構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟中的被害人權(quán)益救濟制度

謝麗珍

(溫州大學法政學院，浙江溫州 325035)

構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟中的被害人權(quán)益救濟制度

謝麗珍

(溫州大學法政學院，浙江溫州 325035)

當前，一些學者從我國確立環(huán)境公益訴訟的必要性和緊迫性出發(fā)，建議制定專門的環(huán)境公益訴訟的立法制度?，F(xiàn)有的研究主要側(cè)重于確認公益訴訟的主體資格，而對已經(jīng)形成的環(huán)境公益侵權(quán)事件中被害人權(quán)益救濟問題，則鮮有人關(guān)注。對環(huán)境公益訴訟中被害人權(quán)益進行救濟，可以為環(huán)境侵權(quán)事件中的被害人找到一條司法救濟的途徑，從而為我國立法部門制定后續(xù)的環(huán)境保護法律制度提供幫助，也可為環(huán)保行政部門提供決策和執(zhí)法參考。

環(huán)境公益訴訟；被害人；權(quán)益救濟

我國現(xiàn)有的環(huán)境保護立法比較全面，但其主要是以實體性法律為主，程序性法律基本上是一片空白，這導致真正的環(huán)境侵權(quán)事件難以得到及時的處置，而受到侵害的當事人更是陷于告狀無門的境地。制定環(huán)境公益訴訟法可以彌補環(huán)境保護程序性法律的不足，從而對環(huán)境侵權(quán)事件中的被害人進行救濟。

一、環(huán)境公益訴訟的概念

隨著社會的不斷發(fā)展，新型社會利益日趨分化，諸多新的現(xiàn)代型糾紛，如消費者訴訟、證券訴訟、環(huán)境訴訟、社會福利訴訟等大量涌現(xiàn)。這些糾紛或者是圍繞分散性利益、集團性利益引發(fā)的紛爭，或者是因當事人之間利益不同而起的紛爭。這些現(xiàn)代型訴訟不僅超越了個人的利害關(guān)系而且在訴訟之外還潛存著大量有實質(zhì)利害關(guān)系的主體，這就難以用傳統(tǒng)的訴訟理論予以解釋和調(diào)整，從而導致法律適用上的困難。公益訴訟作為一個極具創(chuàng)造性的制度設計，可以很好地解決以上用傳統(tǒng)的訴訟理論無法解決的問題。而作為公益訴訟的一種制度類型，環(huán)境公益訴訟反映了當今這個轉(zhuǎn)型時代在環(huán)境保護領域的訴求：在理念上，環(huán)境公益訴訟作為實現(xiàn)環(huán)境正義和環(huán)境民主的制度化手段，通過推廣以及公眾的參與，尋求法律的改變和適用方式，從而改造甚至重塑整個社會的價值理念；在制度構(gòu)造上，環(huán)境公益訴訟是以環(huán)境公共利益的維護為基點，以相關(guān)原告的訴訟為起點，以法官的最終判決為指向的一種利益平衡協(xié)調(diào)機制。

