理論突破與制度建構(gòu)：城市地下空間開發(fā)中的生態(tài)損害賠償＊

黎 樺

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 地方研究法制中心，湖北 武漢430205）

理論突破與制度建構(gòu)：城市地下空間開發(fā)中的生態(tài)損害賠償＊

黎 樺

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 地方研究法制中心，湖北 武漢430205）

城市用地的日趨緊張以及城市地下空間的開發(fā)利用進(jìn)程的加快引發(fā)了一系列的法律問題，城市地下空間開發(fā)利用過程中的生態(tài)損害問題便是其中之一。雖然當(dāng)下對(duì)于生態(tài)問題和環(huán)境問題的討論理論豐富，但鮮有涉及城市地下空間開發(fā)利用過程中生態(tài)損害問題的的研究。結(jié)合當(dāng)前生態(tài)損害的探討，比較分析國內(nèi)外相關(guān)救濟(jì)制度，有必要建立生態(tài)損害的事前防范機(jī)制。國家層面要確立全面賠償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)損害公益訴訟制度，生態(tài)損害賠償評(píng)估制度，并建立地下生態(tài)損害賠償專項(xiàng)基金，為我國城市地下空間開發(fā)利用過程中生態(tài)損害的救濟(jì)提供法律支持。

生態(tài)損害；地下空間；全面賠償；預(yù)防為主

近幾年來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市急速膨脹，各地對(duì)地下空間的開發(fā)利用進(jìn)入了新的時(shí)期。地下空間的利用涉及地鐵、地下管線，以及“共同溝”①、地下商場、地下街、地下停車場、地下儲(chǔ)藏室、地下人防工程以及大量軍事設(shè)施等等多種形態(tài)。不斷加劇的商業(yè)形態(tài)的開發(fā)利用，帶來了城市的繁榮，也帶來了生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重?fù)p害，導(dǎo)致天坑現(xiàn)象頻現(xiàn)。保護(hù)地下空間開發(fā)利用中相關(guān)主體的權(quán)益，規(guī)范地下空間開發(fā)，可持續(xù)利用地下空間已成當(dāng)務(wù)之急。為此，應(yīng)梳理、界定相關(guān)賠償制度和救濟(jì)制度，借鑒域外地下空間利用中生態(tài)損害賠償制度，進(jìn)行相關(guān)的民事立法和財(cái)產(chǎn)立法。

一、地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償之困境

現(xiàn)階段我國在地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償領(lǐng)域面臨著理論和制度的雙重法律困境。理論層面的困境主要表現(xiàn)為對(duì)地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償?shù)慕缍ú磺搴偷叵驴臻g開發(fā)中生態(tài)損害賠償制度進(jìn)路選擇不明兩個(gè)方面。界定不清問題從另一個(gè)角度來看是賠償范圍劃定不明，制度進(jìn)路選擇不明，涉及賠償模式的選擇問題。而就制度層面的困境而言，其主要體現(xiàn)為當(dāng)下在地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償領(lǐng)域立法的空缺和救濟(jì)制度的缺失。

（一）理論困惑

1.地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償?shù)慕缍ú磺濉?duì)于生態(tài)損害的界定，國內(nèi)外學(xué)者之間并未達(dá)成一致，根據(jù)荷蘭Brans教授的歸納，對(duì)生態(tài)損害定義的模式大致有三種：“（1）基于對(duì)部分生態(tài)給予保護(hù)的立法而定義，但受到傳統(tǒng)侵權(quán)法上可賠償性損害類型的約束；（2）基于某些自然資源的非經(jīng)濟(jì)性物理特性而定義；（3）更多地面對(duì)對(duì)象，即基于對(duì)自然或生態(tài)系統(tǒng)所造成的損害?！保?］

第一種主張的學(xué)者如德國Lahnstein博士認(rèn)為，“生態(tài)損害指對(duì)自然的物質(zhì)性損傷，具體而言，即為對(duì)土壤、水、空氣、氣候和景觀以及生活于其中的動(dòng)植物和它們間相互作用的損害。也就是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及其組成部分的人為的顯著損傷”［2］。這種觀點(diǎn)將生態(tài)損害賠償?shù)姆秶缍ㄔ诠菜卸撬街黧w所有的自然資源上，且自然人的生命、健康，以及自然人和法人的財(cái)產(chǎn)損害不包含在內(nèi)。

