責(zé)任型政府視野下完善我國地方政府職能的探析

林杭鋒

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006）

責(zé)任型政府視野下完善我國地方政府職能的探析

林杭鋒

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006）

責(zé)任型政府既是一種理念，也是一種制度安排，是現(xiàn)代民主國家應(yīng)對官僚制政府責(zé)任缺失的一種選擇。隨著我國政府轉(zhuǎn)型的加速，在重塑地方政府的過程中，如何通過重構(gòu)責(zé)任指向的財政、績效、法律、監(jiān)察制度幫助政府職能的成功轉(zhuǎn)型進(jìn)而實現(xiàn)責(zé)任政府的構(gòu)建成為改革的關(guān)鍵。

責(zé)任型政府；地方政府；職能

政府的權(quán)力來源于公民的讓渡，作為代理人的政府必須履行與委托人達(dá)成的契約，承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任。“當(dāng)今世界，責(zé)任政府的價值理念和制度安排已經(jīng)成為民主政體的基本原則和重要標(biāo)志。”[1]當(dāng)前，我國正在構(gòu)建社會主義和諧社會，我們必須通過轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府責(zé)任，進(jìn)而為社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

一、責(zé)任型政府與地方政府職能

責(zé)任型政府源于近代民主政治的發(fā)展。社會契約論認(rèn)為，政府權(quán)力源于社會公眾的讓渡，因此必須負(fù)責(zé)任于公民，否則，公民隨時可以撤換不稱職的代理人。面對日益激勵的經(jīng)濟(jì)全球化競爭、財政危機(jī)、政府失敗，政府合法性不斷受到質(zhì)疑的壓力，推進(jìn)政府改革，構(gòu)建責(zé)任型政府，成為當(dāng)前世界各國的一項必然選擇。

責(zé)任型政府是“國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以增進(jìn)公共利益、提升社會福利為目的，以‘人民公仆’道德觀為約束，以相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制為保障，合理、高效地履行職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的政府形態(tài)”[1]。即一個責(zé)任型政府，應(yīng)該是一個“內(nèi)外兼修的”政府：在道德上，它必然是一個講究責(zé)任、有公平意識的政府；在制度安排上，它是一個有限的、法治的政府，它既行使充分權(quán)力，也為自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的政治、行政、法律責(zé)任?？傊?zé)任型政府應(yīng)該是一個講究民主、法治、理性、公平正義、高回應(yīng)的政府。

構(gòu)建責(zé)任型政府，是當(dāng)前我國政府改革的必然選擇。一方面，以全面壟斷為特征的全能型政府越來越成為社會生產(chǎn)力發(fā)展的障礙，過度膨脹的政府職能導(dǎo)致了政府的過度干預(yù)，限制了社會、市場的發(fā)育，并導(dǎo)致政府陷入“失靈”的尷尬境地。另一方面，經(jīng)濟(jì)全球化也使得國與國之間的競爭日趨激烈，一個國家要想贏得這樣的世界競爭，必須不斷地完善本國的治理，構(gòu)建責(zé)任型政府。

地方政府職能就是地方政府在特定的時期內(nèi)根據(jù)國家、社會和本地區(qū)的實際發(fā)展需要而承擔(dān)的相應(yīng)的職責(zé)與功能。在我國，地方政府職能主要體現(xiàn)在：根據(jù)上級和地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而執(zhí)行和履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)這四個方面。政府職能是政治的外延，它反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。全能型的政府管理模式越來越不適應(yīng)我國現(xiàn)代社會建設(shè)的需要，因此，要適應(yīng)社會的發(fā)展要求，構(gòu)建責(zé)任型政府，落實政府責(zé)任，必須加快建設(shè)責(zé)任指向的地方政府職能。

二、當(dāng)前我國地方政府職能存在的問題

改革開放以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制和社會發(fā)展的需要，我國推行了多次改革，并初步改變了計劃經(jīng)濟(jì)時代的“全能政府”行政模式。但由于制度慣性和思維習(xí)慣，地方政府職能的設(shè)計和安排還存在諸多問題。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不到位