對環(huán)境公益訴訟，學界有各種不同的定義。有的學者認為：“所謂環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機關(guān)而向法院提起訴訟的制度?！雹龠@段話引自“2003年中國法學會環(huán)境資源法學研究會年會論文集”中張建偉、董文濤、王宇等人題為“環(huán)境公益訴訟制度研究”的論文, 參見: 武漢大學環(huán)境法研究所網(wǎng)站(http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=25693).有的學者則認為：“環(huán)境公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環(huán)境權(quán)益、社會公共環(huán)境權(quán)益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動?！盵1]還有學者認為：“環(huán)境公益訴訟，即任何人基于行為人的不法行為致使公共環(huán)境權(quán)利受到侵害或有侵害之虞時依法提起的訴訟?！盵2]以上各個關(guān)于環(huán)境公益訴訟的定義，盡管論述問題的角度各不相同，但都強調(diào)為公共環(huán)境利益而提起的訴訟就是公益訴訟。筆者認為，他們都回避了一個很關(guān)鍵的問題，即起訴人與訴訟請求是否有直接的利害關(guān)系。真正的公益訴訟應該是與訴訟請求無直接利害關(guān)系的特定主體，依法對侵犯社會公共利益的行為向法院提起的訴訟。根據(jù)該定義，公益訴訟至少應該具備以下幾個特征：首先，公益訴訟的發(fā)起者，既可以是直接的受害人，也可以是因為公益受到損害而受到間接損害的受害人；既可以是與案件有直接或間接關(guān)系的公民、法人或其他組織，也可以是國家機關(guān)。只要其認為加害人的行為侵害了社會公眾的基本權(quán)利，或者社會公共利益有被侵害的現(xiàn)實威脅，就可以提起民事訴訟。由于之前我國沒有公益訴訟制度，實踐中，經(jīng)常發(fā)生單個人為個人利益而提起訴訟，但惠及公共利益，例如，因為在火車上就餐未獲發(fā)票而起訴鐵道局并勝訴以后，所有在火車上就餐的乘客就都能夠獲得想要的發(fā)票了②中國政法大學研究生郝勁松2006年告北京鐵路局勝訴不久, 國家稅務總局和鐵道部聯(lián)合印制了一種鐵路專用發(fā)票, 并在全國列車上配備.。此訴訟雖然是因私益而起，但在客觀上卻產(chǎn)生了公益的效果。其次，受益的公共性。如果案件結(jié)果受益的是大眾，或者特定區(qū)域內(nèi)的大多數(shù)人，那么，這個案件才具有公益性。最后，起訴權(quán)的法定性。法律應明確規(guī)定公益訴訟案件的范圍和公益訴訟案件起訴人的范圍。結(jié)合環(huán)境保護的目的和公益訴訟的前述三個特征，環(huán)境公益訴訟可以這樣界定：環(huán)境公益訴訟是指由于行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及個人的違法作為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害時，法律允許公民或團體為維護環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度[3]。

二、在我國確立環(huán)境公益訴訟的必要性和緊迫性

（一）實現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)的必然要求

環(huán)境權(quán)作為一種基本的環(huán)境法律權(quán)利，是指“每個人都應該享有獲得良好環(huán)境的權(quán)利和出于生存目的的需要而對環(huán)境資源進行開發(fā)利用的權(quán)利?！盵4]我國法律雖然沒有明確宣布環(huán)境權(quán)，但已有涉及環(huán)境權(quán)的法律規(guī)定。如我國《憲法》第9條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物?！钡?6條規(guī)定：國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！绷硗?，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！杯h(huán)境權(quán)不能僅僅停留在當環(huán)境污染直接侵害到私人利益時，受害人可以就自己的受損權(quán)利提起民事訴訟，還應該體現(xiàn)在環(huán)境的污染與破壞并未直接侵害到私人利益的情況下，讓公民或環(huán)境保護團體可以在國家對于損害公共利益的行為不起訴、不追究時能以自己的名義進行起訴。環(huán)境公益訴訟制度的建立可以使任何單位或個人針對污染和破壞環(huán)境的行為以及行政不作為的行為提起訴訟。因此，建立環(huán)境公益訴訟制度是實現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)的必然要求。