我國馬驤聰教授在介紹《蘇聯(lián)東歐國家環(huán)境保護(hù)法》時(shí)使用了“生態(tài)損害”這一術(shù)語，在介紹前蘇聯(lián)的自然保護(hù)法律責(zé)任中的“物質(zhì)責(zé)任”時(shí)，指出物質(zhì)責(zé)任與民事責(zé)任的區(qū)別包括“它保護(hù)的客體不是具有商品價(jià)值的物質(zhì)財(cái)富，而是自然環(huán)境”［3］。這種觀點(diǎn)將生態(tài)損害賠償?shù)姆秶缍ㄔ跓o法進(jìn)行商品定價(jià)的物質(zhì)，即自然環(huán)境上，實(shí)際是采納第二種定義。

主張第三種定義的學(xué)者典型的如俄羅斯的姆·姆·布林丘克教授。他認(rèn)為，“生態(tài)損害，就是指因違反法律規(guī)定的生態(tài)要求所導(dǎo)致的任何環(huán)境狀況的惡化和與此相關(guān)的受法律保護(hù)的物質(zhì)財(cái)富和非物質(zhì)利益，其中包括自然人和法人的生命、健康以及財(cái)產(chǎn)的損害和減少”［4］。這種觀點(diǎn)將生態(tài)損害賠償?shù)姆秶缍ㄔ谒械纳鷳B(tài)系統(tǒng)內(nèi)，包含自然人和法人的生命、健康和財(cái)產(chǎn)，以及一切物質(zhì)和非物質(zhì)利益。其所欲確立的是一種終極的生態(tài)賠償觀。

以上三種生態(tài)損害賠償觀的爭論歸根到底是賠償范圍的界定問題。我國城市地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償?shù)姆秶绾谓缍ǎ磻?yīng)當(dāng)樹立怎樣的賠償觀，是我國當(dāng)下城市地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償制度建立所面臨的首要困境。

2.地下空間開發(fā)中生態(tài)損害賠償制度進(jìn)路選擇不明。第一，以侵權(quán)法為視角的生態(tài)損害賠償制度。傳統(tǒng)的以侵權(quán)法為立足點(diǎn)的生態(tài)賠償觀是建立在傳統(tǒng)的侵權(quán)行為的基礎(chǔ)之上的，對(duì)生態(tài)損害、環(huán)境損害的賠償絕大多數(shù)情況下是基于對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)損害的基礎(chǔ)之上的。當(dāng)前，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者較多，較具有代表性的如蔡守秋教授，他認(rèn)為，作為環(huán)境民事責(zé)任構(gòu)成要件之一的損害結(jié)果，按照內(nèi)容可以分為：財(cái)產(chǎn)損害、人身損害、精神損害［5］和自然環(huán)境損害四種，“有些法律規(guī)定，對(duì)自然環(huán)境造成重大損害的，即使沒有造成人身和財(cái)產(chǎn)損害，也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任”［6］。

第二，以環(huán)境權(quán)為視角的生態(tài)損害賠償制度。以環(huán)境權(quán)為立足點(diǎn)的生態(tài)損害賠償觀是為了將侵權(quán)行為中的環(huán)境侵權(quán)行為所導(dǎo)致的環(huán)境損害、生態(tài)損害與人身損害和財(cái)產(chǎn)損害區(qū)分開來，對(duì)生態(tài)和環(huán)境進(jìn)行獨(dú)立的保護(hù)。該觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)損害行為侵犯了他人的環(huán)境權(quán)。將生態(tài)利益或稱為環(huán)境利益與人身和財(cái)產(chǎn)一樣，作為侵權(quán)行為的客體。只不過，環(huán)境權(quán)作為一種客體存在其特殊性罷了。持這種觀點(diǎn)的李艷芳教授認(rèn)為，“公民環(huán)境權(quán)是在社會(huì)條件和背景下產(chǎn)生的一種新型的公民基本權(quán)利，它不依公民財(cái)產(chǎn)和人身的存在而存在。它具有與公民財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)同等重要的法律地位”［7］。在我國，倡導(dǎo)將環(huán)境權(quán)作為一種公民獨(dú)立權(quán)利的學(xué)者不在少數(shù)，較有代表性的呂忠梅教授將公民環(huán)境權(quán)在其著作中單獨(dú)成章進(jìn)行詳細(xì)論述，并引用《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》中的宣告對(duì)公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行定義：“人類有權(quán)在一種能夠過有尊嚴(yán)和福利的生活的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！保?］55

