9］中國(guó)不滿歐盟征碳排放稅，擱置120億空客飛機(jī)訂單［N／OL］.鳳凰衛(wèi)視，2012－3－9 http：／／news.ifeng.com／mil／air／hkyw／detail＿2012＿03／09／13077454＿0.shtml

［10］成帥華.中國(guó)航企如何博弈歐盟碳交易系統(tǒng)［N／OL］.中外對(duì)話，2011－11－4 http：／／www.chinadialogue.net／article／show／single／ch／4611－Is－Europe－breaking－the－law－1－

［11］全球航空公司嚴(yán)陣以待歐盟碳稅［N／OL］.中華工商時(shí)報(bào)，2011－04－01.http：／／finance.sina.com.cn／roll／20110401／00009626712.shtml