（二）實現(xiàn)環(huán)境保護公眾參與原則的必然要求

環(huán)境是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎，環(huán)境保護是一項事關(guān)人類自身的事業(yè)，是公眾自己的事業(yè)。在環(huán)保時代，生態(tài)問題的社會性決定了單靠政府來應對生態(tài)環(huán)境危機是孤掌難鳴的，行政法的生態(tài)化要求在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎上，借鑒國外經(jīng)驗，建立完備的環(huán)保公眾參與制度[5]。公眾參與環(huán)境保護是維護自身權(quán)益的需要，公眾在受到環(huán)境危害之后，可以通過提起環(huán)境公益訴訟的形式解決環(huán)境糾紛，維護其環(huán)境權(quán)利，這是環(huán)保公眾參與原則的最具體的體現(xiàn)。公眾參與有三個支柱：一、環(huán)境信息公開，即每個公民對行政機關(guān)所持有的環(huán)境信息擁有適當?shù)墨@得利用權(quán)；二、環(huán)境決策參與權(quán)，即每個公民有權(quán)在早期階段參與環(huán)境決策進程；三、司法和行政救濟權(quán)，即當公民的環(huán)境權(quán)益受到侵害時，人人都能有效地借助司法和行政程序獲取救濟。公眾運用司法手段解決環(huán)境公害，必將增強其保護環(huán)境的意識和維護自身環(huán)境權(quán)的信念，同時也為環(huán)境公益訴訟的建立創(chuàng)造了良好的民眾基礎。因此，建立能夠吸收公眾參與環(huán)境管理運作的環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)成為現(xiàn)實的迫切需要。

（三）彌補行政權(quán)力保護環(huán)境不足的必然要求

很長一段時間以來，經(jīng)濟建設一直是我國社會發(fā)展的主要任務，各地都爭相通過各種方式發(fā)展本地經(jīng)濟，對本地資源進行各種開發(fā)和利用。但是，由于不合理的開發(fā)利用或大型工程建設，資源和自然環(huán)境都遭到了極大破壞，我國環(huán)境污染與生態(tài)破壞已經(jīng)到了非常嚴峻的地步。大量的環(huán)境污染使環(huán)境質(zhì)量下降，危害了人體健康，損害了生物資源，影響了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如此嚴重的環(huán)境危機不僅嚴重損害了公民的生命健康和社會生活，而且成為制約我國經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要因素。而我國長期以來實行的是國家環(huán)境管理這一單軌運行機制，通過各級政府的環(huán)境保護部門以國家的名義和法律的形式，全面行使對環(huán)境保護的執(zhí)行、監(jiān)督、管理職能，并對全社會的環(huán)境保護進行預測和決策，強調(diào)了行政權(quán)力保護環(huán)境的特點，過多地強調(diào)公民保護環(huán)境的義務，忽視公民的權(quán)利和其他社會力量的作用[6]。政府在環(huán)境保護中所擁有的人力、物力是有限的，但是環(huán)境破壞行為是無處不在的，用有限的物力、人力去治理無限的環(huán)境破壞，常常會使政府部門陷于防不勝防的被動局面。同時，政府自己也會成為環(huán)境的破壞者，如政府決策違反環(huán)境保護的原則，過多考慮局部利益、短期效益，放縱個別環(huán)境污染行為或忽視污染預防等。環(huán)境公益訴訟可以彌補行政權(quán)力在保護環(huán)境中的不足，減少政府的跟蹤、檢查等活動。

三、環(huán)境公益訴訟中的被害人權(quán)益救濟的根源

環(huán)境公益訴訟中的被害人主要是指因環(huán)境違法行為而權(quán)益受到損害的主體，既包括因污染、破壞環(huán)境與自然資源造成的權(quán)益受損者，也包括因違法或者不履行環(huán)境與資源保護法定職責的行政機關(guān)所造成的權(quán)益受損者。

對環(huán)境公益訴訟中的被害人進行救濟，一是源于環(huán)境糾紛的特點。環(huán)境公益訴訟中所保護的環(huán)境權(quán)益所指向的對象大多為公共物品，如大氣、水流、土壤等，這些物品往往產(chǎn)權(quán)不明，形體上難以分割和分離，消費時又不具備專有性和排他性，因而哪些人可以對此主張權(quán)利，哪些人是受害的主體，權(quán)利受侵害的程度和范圍有多大等問題令法官頗為頭痛；在訴訟進程中，被告多是在社會上具有重要影響的大企業(yè)、政府機構(gòu)，訴訟雙方的社會經(jīng)濟地位、訴訟能力極不平衡，訴訟因而很難正常進行；環(huán)境侵害具有的廣泛性、復雜性、多樣性以及潛伏性等特點，致使法律難以提供相應有效的司法救濟途徑，這常常導致許多環(huán)境侵害發(fā)生后長期無人問津，最終造成公共利益的重大損害。