第三，以環(huán)境法等單行法為立足點(diǎn)的生態(tài)損害賠償制度。以環(huán)境法等單行法為立足點(diǎn)的生態(tài)損害賠償觀是我國當(dāng)前在生態(tài)損害和環(huán)境損害中最常用的方法。即依靠環(huán)境法和相關(guān)法律法規(guī)的直接規(guī)定進(jìn)行行政處罰。其是在政府主導(dǎo)下的管理模式，主要依靠行政力量進(jìn)行解決。這種賠償主要是針對(duì)不涉及人身、財(cái)產(chǎn)和精神損害情形下的生態(tài)損害。

以上三種生態(tài)損害賠償制度的立足點(diǎn)各有利弊：第一種賠償模式是我國當(dāng)前私人發(fā)動(dòng)生態(tài)損害賠償?shù)闹饕Ｊ剑S著我國《侵權(quán)責(zé)任法》的出臺(tái)，配合已有的訴訟制度，獲取賠償途徑的通達(dá)性較好，但其對(duì)生態(tài)損害的賠償絕大部分建立在對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)的侵權(quán)基礎(chǔ)上，顯然不能對(duì)生態(tài)損害做到全面賠償；第二種模式對(duì)于生態(tài)損害賠償來說無疑有開創(chuàng)性的意義，但就我國當(dāng)前的立法實(shí)際而言仍有諸多問題沒有解決，無法付諸實(shí)踐，例如：立法中公民權(quán)利中根本無環(huán)境權(quán)這一權(quán)利，公民也不能單單就生態(tài)損害和環(huán)境損害提起訴訟等；第三種模式的生態(tài)損害賠償方式最為直接，見效最快，但其不能對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行全面賠償，往往停留在行政處罰的層面上，且對(duì)行政部門的執(zhí)法主動(dòng)性要求極高，無法有效地對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行全面而有效地救濟(jì)。因而生態(tài)損害的這三種賠償模式的選擇問題構(gòu)成了我國地下生態(tài)損害賠償制度建立的另一重困境。

（二）制度缺失

1.公法層面。我國當(dāng)前國家層面關(guān)于城市地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償?shù)牧⒎ń蹩瞻?，在部門法規(guī)和地方立法上，也僅僅一筆帶過。如：2001年建設(shè)部修改后的《城市地下空間開發(fā)管理規(guī)定》只在第27條提到：建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)建立健全地下工程的使用安全責(zé)任制度，采取可行的措施，防范發(fā)生火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸及危害人身健康的各種污染。其主要是為規(guī)定地下工程施工安全的，且對(duì)污染的防治規(guī)定也非以生態(tài)損害的救濟(jì)為考量，而是以人身健康為考量的。2008年深圳市政府發(fā)布的《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》，僅在其第22條規(guī)定：城市地下空間的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取有效的安全和防護(hù)措施，科學(xué)合理地協(xié)調(diào)地表空間和地下空間的承載、震動(dòng)、污染、噪聲及相鄰建筑物安全，不得破壞地下市政管線功能，盡量減少對(duì)地面交通運(yùn)輸?shù)挠绊?，不得妨礙地表的規(guī)劃功能，不得對(duì)他人建（構(gòu)）筑物、附著物造成危害?？梢姡@一規(guī)定對(duì)于城市地下空間開發(fā)利用中的生態(tài)損害救濟(jì)而言也是無任何實(shí)際意義的。其他的最近頒布的如《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》、《福州市城市地下空間開發(fā)利用管理若干規(guī)定》也都大體相當(dāng)。由此，在現(xiàn)階段主要通過《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和《大氣污染防治法》等單行法進(jìn)行救濟(jì)。在具體單行法的規(guī)定上，我國對(duì)生態(tài)損害的處罰明顯失當(dāng)。例如：在《水污染防治法》的責(zé)任篇第70條至第82條中，其處罰數(shù)額都是固定在一個(gè)很小的固定區(qū)間內(nèi)的，且處罰金額相當(dāng)小，100萬的罰款便已經(jīng)達(dá)到了上限。其處罰并非依據(jù)生態(tài)損害實(shí)際所帶來的危害而確定的。第83條第2款規(guī)定：對(duì)造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的20%計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的30%計(jì)算罰款。此款對(duì)直接的生態(tài)損害都只賠償其中很小的一部分的規(guī)定無疑是欠妥的。除此之外，無論是《環(huán)境保護(hù)法》還是《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行法都忽略了對(duì)政府的監(jiān)管。在我國當(dāng)前的生態(tài)損害賠償體系下，政府機(jī)關(guān)的主動(dòng)監(jiān)管和執(zhí)法是極其重要的途徑，尤其是在公共生態(tài)損害領(lǐng)域和尚未造成私主體明顯損害的生態(tài)損害領(lǐng)域，政府機(jī)關(guān)的救濟(jì)可謂是唯一的救濟(jì)途徑。而如果缺少對(duì)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)管，無疑會(huì)讓我國生態(tài)損害賠償制度的建立和完善陷入十分被動(dòng)的局面。

