目標(biāo)設(shè)置在地方政府績效管理中的功能研究

魏四新，郭立宏

（1.西安理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西安710048;2.陜西省統(tǒng)計(jì)局，西安 710006）

0 引言

我國政府績效管理研究起步于20世紀(jì)90年代，到2000年以后績效管理才成為地方政府治理研究的熱點(diǎn)，經(jīng)過20年的研究和探索也取得了一定的成果。但與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國政府績效管理的研究仍處于“初級階段”，在基本理念、實(shí)施原則、評估能力和操作技術(shù)層面存在著諸多不足[1]。而且從目前已有的研究來看，我國對政府績效管理的研究主要聚焦在績效管理工具引進(jìn)介紹，績效管理的價值體系、指標(biāo)體系、評估主體、評估結(jié)果運(yùn)用和影響因素等方面，相比而言，作為政府績效管理重要的、不可或缺的環(huán)節(jié)—績效目標(biāo)設(shè)置的研究卻比較少，尚屬于薄弱環(huán)節(jié)。僅有的文獻(xiàn)也只是圍繞著國外績效目標(biāo)管理的引進(jìn)、目標(biāo)設(shè)置中存在的問題等進(jìn)行了討論，目前僅對政府績效目標(biāo)的概念進(jìn)行了界定，對于地方政府績效目標(biāo)產(chǎn)生的過程，即績效目標(biāo)設(shè)置的內(nèi)涵和功能還沒有開展討論，因此本文根據(jù)目標(biāo)設(shè)置理論，通過對地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的內(nèi)涵和功能界定分析研究，以引起地方政府對績效目標(biāo)設(shè)置的重視，更好地發(fā)揮績效目標(biāo)設(shè)置的功能作用，促進(jìn)我國地方政府績效管理的健康發(fā)展。

1 地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的內(nèi)涵界定

從地方政府績效管理的角度來看，地方政府的績效管理包括：依據(jù)績效考核內(nèi)容來制定績效計(jì)劃，實(shí)施績效計(jì)劃，績效的考核與評估，績效結(jié)果的診斷與反饋，考核結(jié)果的運(yùn)-

從管理學(xué)的角度來看，目標(biāo)設(shè)置是制定管理計(jì)劃的基礎(chǔ)。一般而言計(jì)劃包括使命、目標(biāo)、策略、政策、程序、規(guī)則、方案和預(yù)算等，而目標(biāo)則是組織奮力爭取達(dá)到所希望的未來狀況[3]，因此，目標(biāo)是一定時間預(yù)期取得的結(jié)果，是面向未來的、是帶有預(yù)測性的、是結(jié)果導(dǎo)向的。目標(biāo)的確定就是根據(jù)組織的使命或宗旨，分析組織面臨的環(huán)境和組織的能力水平，對一定時期要達(dá)到的狀態(tài)在科學(xué)的預(yù)測基礎(chǔ)上做出準(zhǔn)確的判斷，提出要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)。管理者就是依據(jù)設(shè)定的目標(biāo)，來制定達(dá)成目標(biāo)的方案和備選方案，提出組織為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)資源分配預(yù)算，由此可見，目標(biāo)設(shè)置是制定計(jì)劃的起始環(huán)節(jié)，對地方政府績效管理而言，提出和設(shè)置科學(xué)合理、符合實(shí)際的績效目標(biāo)是制定切實(shí)可行績效計(jì)劃的基礎(chǔ)初始性工作。

圖1 地方政府績效管理循環(huán)體系圖[2]

對于政府績效目標(biāo)的界定，張金鑒認(rèn)為公共部門的績效目標(biāo)就是公共部門適應(yīng)社會環(huán)境要求，依據(jù)共有的價值觀念，根據(jù)政府所賦予的使命和任務(wù)，經(jīng)由構(gòu)成人員參與以及朝一致方向努力所追求的各種成就和最后結(jié)果[4]。但是地方政府與職能相對單一的公共部門組織在職能、組織形式和目標(biāo)內(nèi)容上是不同的，因而公共部門績效目標(biāo)的概念并不完全適用于地方政府。在美國《政府績效法案》中對績效目標(biāo)的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，認(rèn)為政府的績效目標(biāo)就是政府所期望達(dá)到的績效水平，表現(xiàn)為一個明確的又可計(jì)量的目標(biāo)，可以作為衡量實(shí)際成果的參照標(biāo)準(zhǔn)[5]。借鑒美國《政府績效法案》對政府績效目標(biāo)的表述，卓越給出了政府的績效目標(biāo)概念，認(rèn)為政府的績效目標(biāo)是政府一定時期在績效方面期待實(shí)現(xiàn)的最后結(jié)果，包括經(jīng)濟(jì)、效率、質(zhì)量、回應(yīng)性和責(zé)任性等，簡而言之，政府績效目標(biāo)也就是政府打算在未來一定時間內(nèi)獲得什么性質(zhì)以及什么程度的績效[6]。地方政府因所處的層級不同，績效目標(biāo)會有所差異，一般而言，隨著地方政府層級的降低，其績效目標(biāo)就越來越具體，越來越接近于工作任務(wù)。