對環(huán)境公益訴訟中的被害人權(quán)益進行救濟的另一因素，則源于環(huán)境公益訴訟的內(nèi)在精神——對社會弱勢群體的保護。環(huán)境利益雖然在一定程度上是超越了社會各階層的公共利益，但在實踐中環(huán)境風險和損害并不是在各階層中平均分配的，其主要是由社會弱勢群體來承擔。日本著名環(huán)境經(jīng)濟學家宮本憲一通過研究發(fā)現(xiàn)，公害問題具有生物中的弱者、社會的弱者和絕對的不可逆的損失三個基本特征。其中前兩個特征均與環(huán)境公平有關(guān)。第一，損害通常從生物中的弱者開始。以水俁病為例，公害的前奏是從對污染的抵抗力較弱的植物及動物受到傷害及死亡開始的。就人類來說，也是對環(huán)境惡化的抵抗力較弱的病人、老人及小孩的健康受到損害開始的。第二，受害者是社會的弱者。公害的受害者是以貧困的農(nóng)民和漁民以及工人階級為中心的下層人民，在歐美則更多地集中于少數(shù)民族。由于跨國公司的進入，產(chǎn)業(yè)公害具有逐漸向發(fā)展中國家的社會弱勢群體擴散的傾向。因此，一旦發(fā)生公害，貧困者往往首先淪為犧牲品，而富裕階層有更強的能力逃避公害，選擇在環(huán)境良好的地方居住[7]。

四、我國環(huán)境公益訴訟中被害人權(quán)益救濟法律制度的構(gòu)建

前文已經(jīng)提到，環(huán)境侵害具有的廣泛性、復雜性、多樣性以及潛伏性等特點，其爭議焦點甚至會涉及政治因素，致使法律難以提供相應有效的司法救濟途徑，常常導致許多環(huán)境侵害發(fā)生后長期無人問津，甚至情況惡化、矛盾激化，最終造成公共利益的重大損害而又長期得不到有效救濟。又由于環(huán)境侵害事故中，被害人往往處于弱勢地位，其權(quán)益很難得到維護，某些重大危險性環(huán)境侵害事件（如切爾諾貝利核電站事故、美國三里島核污染、印度博帕爾毒氣外溢）受害地區(qū)廣闊、受害人數(shù)眾多、賠償數(shù)額巨大，這些情況都使環(huán)境公益訴訟中的救濟不再是致害人與被害人之間的問題，而是社會問題，這需要引起整個社會的關(guān)注。而從環(huán)境公益訴訟的角度研究被害人救濟的具體制度，需要解決救濟方式、救濟主體、救濟的資金來源以及救濟程序設置等一系列問題，以下，筆者將結(jié)合中國的國情，一一探討這些問題。