2.私法層面。在私法層面，《民法通則》第124條、《侵權(quán)責(zé)任法》的第65至68條對(duì)侵權(quán)主體的民事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償固然可以從侵權(quán)的思路進(jìn)行展開，但從救濟(jì)的層面來看，其僅將遭受侵害的民事救濟(jì)權(quán)利賦予被侵權(quán)人，即在侵權(quán)法的視野下只有生態(tài)損害的被侵權(quán)人才能通過訴訟的形式進(jìn)行救濟(jì)，其他主體都無此權(quán)利。這里的被侵權(quán)人從理論上來講應(yīng)當(dāng)包含所有的被侵權(quán)人，即直接被侵權(quán)人和間接被侵權(quán)人。直接被侵權(quán)人，是指在地下空間開發(fā)生態(tài)損害中權(quán)利直接遭受損害且受害人明確感受到這種損害發(fā)生的被侵權(quán)人；間接被侵權(quán)人，是指在地下空間開發(fā)過程中由于生態(tài)損害具有隱蔽性的特點(diǎn)，雖然權(quán)利遭受損害，但其并未很深切地感受到這種侵害發(fā)生的被侵權(quán)人。一般情況下，直接被侵權(quán)人的權(quán)利救濟(jì)意愿較為強(qiáng)烈，而間接被侵權(quán)人絕大多數(shù)根本無法意識(shí)到自身權(quán)利受損而無法主張權(quán)利。由此不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中當(dāng)?shù)叵驴臻g開發(fā)生態(tài)損害發(fā)生時(shí)，一方面，間接被侵權(quán)人的損害無法獲得有效救濟(jì)；另一方面，當(dāng)直接被侵權(quán)人放棄救濟(jì)或無直接被侵權(quán)人時(shí)，則無疑對(duì)其無計(jì)可施。這便是前文所提到的以侵權(quán)法為中心的地下空間開發(fā)生態(tài)損害賠償救濟(jì)模式，正如前文所闡述的在此背景下所體現(xiàn)的是一種狹隘的賠償觀，不能使地下空間開發(fā)生態(tài)損害獲得全面賠償。由此，就私法層面而言，我國當(dāng)前在地下空間開發(fā)生態(tài)損害賠償領(lǐng)域的救濟(jì)手段也存在明顯的漏洞。

二、域外城市地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害賠償制度之借鑒

西方發(fā)達(dá)國家生態(tài)損害賠償制度的建立上已走在了我們的前面，筆者選取英美法系和大陸法系中頗具特色的美國和日本來介紹和分析，以期對(duì)我國相關(guān)立法提供參考和借鑒。

（一）美國的地下生態(tài)損害救濟(jì)制度

英美法系國家對(duì)生態(tài)損害賠償采取的是普通法和制定法雙軌制。以美國為例，其最初是依靠普通法賦予公共機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)損害的起訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償?shù)模?］，到了20世紀(jì)70年代以后才發(fā)展了如：《清潔水資源法》、《綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任法案》等制定法，由此形成雙軌制。

1.賠償程序的發(fā)動(dòng)。在普通法層面上主要依靠私主體和公共機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)損害提起訴訟進(jìn)行救濟(jì)；在制定法層面上，美國確立了環(huán)境公益訴訟制度，聯(lián)邦政府和州政府可以受托人的身份作原告進(jìn)行訴訟，要求生態(tài)損害人進(jìn)行損害賠償，并能作為受款人收取賠償金。首先，環(huán)境公益訴訟制度的確立一方面使得地下空間生態(tài)損害造成公共利益損害情況下的救濟(jì)成為可能，另一方面其將裁判權(quán)賦予法院可以有力克服依靠行政處罰對(duì)地下空間生態(tài)損害進(jìn)行處理的諸多不足；其次，通過這種雙軌制的規(guī)定，私主體、公共機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦政府和州政府都將可以作為地下空間開發(fā)生態(tài)損害賠償請(qǐng)求的主體，充分考慮了地下空間開發(fā)過程中生態(tài)損害發(fā)生的各種可能，無論是對(duì)私主體造成侵害，還是對(duì)公共利益造成損害都可以由不同主體通過訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)。由此也充分克服了侵權(quán)救濟(jì)模式下地下空間生態(tài)損害保護(hù)不力和救濟(jì)途徑單一的弊端。因此，就我國當(dāng)前的實(shí)際而言，賦予公共機(jī)構(gòu)生態(tài)損害訴訟請(qǐng)求權(quán)和環(huán)境公益訴訟制度無疑都是具有十分重要的借鑒意義的。