市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置主要依靠市場這只“無形的手”，但“市場失靈”的現(xiàn)象必然需要政府這只“有形的手”進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)要求我國地方政府要在中央統(tǒng)一的宏觀調(diào)控政策之下，嚴(yán)格實行相關(guān)的調(diào)節(jié)措施，保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、快速、可持續(xù)發(fā)展。但是，各地重復(fù)投資與建設(shè)、收入分配有失公允、低效率高污染高耗能等現(xiàn)象層出不窮，比如上世紀(jì)末，國家針對小煤窯實施打擊與關(guān)閉政策，然而，一些地方政府出于地方保護(hù)的考慮，并未按照中央要求嚴(yán)格調(diào)控經(jīng)濟(jì)。這種行為，表明了地方政府責(zé)任的缺失。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不到位，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費、國家經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)落空，直接影響了經(jīng)濟(jì)的有序、健康發(fā)展和質(zhì)量的提高。

（二）市場監(jiān)管缺位

市場監(jiān)管職能指的是政府通過制定市場游戲規(guī)則，整合和優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成完善的監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范各種市場行為，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。由于政出多門，協(xié)調(diào)溝通不足，市場監(jiān)管屢屢缺位。“從近年來通過廣播電視媒體曝光的食品、藥品、農(nóng)產(chǎn)品危害公眾健康的一些案件看，‘市場監(jiān)管’方面的問題還比較嚴(yán)重，可以說該管的基本上沒有管住，也沒有管好。”[2]市場監(jiān)管的職能履行不到位，導(dǎo)致市場主體得不到有效的監(jiān)督制約，消費者的合法權(quán)益得不到有效的保障，最終導(dǎo)致市場出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，不利于市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勝劣汰和資源的有效配置，最終給市場經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展帶來巨大的傷害。

（三）社會管理不作為

社會管理要求政府不斷地探索和創(chuàng)新社會管理體系、手段、方法和理念，運用多種手段和資源解決社會問題、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧。然而，有些政府的社會管理工作方式、思維和管理機(jī)制明顯落后于社會的發(fā)展要求，比如為了防止轄區(qū)內(nèi)的汽車被盜，成都侯武區(qū)機(jī)投派出所不是通過有效打擊犯罪分子，完善管理措施，而是給汽車“放氣”，這種社會管理模式，顯然不符合社會要求。有評論認(rèn)為，行為“除了涉嫌侵權(quán)之外，更大的問題在于它的執(zhí)法邏輯，即我要保護(hù)你的某種權(quán)益，就要以犧牲你的另外一種權(quán)益為代價”[3]。社會管理不作為，既是政府責(zé)任的缺失，也危害無窮，導(dǎo)致人民的利益得不到重視和保障，嚴(yán)重地影響了社會和諧。

（四）公共服務(wù)欠缺

公共服務(wù)職能要求政府履行對公民與社會的保障性職能。由于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)效用特性，私人市場提供這類產(chǎn)品不可避免地導(dǎo)致休謨的“公地悲劇”，這就需要政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而，一方面我國長期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，導(dǎo)致某些領(lǐng)域的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的缺失；一方面，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壟斷提供、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)不足。以農(nóng)村醫(yī)療保險為例，“隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面實施，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，覆蓋面90%的合作醫(yī)療制度降到4.8%，只有1/3的衛(wèi)生院正常運轉(zhuǎn)，2/3處于半癱瘓或癱瘓狀態(tài)，造成近10年合作醫(yī)療制度的缺失”[4]。這種現(xiàn)象，實質(zhì)上就是政府責(zé)任缺失的后果。

三、當(dāng)前政府職能存在不負(fù)責(zé)任行為的原因分析

（一）財政體系不完善

財政是為實現(xiàn)國家職能的需要，國家參與社會產(chǎn)品的再分配以及由此形成的一種分配關(guān)系。我國地方政府沒有認(rèn)真履行職能，與財政體系的不科學(xué)有關(guān)系。首先分稅制改革后，由于財事權(quán)不相匹配，地方事權(quán)大財權(quán)小，因此發(fā)展經(jīng)濟(jì)，充實自身財力，成為地方政府的動力。這就“使各級政府高度關(guān)注……有利于本級財政增收的經(jīng)濟(jì)增長為中心，從而加劇了資源配置的扭曲和資源、環(huán)境的破壞”[5]104。其次，“零基預(yù)算”財政體制不允許上一年沒有用完的財政預(yù)算留到下一年使用，政府大多寧可花錢也不愿意省錢。大量的“突擊花錢”，使得政府行為難以監(jiān)控，給政府尋求腐敗留下了空間。很明顯，這種財政結(jié)構(gòu)和體系的運作及地方政府缺乏追求履行政府職能、實現(xiàn)政府責(zé)任的利益動機(jī)，這必然導(dǎo)致政府責(zé)任的缺失。