（一）救濟的方式

公民權(quán)益遭受侵害，法律給予救濟的方式各國雖略有不同，但大體上一致，即以損害賠償與強制排除侵害為主要方式。前者注重補償已經(jīng)發(fā)生的損害，亦即救濟已然；后者則注重于排除目前發(fā)生之侵害，并預防將來可能發(fā)生之侵害，亦即重在防患于未然。這里，我們可以借鑒一下美國環(huán)境公益訴訟中的救濟方式：一種是損害賠償，通常是環(huán)境監(jiān)管機關(guān)。在特殊情形下，為國家環(huán)境應急計劃承擔了實施清污行為的任何個人也可以要求責任者支付清污費用，賠償?shù)馁M用范圍主要是清污費用和損害費用；另外一種是排除妨害，即當發(fā)生環(huán)境損害時，美國民眾和州、聯(lián)邦政府可以提起環(huán)境公益訴訟要求法院頒發(fā)禁令，對這些行為予以制止。法院能夠頒發(fā)的禁令有禁止性禁令(Prohibitory Injunctions)、預防性禁令(Quia Timet Injunctions)、糾正性禁令(Mandatory Injunctions)和替代性禁令(Damages in Lieu of an Injunction)等[8]。我國也可以設置損害賠償和排除妨害兩種救濟方式，損害賠償重在對已經(jīng)造成的環(huán)境侵害行為進行賠償，相關(guān)主體可以對責任人提出賠償請求。提起賠償?shù)娜?，筆者主張可借鑒環(huán)境公益訴訟的主體，采多元制，直接受到侵害者、檢察機關(guān)、環(huán)保機構(gòu)、社會團體都可以提起賠償。而賠償?shù)姆秶劝ㄒ呀?jīng)產(chǎn)生的和可能產(chǎn)生的損失，也包括為了避免損害的擴大或解決損害問題而支出的費用；排除妨害，則是在發(fā)現(xiàn)有環(huán)境侵害的可能時，通過環(huán)境公益訴訟來制止這種行為，強調(diào)事前的預防。畢竟，環(huán)境侵權(quán)事件造成的損害可能會影響幾代人，比如最近日本的核泄露導致的污染事件。

（二）救濟的主體

由于環(huán)境侵權(quán)的范圍相當大，持續(xù)的時間長，受害者不局限于某一個體，甚至在特定情況下，受害者的范圍無法準確認定（如現(xiàn)有科學技術(shù)無法確定環(huán)境侵害的具體結(jié)果等情形）。因此，環(huán)境公益訴訟中救濟的主體，可以是現(xiàn)實的環(huán)境侵權(quán)事件的受害人本人或其近親屬，也可以是潛在的受害人或其近親屬，救濟的主體范圍不宜限制過窄。

（三）救濟的資金來源

對環(huán)境公益訴訟中的被害人救濟資金的來源，筆者主張構(gòu)建一種環(huán)境基金制度。通過傳統(tǒng)的民法救濟手段存在很多局限性（比如對主體的限制非常嚴格，強調(diào)訴的利益性，往往側(cè)重于事后救濟等等），單靠民法的救濟是不足以圓滿地解決環(huán)境侵權(quán)所引起的損害賠償問題。在《魏瑪憲法》所確立的“福利國家和服務行政”的理念之下，社會救濟和國家救濟日益興起。在環(huán)境侵權(quán)救濟領域貫徹該理念的制度有補償基金制度和行政救濟制度。由于我國缺乏具體的法律規(guī)定和實踐，我們可借鑒和參考發(fā)達國家之補償金制度和行政救濟制度，例如，日本的補償金制度由提存金制度和公積金制度構(gòu)成；行政救濟制度以《公害健康補償法》為典范。我國的《證券法》第111條、第128條、第154條分別規(guī)定了風險基金、交易風險基金和結(jié)算風險基金；《公司法》第177條規(guī)定環(huán)境公積金制度。在環(huán)境危機面前，將環(huán)境風險基金和環(huán)境公積金通過法律明確規(guī)定，以使被害人得到及時充分的救濟，也有利于企業(yè)提高環(huán)境保護意識。我國可以考慮設立公共賠償支付基金，并以該基金為基礎設定公共賠償支付中心，將其作為辦理環(huán)境侵權(quán)公共救濟補償申請之法定機構(gòu)。公共賠償支付基金的資金來源可以設想為以下幾個部分：一、國家和地方財政撥款。我國中央、地方的財政可以提前作出環(huán)境事故預算，以應對實踐中可能發(fā)生的環(huán)境侵權(quán)事件，避免在遇到重大環(huán)境侵權(quán)的突發(fā)事件時無法及時地處置。二、環(huán)境罰沒款項的轉(zhuǎn)移部分，如排污費、環(huán)境污染的罰款等，相關(guān)部門將其轉(zhuǎn)移給環(huán)境賠償支付基金。三、環(huán)境污染企業(yè)交付的保證基金，即存在環(huán)境污染的企業(yè)應交納一定比例的環(huán)境風險基金。雖然公益訴訟代表的是公共的利益，環(huán)境公益訴訟主要保護的是公民的環(huán)境權(quán)，但環(huán)境侵權(quán)行為主要是具體的企業(yè)、單位和組織實施的。針對我國環(huán)境保護的實踐，我國完全可以借鑒環(huán)境影響評價制度和環(huán)境“三同時”制度的先進經(jīng)驗，在企業(yè)、機構(gòu)實施可能對環(huán)境產(chǎn)生不利影響的行為之前，要求他們繳納一筆環(huán)境風險基金或環(huán)境公積金，一旦發(fā)生環(huán)境侵權(quán)行為，則優(yōu)先用基金進行賠償。四、社會捐贈，如民間團體和社會組織籌集的環(huán)保公益資金等。五、其它來源。