2.損害賠償?shù)拇_定。一是確立全面賠償原則。規(guī)定生態(tài)損害賠償?shù)姆秶ǎ盒迯?fù)費(fèi)用、過渡期損失和評(píng)估費(fèi)用三個(gè)部分，確保所受之生態(tài)損害能受到全面而準(zhǔn)確的賠償。二是建立損害賠償評(píng)估制度。設(shè)立專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的評(píng)估規(guī)則。現(xiàn)行的CERCLA法案下的生態(tài)損害評(píng)估程序分為五個(gè)部分：即評(píng)估前階段；評(píng)估計(jì)劃階段；A程序，針對(duì)小型事故；B程序，針對(duì)大型事故，通常由損害的確定、損害的量化和損害賠償金的確定三部分組成；評(píng)估后階段。通過專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照嚴(yán)格的損害評(píng)估程序?qū)p害結(jié)果進(jìn)行量化，為全面賠償原則提供保障［10］。

全面賠償原則的確立，一方面可以使得地下空間生態(tài)損害獲得有效的救濟(jì)，因?yàn)樵u(píng)估費(fèi)用的支出使得獲得合理的修復(fù)費(fèi)用和過渡期損失成為可能，而修復(fù)費(fèi)用和過渡期損失則可以使受損的生態(tài)環(huán)境得以恢復(fù)；另一方面將地下空間生態(tài)損害從評(píng)估到修復(fù)再到過渡期的所有費(fèi)用都由施害方承擔(dān)，大大增加了其施害成本，可以對(duì)地下空間開發(fā)過程中的生態(tài)損害行為起到較好的遏制作用。損害賠償評(píng)估制度則使得全面賠償原則的實(shí)施成為可能。專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)可以確保評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性，而嚴(yán)密的評(píng)估程序則能確保評(píng)估結(jié)果的公正性。因此，這些無疑也都是我國構(gòu)建地下空間生態(tài)損害賠償制度所應(yīng)當(dāng)借鑒的。

（二）日本的地下生態(tài)損害賠償制度

在日本，生態(tài)損害和環(huán)境損害被稱之為“公害”。日本環(huán)境基本法第2條第3款給公害下了定義，所謂公害，是指因伴隨著事業(yè)活動(dòng)及其他人的活動(dòng)在相當(dāng)范圍發(fā)生的大氣污染、水質(zhì)污染、土壤的污染、噪聲、振動(dòng)、地面下沉以及惡臭，使人的健康和生活環(huán)境發(fā)生的受害［11］。

日本對(duì)公害即生態(tài)損害賠償體系是由公害控制法、公害防止事業(yè)法和公害救濟(jì)法三大部分構(gòu)成。其中，公害控制法主要是力圖起到防范于未然的作用，其主要內(nèi)容為公害的控制措施的法律體系。具體立法有：《大氣污染防止法》、《水質(zhì)污染防治法》、《下水道法》等。公害防止事業(yè)法主要是通過一系列措施防止因重疊污染造成的復(fù)合公害。具體立法有：《工廠再配置促進(jìn)法》、《自然環(huán)境保全法》等；公害救濟(jì)法是在民事侵權(quán)行為法之外的一種行政糾紛處理制度和救濟(jì)制度，其目的是及時(shí)解決因公害引起的糾紛。具體立法有：《礦業(yè)法》、《煤礦損害賠償?shù)扰R時(shí)措施法》等［12］。

從這些地下生態(tài)損害救濟(jì)體系中，我們不難發(fā)現(xiàn)其所體現(xiàn)的是一種預(yù)防為主的理念，在其救濟(jì)邏輯上，首先是通過公害控制法防止公害的形成，防患于未然，即從源頭上降低公害形成的可能。在公害已經(jīng)形成的情況下，則通過公害防止事業(yè)法防止已形成的公害發(fā)展成為復(fù)合公害，即防止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，以便減輕危害，降低治理成本。最后通過公害救濟(jì)法對(duì)地下生態(tài)損害進(jìn)行救濟(jì)。這種預(yù)防為主的救濟(jì)理念無疑也是值得我國借鑒的。除此之外，其通過公害救濟(jì)法體系在私法救濟(jì)層面之外確立一種及時(shí)高效的行政救濟(jì)手段，以期待更加及時(shí)有效地解決所發(fā)生的公害，這一模式與我國當(dāng)前的現(xiàn)狀有些相似，但卻又存在不同之處，其行政機(jī)關(guān)參與其中，主要是為了解決糾紛而非直接取代受害人直接進(jìn)行行政處罰。這樣一方面可以及時(shí)有效地解決糾紛，防止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，另一方面又可以防止行政機(jī)關(guān)的過度介入而導(dǎo)致諸多不良后果。由此，我國在構(gòu)建地下生態(tài)損害賠償制度過程中，也可將行政機(jī)關(guān)定位為一個(gè)糾紛處理和協(xié)調(diào)的機(jī)關(guān)。