（二）官員績效考核機(jī)制不完善

績效考核機(jī)制不完善，也是導(dǎo)向政府職能的不作為的重要原因。其一，“我國地方政府績效考核指標(biāo)要素存在政府職能界定不清晰、過度追求經(jīng)濟(jì)增長、考核指標(biāo)定性與定量設(shè)置不合理、片面強(qiáng)調(diào)考核指標(biāo)的細(xì)化以及指標(biāo)體系的統(tǒng)一化等偏差”[6]。所以在實際中，作為理性經(jīng)紀(jì)人的官員欠缺動力甚至有意忽視公共服務(wù)和社會管理職能的履行。其二，當(dāng)前的績效考核機(jī)制過分注重其作為上級考核和選拔官員的依據(jù)，重結(jié)果而不重過程，重自上而下的考核而忽視自下而上的考核，不注重利用績效考核機(jī)制對官員的行為進(jìn)行有效的監(jiān)控、管理，使得績效考核機(jī)制的評估與指導(dǎo)作用無法發(fā)揮，不利于引導(dǎo)官員發(fā)現(xiàn)和改正自身在執(zhí)政過程中的不足?？冃Э己藱C(jī)制的不完善，必然導(dǎo)致官員履行自身職責(zé)的積極性不高，責(zé)任的缺失。

（三）法制體系不完善

諾斯認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的利益的個人行為”[7]。近年來我國制定了較為完善的法律規(guī)章制度，行政權(quán)力得到有力的制度約束。但我國現(xiàn)行的一些法律法規(guī)還存在一些問題，如可操作性差、相關(guān)配套制度不完善，削弱了制度效力的發(fā)揮。其次，我國法律對官員的懲處不嚴(yán)，官員違規(guī)收益遠(yuǎn)大于違規(guī)成本。比如，我國政府引入了官員問責(zé)制，但是官員“辭職”幾年之后復(fù)出已成為一種慣例，影響了問責(zé)制的效力。由于法制體系不完善，造成政府失責(zé)追究和懲罰機(jī)制短缺，導(dǎo)致了政府及其官員隨意行政，政策彈性執(zhí)行，濫用自由裁量權(quán)等與責(zé)任相悖的行為，導(dǎo)致政府及其官員責(zé)任的嚴(yán)重缺失。

（四）社會監(jiān)督不到位

對權(quán)力的監(jiān)督制約是政府履行職責(zé)的重要保障。由于信息不對稱等原因，我國現(xiàn)行體制對政府的監(jiān)督和制約還存在很大的盲區(qū)，既有的制度安排還不能完全發(fā)揮效用。一是體制內(nèi)監(jiān)督存在監(jiān)督主體不獨立、權(quán)威削弱等困境。比如行政監(jiān)察、審計部門等內(nèi)部監(jiān)督體系的獨立性差，人財物力等均受制于受監(jiān)督主體，導(dǎo)致對政府失責(zé)行為監(jiān)督時投鼠忌器。二是由于信息不對稱等原因使得外部監(jiān)督主體力量受到制約。如由于各種原因，人大并不能切實發(fā)揮作用，造成了人大對政府的監(jiān)督權(quán)力形同虛設(shè)；而公民和媒體在面對強(qiáng)大的政府的時候明顯處于弱勢，無法對政府進(jìn)行有效的監(jiān)督。政府權(quán)力得不到有效的監(jiān)督和制約，地方政府及其官員的失責(zé)行為也就難以得到有效的制止和糾正。

四、責(zé)任型政府視野下我國地方政府職能完善的思路

隨著改革開放的深入，我國政府轉(zhuǎn)型遇到的阻力也越來越大，這既有既得利益集團(tuán)的阻撓，也有相關(guān)理論研究支撐不足的因素。但是，正如溫總理所言：“不改革只有死路一條”。強(qiáng)化對政府體制的改革，建立責(zé)任型政府，是當(dāng)前我國構(gòu)建和諧社會、保持社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇。

