探析行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理制度的構(gòu)建

林孔智

探析行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理制度的構(gòu)建

林孔智

福建省僑辦行政財(cái)務(wù)處

近幾年來(lái)，行政事業(yè)單位項(xiàng)目的資金規(guī)模和覆蓋面不斷加大，一些單位在項(xiàng)目資金管理上存在著預(yù)算難做、支出隨意、決算和績(jī)效評(píng)價(jià)缺失等問(wèn)題，造成了資金管理的混亂，有限的資金不能充分發(fā)揮作用。因此，探析構(gòu)建行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理制度，對(duì)于發(fā)揮項(xiàng)目資金杠桿作用，集中力量辦大事的成效上來(lái)說(shuō)具有重要的意義。

項(xiàng)目資金 管理制度 制度構(gòu)建

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的項(xiàng)目資金也在逐年增加, 這對(duì)于支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展起到了積極推動(dòng)作用。但由于財(cái)政項(xiàng)目資金在管理使用中存在一些問(wèn)題, 使項(xiàng)目資金難以確保專(zhuān)款專(zhuān)用, 直接影響了資金使用效益。因此, 如何有效推進(jìn)項(xiàng)目資金管理制度的構(gòu)建, 促進(jìn)項(xiàng)目資金支出的科學(xué)性和有效性,已成為亟待解決的課題。

1 行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理制度構(gòu)建的重要性

在實(shí)際工作中，項(xiàng)目資金在管理使用中還存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是預(yù)算編制有待進(jìn)一步細(xì)化。行政事業(yè)單位項(xiàng)目涉及面廣、工作量大，有的單位缺乏對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行深入分析，預(yù)算編制不能準(zhǔn)確反映項(xiàng)目資金需要，導(dǎo)致了行政事業(yè)項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量低下，既造成大量資金沉淀，也加大了資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)；二是資金使用效益有待進(jìn)一步提高。由于項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批管理權(quán)限在項(xiàng)目主管部門(mén)，資金撥付權(quán)限卻在財(cái)政部門(mén)，部門(mén)之間缺乏一套可操作的協(xié)調(diào)、溝通程序，導(dǎo)致有的項(xiàng)目還沒(méi)批復(fù)，資金卻已到位，有的項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)工，但資金遲遲不能到位，造成了項(xiàng)目資金投入環(huán)節(jié)未及時(shí)撥入資金或未足額撥付資金，使項(xiàng)目不能按期產(chǎn)生效益；三是資金被截留、挪用的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。行政事業(yè)單位項(xiàng)目繁雜，管理上又存在多頭管理，分散使用的現(xiàn)象，財(cái)務(wù)人員往往只能承擔(dān)著會(huì)計(jì)核算和資金支付等簡(jiǎn)單工作，而沒(méi)有真正參與到項(xiàng)目資金使用范圍及經(jīng)費(fèi)決算報(bào)告審核等工作，在項(xiàng)目活動(dòng)事前和事中無(wú)法對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤檢查和延伸檢查，導(dǎo)致項(xiàng)目資金被挪用、擠占，專(zhuān)款不能專(zhuān)用；四是項(xiàng)目資金監(jiān)管較難。少數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目資金管理認(rèn)識(shí)不到位，存在“重項(xiàng)目申請(qǐng)，輕項(xiàng)目實(shí)施；重資金投入、輕項(xiàng)目管理”的觀念，弱化了財(cái)政項(xiàng)目資金的監(jiān)管。因此，建立科學(xué)的行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理制度，具有突出的重要性。

2 行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理制度構(gòu)建的基本原則

按照科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求，構(gòu)建行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理制度，保障項(xiàng)目資金支出的科學(xué)性和有效性，做到有章可循，有據(jù)可依，應(yīng)堅(jiān)持合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三方面的原則。一是合規(guī)性原則，就是用科學(xué)管理制度規(guī)范行為，合理安排項(xiàng)目資金支出，使項(xiàng)目資金從立項(xiàng)審批、撥付使用、監(jiān)督管理到績(jī)效評(píng)價(jià)分析上形成一整套科學(xué)運(yùn)作的項(xiàng)目資金制度。二是經(jīng)濟(jì)性原則，是指創(chuàng)新項(xiàng)目論證方式，優(yōu)化項(xiàng)目資金支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)關(guān)注行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金投入和使用過(guò)程中成本節(jié)約的水平和程度。三是效率性和效果性原則，是指項(xiàng)目資金支出按定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。如利用資金到位率、資金使用率和支出效果率以及就業(yè)效益指標(biāo)等，對(duì)項(xiàng)目完成后實(shí)際達(dá)到的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。

因此，在實(shí)際制度設(shè)計(jì)中，要將基本原則貫穿其中，合理界定三者的重要性程度，充分考慮財(cái)政項(xiàng)目資金支出多樣性特征，在構(gòu)建管理制度上努力做到全面性與特殊性結(jié)合，科學(xué)性與實(shí)用性相結(jié)合，確保項(xiàng)目資金支出在事前、事中、事后得到全方位控制。