三、城市地下空間開發(fā)利用過程中生態(tài)損害賠償?shù)穆窂竭x擇

在分析了以美國為代表的英美法系國家的生態(tài)損害賠償雙軌制以及以日本為代表的大陸法系國家的“公害”預(yù)防制度之后，結(jié)合我國國情，相關(guān)立法應(yīng)從理論與制度層面進(jìn)行。

（一）加強(qiáng)理論探討

1.樹立大生態(tài)損害賠償觀。正如前文所言，地下空間生態(tài)損害賠償?shù)慕缍▎栴}歸根結(jié)底是賠償范圍的界定問題。筆者認(rèn)為，前文對(duì)生態(tài)損害的第三種界定是較為可取的，即將自然人的生命、健康，自然人和法人的財(cái)產(chǎn)，以及一切物質(zhì)和非物質(zhì)利益都納入到地下生態(tài)損害賠償?shù)姆秶衼?，樹立大生態(tài)損害賠償觀。如此才能構(gòu)建一個(gè)更加合理的地下生態(tài)損害賠償制度。因?yàn)椋瑹o論是從私主體遭受損害還是單單發(fā)生公共利益受損的情況，物質(zhì)和非物質(zhì)的利益都有可能被涵蓋進(jìn)來。

2.確立預(yù)防為主的原則。我國當(dāng)前在城市地下空間開發(fā)利用過程中的生態(tài)損害賠償制度要確立預(yù)防為主的原則，主要應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面著手：一是確立環(huán)境物權(quán)制度。從我國當(dāng)前私主體以侵權(quán)法為基礎(chǔ)的生態(tài)損害救濟(jì)手段而言，無疑只能停留在事后救濟(jì)的層面上，從行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行生態(tài)損害處罰的角度看，其也只能是事后救濟(jì)。要從根本上確立預(yù)防為主的原則，必須通過立法確認(rèn)環(huán)境物權(quán)，通過物權(quán)的排除妨害這一權(quán)能來徹底實(shí)現(xiàn)事前救濟(jì)。對(duì)于環(huán)境物權(quán)制度，很多學(xué)者都對(duì)其進(jìn)行了論證和探討，呂忠梅教授在《環(huán)境法原理》一書［8］357－384中便對(duì) 其 進(jìn) 行了 專 章 的具 體論述，詳細(xì)闡述了其必要性和可行性。二是嚴(yán)格確立單行立法中對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任監(jiān)督。我國當(dāng)前涉及生態(tài)保護(hù)的單行法中對(duì)政府監(jiān)督責(zé)任幾乎無強(qiáng)制規(guī)定，在地下空間開發(fā)利用的生態(tài)損害救濟(jì)方面，政府監(jiān)督和管制的作用對(duì)預(yù)防生態(tài)損害的重要性前文已經(jīng)提及，因而，必須對(duì)政府機(jī)關(guān)的失職和失察行為進(jìn)行監(jiān)管，以促使政府機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督和管理，從而達(dá)到預(yù)防為主的目的。當(dāng)然，我國有學(xué)者提出“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”［13］，其目的和本質(zhì)與前面所述原則是一致的，都是致力于建立生態(tài)損害的事前防范機(jī)制。

3.確立全面賠償?shù)脑瓌t。我國當(dāng)前生態(tài)損害賠償主要以賠償被侵權(quán)人的損失和行政處罰為主，很少涉及對(duì)生態(tài)損害人進(jìn)行技術(shù)革新或恢復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境的層面，且在行政處罰上沒有嚴(yán)格的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，只規(guī)定了一個(gè)處罰極小的罰款區(qū)間。由此，導(dǎo)致?lián)p害人責(zé)任的嚴(yán)重真空，造成生態(tài)損害愈演愈烈。為此，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)美國的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)在城市地下空間開發(fā)利用中的生態(tài)損害確立全面的賠償原則。具體應(yīng)當(dāng)包括：恢復(fù)費(fèi)用、過渡期損失和評(píng)估費(fèi)用三部分。由此可以徹底改變我國當(dāng)前一些企業(yè)理直氣壯地交錢排污的局面，給生態(tài)環(huán)境以強(qiáng)有力的保護(hù)。