（一）深化政府改革

沒有政府轉(zhuǎn)型的突破，改革難以深入，責(zé)任型政府更是紙上談兵。理論上，傳統(tǒng)官僚制政府雖然指向政府行政效率的提高以及政府責(zé)任的實現(xiàn)，但是“以責(zé)任為中心構(gòu)建的科層制最后走到了對實際其結(jié)果不負(fù)責(zé)任的體制”[8]5。因此，構(gòu)建責(zé)任型政府，必須以責(zé)任為本位界定政府權(quán)力的約束邊界，明確政府的責(zé)任。首先要轉(zhuǎn)變政府的角色邏輯，要從全能型政府向有限型政府、責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變。其次，要改變過去的權(quán)責(zé)分工模式，重塑政府的職能機(jī)構(gòu)，建立內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制。如“將政府的責(zé)任按決策、執(zhí)行與監(jiān)督三項基本組織活動進(jìn)行分置，適應(yīng)政府管理專業(yè)化的特點……決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立體制就成為責(zé)任政府三權(quán)分置的邏輯結(jié)果”[8]3-4。政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分而立之，可以實現(xiàn)政府責(zé)任的有效區(qū)分。第三，當(dāng)前政府的轉(zhuǎn)型，必須以確保社會公平正義的實現(xiàn)、社會民主的實現(xiàn)、公民個人的尊嚴(yán)和價值的體現(xiàn)為轉(zhuǎn)型目標(biāo)。真正做到“為人民服務(wù)”的政府，才是真正的責(zé)任型政府。

（二）構(gòu)建責(zé)任型財政體制

實現(xiàn)政府責(zé)任，必須建立責(zé)任型財政體系。首先要匹配中央與各級政府的“財權(quán)”與“事權(quán)”，比如，我國可以效仿發(fā)達(dá)國家的中央與地方事權(quán)劃分的做法：由中央政府管理全國或者跨行政區(qū)的公共事務(wù)，而地方政府則承擔(dān)本地的公共事務(wù)。事權(quán)邊界厘清之后，還需要予以制度規(guī)范，配合相應(yīng)的財權(quán)，尋求財權(quán)與事權(quán)的動態(tài)平衡。其次，要改革政府財政預(yù)算制度，一要將我國的預(yù)算外資金納入規(guī)范管理，保證財政規(guī)劃的法制化；二要建立一種激勵型的財政預(yù)算制度，比如，每年財政結(jié)余的一部分可以劃撥該單位，作為獎勵，以鼓勵節(jié)約和責(zé)任；三是財政支出應(yīng)該進(jìn)一步向民生、公共產(chǎn)品領(lǐng)域傾斜，以引導(dǎo)政府更加關(guān)注民生、社會建設(shè)，確保社會的公平與正義。最后，還要建立一種公開透明的財政預(yù)算、支出、監(jiān)察制度，通過社會力量的監(jiān)督來迫使政府規(guī)范自身的行為。

（三）建立和完善責(zé)任指向的官員績效考核機(jī)制

從引導(dǎo)政府官員轉(zhuǎn)變辦事風(fēng)格、恪守責(zé)任的角度來講，最有效的方式就是通過責(zé)任指向制度建設(shè)，引導(dǎo)、激勵政府官員的行政行為，從而推進(jìn)政府職能的責(zé)任型轉(zhuǎn)變。首先要改變過去那種一切以“GDP”論成敗的做法，更加側(cè)重于對官員在公共服務(wù)、社會管理和市場監(jiān)管方面的績效考核指標(biāo)。其次可以嘗試引入第三方評價，或者借鑒現(xiàn)代企業(yè)的“360度考核法”，通過上級、同事、下級、顧客（公民）的全方位評價，避免主觀武斷和信息不對稱的問題，以獲取可信度和科學(xué)程度更高的考評信息，要更加注重公民、社會組織等社會公共服務(wù)的直接受眾評價，以此來形成對官員的考核壓力，以迫使其在法治、民主、回應(yīng)性等方面做出更好的改進(jìn)。最后，要側(cè)重發(fā)揮績效考核機(jī)制的激勵、引導(dǎo)、約束、診斷和反饋、區(qū)別和評定等功能，確保官員在行使權(quán)力的過程中，更加關(guān)注責(zé)任，遵守規(guī)則，認(rèn)真而全面地履行自身的職責(zé)，否則，就要承擔(dān)相應(yīng)的政治、法律責(zé)任。