（四）救濟的程序

救濟的程序涉及兩個問題，一個是環(huán)境公益訴訟的主體問題，這個可以采取“多元制”，強調(diào)只要有侵犯環(huán)境公益的行為發(fā)生，直接受到侵害者、行政機關(guān)（如環(huán)保局）、社會團體（如環(huán)保組織）、檢察機關(guān)都可以提起公益訴訟；另一個是環(huán)境公益訴訟判決力的擴張問題，因為，受到環(huán)境侵害的受害人在一定時間內(nèi)是不確定的，隨著時間的推移，可能會繼續(xù)增加，讓每個受害人都來起訴，法院將煩不勝煩。擴張環(huán)境公益訴訟的判決力，可以用一次判決解決同一起環(huán)境侵權(quán)事件引發(fā)的所有訴訟。它在提高訴訟效率的同時，保證了判決的一致性。很多國家的司法實踐通過團體訴訟解決公益受到侵犯的問題，在很大程度上也是通過團體訴訟來擴張公益訴訟判決的既判力。

[1] 肖瑋. 環(huán)境公益訴訟的實踐和探索[EB/OL]. [2010-08-20]. http://www.chinalawedu.com/news/2004_9/28/ 1735052275. htm.

[2] 包萬平, 郝小娟. 環(huán)境公益訴訟問題淺析[J]. 蘭州學刊, 2005, (1): 187-188.

[3] 王帆. 美國環(huán)境公益訴訟研究[J]. 金卡工程, 2010, (2): 188.

[4] 王明遠. 環(huán)境侵權(quán)法律救濟制度[M]. 北京: 中國法制出版社, 2001: 38.

[5] 王鵬祥. 論我國環(huán)境保護公眾參與制度的完善[J]. 行政與法, 2008, (4): 102-104.

[6] 汪勁, 田秦. 綠色正義: 環(huán)境的法律保護[M]. 廣州: 廣州出版社, 2000: 7.

[7] 宮本憲一. 環(huán)境經(jīng)濟學[M]. 樸玉, 譯. 北京: 生活?讀書?新知三聯(lián)書店, 2004: 117.

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Construction of Victims’ Interest Relief System in China’s Environmental Public Interest Litigation

XIE Lizhen
(School of Law and Political Science, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Currently, proceeding from the necessity and urgency of establishing environmental public interest litigation, some scholars propose to formulate special legislation system of environmental public interest litigation. Existing studies mainly focus on confirmation of the main body qualification of public interest litigation, while the issue of victims’ interest relief in environmental public interest torts which have already been formed, is rarely paid attention to. To relieve victims’ interests in environmental public interest litigation can find a way of judicial relief for them so as to provide help for China’ legislature to formulate succeeding legal system of environmental protection, and also provide reference of decision and law enforcement for administrative department of environmental protection.

Environmental Public Interest Litigation; Victim; Interest Relief

(編輯：付昌玲)

D922.68

A

1674-3555(2012)03-0083-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2012.03.013 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

2011-05-05

溫州市文化工程項目(wyk10029)

謝麗珍(1979- )，女，湖北大冶人，講師，碩士，研究方向：訴訟法