（二）構(gòu)建相關(guān)制度

1.建立生態(tài)損害公益訴訟制度。從前文在我國生態(tài)損害賠償制度立足點(diǎn)的選擇所面臨的困境中，我們已經(jīng)知道我國私主體只能基于侵權(quán)而提起訴訟對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行救濟(jì)，政府機(jī)關(guān)只能通過行政處罰的方式進(jìn)行生態(tài)救濟(jì)。這樣就給生態(tài)損害的救濟(jì)留下了很大的空白面。因此，建立生態(tài)損害公益訴訟制度，賦予公共機(jī)關(guān)生態(tài)訴訟的權(quán)利，賦予政府以公眾受托人進(jìn)行生態(tài)損害訴訟的權(quán)利，將很好地填補(bǔ)這個(gè)空白，并能很好地解決政府機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰中所遇到的諸多問題。況且，在我國自然資源國有的大背景下，賦予政府生態(tài)損害訴訟的權(quán)利似乎更合情合理［14］。

2.建立生態(tài)損害賠償評(píng)估制度。我國當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在生態(tài)損害處罰過程中無具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，主要依靠行政機(jī)關(guān)勘察而自行作出行政處罰決定，確定處罰數(shù)額。這種處理方式存在諸多弊端。其一，行政機(jī)關(guān)并非專門的生態(tài)評(píng)估機(jī)關(guān)，根本無法對(duì)生態(tài)損害具體數(shù)額作出精確的量化。因?yàn)椴煌I(lǐng)域的生態(tài)損害賠償可能涉及完全不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法，而這些往往都具有很強(qiáng)的專業(yè)性；其二，沒有法定的評(píng)估程序原則，只有期待行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中自行做到公平、公正，在沒有制度和程序進(jìn)行規(guī)范和約束的情況下，這無疑是十分困難的。因此，為建立和完善我國城市地下空間開發(fā)利用中生態(tài)損害的損害賠償制度，應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定法定的評(píng)估程序。這樣由專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)通過法定的評(píng)估程序進(jìn)行損害認(rèn)定，不僅具有很高的公信力，且有利于全面賠償原則的實(shí)施。

3.建立地下生態(tài)損害賠償專項(xiàng)基金。在地下生態(tài)損害賠償中堅(jiān)持全面賠償原則無疑意味著賠償主體的賠償責(zé)任將是十分沉重的，一旦出現(xiàn)賠償主體傾其所有仍不足以賠償其所造成的損失時(shí)，多出的部分無疑會(huì)轉(zhuǎn)嫁到國家或政府的身上，由全體社會(huì)成員共同承擔(dān)，而這顯然是不公平的和不合理的；或者，在出現(xiàn)賠償主體無法確定時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)以上現(xiàn)象，這些都是我們所不愿意看到的。由此，筆者認(rèn)為建立地下生態(tài)損害賠償專項(xiàng)基金是十分必要的。就基金的性質(zhì)而言，筆者認(rèn)為以公益性的信托基金為宜?；鸬馁Y金應(yīng)當(dāng)主要從政府通過對(duì)地下空間開發(fā)利用主體的稅收獲益而來，當(dāng)然接受社會(huì)捐贈(zèng)也可成為其資金的來源渠道之一?；鹩烧械谌街辛C(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，接受全體社會(huì)的監(jiān)督。由此，一方面可以避免讓政府和全體社會(huì)成員都承擔(dān)過于沉重的負(fù)擔(dān)，而只讓地下空間開發(fā)利用中的受益人分擔(dān)責(zé)任，另一方面可以避免出現(xiàn)由政府部門直接管理基金所帶來的種種弊端。

4.建立地下生態(tài)損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)制度。地下生態(tài)損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)制度具有以下功能：第一，保險(xiǎn)公司會(huì)對(duì)被保險(xiǎn)人進(jìn)行監(jiān)督，從而促使其加強(qiáng)在地下空間開發(fā)利用中的生態(tài)保護(hù)，減少損害發(fā)生的可能性；第二，可以在使無辜的受害者獲得合理的賠償?shù)耐瑫r(shí)減少政府和社會(huì)的支出；第三，由于風(fēng)險(xiǎn)從被保險(xiǎn)人轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)人，其必然對(duì)保險(xiǎn)資金進(jìn)行有效投資利用，在分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。就責(zé)任保險(xiǎn)而言，我國在這方面已經(jīng)有了實(shí)踐，“交強(qiáng)險(xiǎn)”便是一個(gè)很好的例證。另外，《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定，“企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應(yīng)具有有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證”。由此，在我國建立地下生態(tài)損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)制度是具有可行性的，并非空談。