（四）完善我國法律體系

法治是責(zé)任政府的制度基礎(chǔ)也是責(zé)任政府的精神內(nèi)核，完善法律制度，保證政府權(quán)力完全置身于法律的約束之中，是責(zé)任型政府構(gòu)建的必然。首先，“一種有效率的制度安排，應(yīng)當(dāng)在最大限度地遏制機(jī)會主義行為的基礎(chǔ)上，將個人謀求自身效用最大化的努力引導(dǎo)到增進(jìn)公共效用的軌道上來”[9]。也就是說，要通過有效的制度設(shè)計，給予政府及其官員履行責(zé)任的行為正向激勵，同時提高對不遵守規(guī)則的行為予以懲罰，以此形成一種制度上的正向激勵。其次，完善相關(guān)法律的配套制度，建立“上下統(tǒng)一、左右協(xié)調(diào)、整體和諧，構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一的法律體系整體”[10]。只有通過法律體系的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的完善，才可以形成對政府的全方位監(jiān)督和約束，確保政府“依法行政”，在法律允許的范圍內(nèi)行駛自己的職權(quán)，并對自己的違規(guī)行為承擔(dān)相應(yīng)的政治、法律責(zé)任。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督力量，實現(xiàn)對地方政府的全方位監(jiān)督

“對權(quán)力的監(jiān)督制……最佳方式和途徑就是公開。”[5]298-299因此，首先必須推進(jìn)“陽光政府”的建設(shè)，大力推進(jìn)政務(wù)公開、網(wǎng)上政府的建設(shè)，確保最大可能的公開透明，從而遏制地方政府濫用權(quán)力的行為。其次，完善和保障體制外監(jiān)督。一要加強(qiáng)全國人大的切實作用，通過設(shè)立相關(guān)的職業(yè)化的人大監(jiān)督部門、加強(qiáng)人大在行使職權(quán)方面的法律建設(shè)等方式提高人大的監(jiān)督效能；二要保障和擴(kuò)大公民、社會組織的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，要通過建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)，從制度上規(guī)范和擴(kuò)大公民參與政府行為的途徑；三要放寬社會輿論監(jiān)督的管制，強(qiáng)化媒體在監(jiān)督曝光地方政府違規(guī)行為的作用。第三，要通過調(diào)整人員結(jié)構(gòu)、法律規(guī)制、改革人事制度、財政撥款等方式強(qiáng)化司法、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的獨立地位，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)威和力度，形成對政府及其工作人員的全方位監(jiān)督制約。

政府職能是政治的外延，也是國家意志得以體現(xiàn)的重要途徑。在“為人民服務(wù)”的語境之下，在社會不斷發(fā)展、矛盾不斷增多的情況下，履行政府責(zé)任，構(gòu)建責(zé)任政府，是我國的必然選擇，為此，我們必須改革和完善政府職能，通過財政、法律、監(jiān)督等方式多管齊下，推動政府職能的成功轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促使政府在實踐中履行其責(zé)任，真正做到“為人民服務(wù)”的責(zé)任理念。

[1] 趙永超.構(gòu)建責(zé)任政府——地方政府公共行政模式的轉(zhuǎn)型[D].山東:山東大學(xué),2007.

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An Analysis of Perfecting the Functions of Our Country’s Local Governments from the Perspective of Responsibilityoriented Government

Lin Hangfeng
(College of Politics and Administration,GuangxiNormal University,Guilin 541006,China)

Responsibility-oriented government is not only a new concept but also a systematical arrangement.Moreover,it is a choice formodern democratic countries to cope with the irresponsibility of bureaucratic governments.With the speed-up of government transition of our country,during the course of restructuring the local governments,it is essential for how to help successfully convert the functions of local governments so as to construct transform them into responsibility-oriented governments by restructuring responsibility-oriented systems of finance,performance,law and supervision.

responsibility-oriented government;local government;function

D67

A

1673-8535(2012)04-0051-05

林杭鋒（1987-），男，廣西桂林人，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理在讀研究生，研究方向：公共管理與政府改革。

（責(zé)任編輯：覃華巧）

2012-05-26