3 行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理制度構(gòu)建的設(shè)想

當(dāng)前，行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理中存在的問(wèn)題必須靠改革、用制度來(lái)解決，以保障項(xiàng)目資金的規(guī)范、安全、高效使用。因此，在行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金管理制度構(gòu)建上，筆者建議從政策、運(yùn)營(yíng)、評(píng)價(jià)、內(nèi)控上構(gòu)建 “四位一體”的項(xiàng)目資金管理制度。

3.1 構(gòu)建依法理財(cái)，科學(xué)化、精細(xì)化的政策制度

貫徹“先建制度，后分資金，先規(guī)范，后運(yùn)作”的合規(guī)性原則，建立健全科學(xué)、規(guī)范、覆蓋全面的項(xiàng)目資金政策體系，規(guī)范項(xiàng)目資金審批、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)決算、監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的工作，使項(xiàng)目資金由“人為分配”向“依法分配”轉(zhuǎn)變，由“人為管理 ”向“依法管理 ”轉(zhuǎn)變。在實(shí)際工作中，對(duì)于科學(xué)化精細(xì)化政策制度的構(gòu)建，筆者建議首先要制定項(xiàng)目預(yù)算管理政策，一是相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)要按照經(jīng)費(fèi)使用的范圍，提出年度工作項(xiàng)目計(jì)劃及經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案報(bào)領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)討論。二是通過(guò)預(yù)算方案后，項(xiàng)目工作計(jì)劃由相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，項(xiàng)目資金預(yù)算由財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的原則和使用范圍進(jìn)行審核；其次要制定項(xiàng)目決算管理政策，一是定期通報(bào)項(xiàng)目資金使用情況，使相關(guān)部門(mén)及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展及經(jīng)費(fèi)使用情況。二是在工作項(xiàng)目完成后，承擔(dān)項(xiàng)目單位要向財(cái)務(wù)部門(mén)作出書(shū)面的經(jīng)費(fèi)決算報(bào)告；最后要完善項(xiàng)目資金的撥付政策，財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)決算報(bào)告核定，按照財(cái)務(wù)日常簽批程序履行撥付手續(xù)，將項(xiàng)目資金經(jīng)費(fèi)撥付到承擔(dān)項(xiàng)目單位的指定銀行帳戶(hù)，統(tǒng)一管理使用。

3.2 構(gòu)建發(fā)揮項(xiàng)目資金杠桿作用的運(yùn)營(yíng)制度

為提高項(xiàng)目資金運(yùn)營(yíng)效益，應(yīng)加快項(xiàng)目審核、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行、細(xì)化支出進(jìn)度，確保撥付環(huán)節(jié)暢通管理。在具體運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目資金方面，筆者建議在項(xiàng)目審核上，各部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格立項(xiàng)、篩選、論證制度，組織專(zhuān)家組進(jìn)行可行性研究和評(píng)審, 出具可行性研究報(bào)告和評(píng)審報(bào)告,并按規(guī)定程序申報(bào), 建立滾動(dòng)的部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)和財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)；在預(yù)算執(zhí)行上，各業(yè)務(wù)處室應(yīng)按其各自職責(zé)分工, 針對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目資金的特點(diǎn), 結(jié)合項(xiàng)目的具體情況, 將其所分管的行業(yè)或部門(mén)的項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行好,做到對(duì)項(xiàng)目資金的使用不越位, 使其規(guī)范運(yùn)行；在細(xì)化支出進(jìn)度上，使用項(xiàng)目資金的部門(mén)應(yīng)明確資金授權(quán)審批、支付方式、支付金額等規(guī)定，嚴(yán)格按規(guī)定的用途和標(biāo)準(zhǔn)使用和管理項(xiàng)目資金，做到專(zhuān)款專(zhuān)用；在確保撥付環(huán)節(jié)暢通上，通過(guò)改革國(guó)庫(kù)資金撥付方式，解決國(guó)庫(kù)資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶(hù)頭存放形成的大量庫(kù)外沉淀和閑置浪費(fèi)，達(dá)到提高項(xiàng)目資金使用效率的目的，徹底取消項(xiàng)目資金過(guò)渡戶(hù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金支出“直通車(chē)”，從而提高項(xiàng)目資金的使用效率，真正體現(xiàn)“陽(yáng)光財(cái)政”的社會(huì)功能。