（三）區(qū)域內(nèi)先行先試

我國當(dāng)前在地下空間開發(fā)利用過程中一個(gè)十分突出的特點(diǎn)便是地方立法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了國家立法的前面。雖然在2010年11月我國《生態(tài)補(bǔ)償條例》（草案）的框架稿已經(jīng)成型，但就已有的內(nèi)容來看，其對(duì)地下空間生態(tài)損害的規(guī)定也鮮有涉及，例如框架稿第9條便規(guī)定：“生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶ㄉ帧⒉菰?、濕地、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋、流域和生態(tài)功能區(qū)。”其更多的是關(guān)于生態(tài)損害的宏觀立法，而具體到地下空間開發(fā)過程中的生態(tài)損害賠償則并非其調(diào)整的重點(diǎn)。因此，期待未來的《生態(tài)補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》）來對(duì)地下空間生態(tài)損害賠償問題進(jìn)行全面規(guī)定是不現(xiàn)實(shí)的。況且，該《條例》的頒布還是一個(gè)未知數(shù)，而問題的解決卻刻不容緩。由此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過地方先行先試立法的形式對(duì)地下生態(tài)損害賠償問題進(jìn)行專門立法，或在其已有的地下空間開發(fā)管理規(guī)定中對(duì)這一問題進(jìn)行專門規(guī)定，及時(shí)有效地解決當(dāng)前所面臨的迫切問題。一方面，地方行使先行先試立法權(quán)可以及時(shí)有效地對(duì)地下空間生態(tài)損害賠償問題進(jìn)行調(diào)整；另一方面，其可以充分反應(yīng)各地方在地下空間生態(tài)損害賠償領(lǐng)域所面臨的不同情況，為以后國家層面的統(tǒng)一立法提供有效的參考。

注釋

① “共同溝”即城市地下管道綜合走廊，是指將設(shè)置在地面、地下或架空的各類公用類管線集中容納于一體，并留有供檢修人員行走通道的隧道結(jié)構(gòu)。通常是在城市地下建造一個(gè)隧道空間，將市政、電力、通訊、燃?xì)狻⒔o排水等各種管線集于一體，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理，徹底改變以往各個(gè)管道各自建設(shè)、各自管理的零亂局面。在發(fā)達(dá)國家，共同溝已經(jīng)存在了一個(gè)多世紀(jì)，在系統(tǒng)日趨完善的同時(shí)其規(guī)模也有越來越大的趨勢(shì)。早在1833年，巴黎為了解決地下管線的敷設(shè)問題和提高環(huán)境質(zhì)量，開始興建地下管線共同溝。此后，英國的倫敦、德國的漢堡、西班牙的馬德里等歐洲城市也相繼建設(shè)地下共同溝。1926年，日本開始建設(shè)地下共同溝。1933年，前蘇聯(lián)在莫斯科、列寧格勒、基輔等地開始修建了地下共同溝。目前中國在北京、上海、深圳、蘇州等城市也相繼建有“共同溝”。

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Theoretical Breakthrough and Institutional Construction：Compensation for the Ecological Damage in the Urban Underground Space Development

LI Hua
（Law Center for Local Studies，Hubei University of Economics，Wuhan 430205，Hubei，China）

The process of urban land diminishing has been sped up by the urban development and utilization of underground space.As a result，a series of legal problems will follow up the process.One of them is ecological damage by the urban underground space development and utilization.Despite the rich theories in the discussions of the ecological and environmental problems，little of which involves the research on the ecological damages in the utilization of the urban underground space.Therefore，on the basis of the present discussions on the ecological damages，this paper analyzes domestic and foreign relief system in order to advance the establishment of a national ecological damage prevention mechanism.It includes a national principle for the compensation，apublic interest litigation system，an evaluation system and special fund for the underground ecological damage compensation，so as to provide legal supports for the relief in this process.

ecological damage；underground space；comprehensive compensation；prevention first

DF4；DF31；DF417

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.02.002

2012－01－08

黎 樺（1968－），男，湖北省武漢市人，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院地方研究法制中心副教授，博士，武漢大學(xué)法學(xué)博士后，主要從事經(jīng)濟(jì)立法研究。

教育部人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目（11YJA820034）；湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（2012D039）

（責(zé)任編輯 易 民）