3.3 構(gòu)建貫穿項(xiàng)目全過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)制度

在項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度構(gòu)建上，要按照“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的效率性和效果性原則，重點(diǎn)推進(jìn)和落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)和審核評(píng)價(jià)工作。在申報(bào)項(xiàng)目支出時(shí)，要有明確的績(jī)效目標(biāo)；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)其實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)管；在項(xiàng)目支出完成后，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為今后安排項(xiàng)目資金的主要依據(jù)之一。在實(shí)際績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，首先要從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金管理、績(jī)效目標(biāo)、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、組織管理水平、預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益以及項(xiàng)目可持續(xù)影響等方面設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)；其次在績(jī)效評(píng)價(jià)方法上，要靈活運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等，對(duì)于效益是經(jīng)濟(jì)的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項(xiàng)目，多采用成本效益分析法，對(duì)于一般性項(xiàng)目資金可以采取比較法等對(duì)項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)和增減水平等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，從而判斷資金效率情況；再則在全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)工作程序上，一般分為三個(gè)階段，一是資料初審，聘請(qǐng)專(zhuān)家或中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)已收集的資料分類(lèi)整理、審查和分析；二是現(xiàn)場(chǎng)核查，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位提供的數(shù)據(jù)資料，聘請(qǐng)專(zhuān)家或中介機(jī)構(gòu)到現(xiàn)場(chǎng)堪查、詢(xún)查、核實(shí)所掌握的有關(guān)信息資料；三是綜合評(píng)價(jià)，按照確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效情況進(jìn)行全面定量定性分析和綜合評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)報(bào)告，建立績(jī)效評(píng)價(jià)檔案；最后將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到項(xiàng)目開(kāi)展工作中，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果較好的，可采取適當(dāng)方式予以表?yè)P(yáng)，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果未達(dá)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，給予責(zé)令限期整改，不斷提高單位項(xiàng)目資金的使用效率。

3.4 構(gòu)建加強(qiáng)項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)部控制制度

在構(gòu)建加強(qiáng)項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)部控制制度上，要吸收借鑒企業(yè)內(nèi)部控制在資產(chǎn)安全、內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，推進(jìn)行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)部控制制度構(gòu)建，保證行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金的安全，有效防范風(fēng)險(xiǎn)舞弊行為的發(fā)生。具體在構(gòu)建制度上要努力做到以下幾點(diǎn)工作：一是實(shí)施項(xiàng)目資金授權(quán)批準(zhǔn)控制環(huán)節(jié)上，涉及項(xiàng)目資金業(yè)務(wù)事項(xiàng)的處理都必須要經(jīng)過(guò)授權(quán)和批準(zhǔn)，在規(guī)定的范圍、權(quán)限、程序和責(zé)任內(nèi)進(jìn)行，對(duì)重大項(xiàng)目資金活動(dòng)實(shí)行集體決策或聯(lián)簽制度，確保項(xiàng)目資金使用安全；二是在會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制環(huán)節(jié)上，實(shí)行項(xiàng)目資金專(zhuān)賬核算，對(duì)財(cái)政部門(mén)下?lián)艿捻?xiàng)目資金按照項(xiàng)目?jī)?nèi)容設(shè)置明細(xì)科目進(jìn)行單獨(dú)核算，清晰反映，同時(shí)財(cái)務(wù)人員參與項(xiàng)目資金預(yù)算申報(bào)、執(zhí)行、監(jiān)督、核算的全過(guò)程。實(shí)行項(xiàng)目資金結(jié)余清理，要求項(xiàng)目資金使用單位按會(huì)計(jì)年度認(rèn)真清理下?lián)艿捻?xiàng)目資金累計(jì)結(jié)余情況，并將清理結(jié)果分項(xiàng)目報(bào)上級(jí)財(cái)務(wù)處室和有關(guān)業(yè)務(wù)處室，對(duì)結(jié)余資金的管理嚴(yán)格按照財(cái)政項(xiàng)目資金結(jié)余管理暫行辦法進(jìn)行申報(bào)、審批和備案。實(shí)行會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)，組織會(huì)計(jì)人員參加會(huì)計(jì)理論、政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)、職業(yè)道德等培訓(xùn)，提高會(huì)計(jì)人員用理論指導(dǎo)實(shí)踐的能力、依法理財(cái)?shù)哪芰σ约皶?huì)計(jì)人員職業(yè)道德水平；三是完善內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督控制環(huán)節(jié)上，堅(jiān)持以公開(kāi)促進(jìn)項(xiàng)目資金規(guī)范運(yùn)行，將項(xiàng)目資金的預(yù)算、開(kāi)支、決算等信息予以公開(kāi)，便于大家監(jiān)督；建立由財(cái)務(wù)處、有關(guān)業(yè)務(wù)處、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)參加的聯(lián)合監(jiān)督檢查工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金依法申報(bào)項(xiàng)目、撥付程序、公示內(nèi)容和期限、是否存在截留、擠占、挪用項(xiàng)目資金等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。

[1] 財(cái)政部.中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法[Z].財(cái)預(yù)［2007］38 號(hào)，2007.

[2] 王樹(shù)凱，李洪昌.財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理中存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策[J].財(cái)政監(jiān)督，2007，（8）:31-32.

[3] 吳鐵君.財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].現(xiàn)代商業(yè),2011(21):67.