地方政府績效目標(biāo)是個名詞，是其績效目標(biāo)設(shè)置產(chǎn)生的結(jié)果，目前文獻(xiàn)對地方政府績效目標(biāo)設(shè)置概念和內(nèi)容還沒有準(zhǔn)確界定。為此，我們根據(jù)目標(biāo)設(shè)置理論和地方政府績效管理的體系，給出地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的概念內(nèi)涵，以明確地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的研究邊界范圍。地方政府的績效目標(biāo)設(shè)置是按照績效指標(biāo)體系規(guī)定的內(nèi)容，根據(jù)收集的對地方政府所面臨的內(nèi)、外部環(huán)境信息，采用科學(xué)的手段對預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行預(yù)測判斷，依據(jù)一定的流程，在充分溝通和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，然后經(jīng)過篩選和分析，最后進(jìn)行績效目標(biāo)的選擇和決策的過程。由地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的概念可以看出，績效目標(biāo)設(shè)置主體是地方政府，包括地方政府及其組成機(jī)構(gòu)，地方政府是績效目標(biāo)的設(shè)置者、實(shí)施者。一般而言，由于績效管理循環(huán)一般是以年度為單位，為此地方政府績效目標(biāo)設(shè)置也是設(shè)置短期內(nèi)（一年）的績效目標(biāo)，這與地方政府的愿景目標(biāo)是有區(qū)別的。

從地方政府績效目標(biāo)設(shè)置內(nèi)涵和質(zhì)量要求來看，目標(biāo)設(shè)置理論的研究成果為我們提供了啟示和借鑒。洛克、萊瑟姆等人提出的目標(biāo)設(shè)置理論[7]認(rèn)為外來的刺激都是通過目標(biāo)來影響動機(jī)的,無論采取何種激勵手段,都離不開目標(biāo)設(shè)置(Goal Setting)，而且認(rèn)為設(shè)定目標(biāo)和依據(jù)結(jié)果進(jìn)行考核的系統(tǒng)能夠提高組織績效和員工滿意度[8]。為此目標(biāo)設(shè)置理論把目標(biāo)設(shè)置可分成目標(biāo)內(nèi)容和目標(biāo)強(qiáng)度兩個類別。目標(biāo)內(nèi)容又分為目標(biāo)明確度和目標(biāo)難度兩個維度；目標(biāo)強(qiáng)度主要有目標(biāo)的重要性和目標(biāo)承諾兩個維度。目標(biāo)設(shè)置理論還認(rèn)為目標(biāo)設(shè)置的作用非常可靠[9]，如果目標(biāo)設(shè)置的效應(yīng)不能得到重復(fù)，通常是因?yàn)橐恍╁e誤的操作而引起的，如沒有準(zhǔn)確及時提供反饋，或沒有得到目標(biāo)承諾，也可能是目標(biāo)設(shè)置的難度不夠高等，因而，目標(biāo)設(shè)置要發(fā)揮功能效用其關(guān)鍵是目標(biāo)設(shè)置理論恰當(dāng)合理的運(yùn)用。對于地方政府績效目標(biāo)設(shè)置而言，由于地方政府的績效目標(biāo)是一個多目標(biāo)任務(wù)系統(tǒng)，對于每項(xiàng)績效目標(biāo)任務(wù)的設(shè)置的質(zhì)量要求要從四個方面考慮,最終使設(shè)置的績效目標(biāo)要達(dá)到明晰的、可計(jì)量的和可考核的標(biāo)準(zhǔn)。

⑴地方政府績效目標(biāo)的難度選擇。目標(biāo)的難度選擇是地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的主要內(nèi)容之一。目標(biāo)設(shè)置理論研究發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)設(shè)置的難度影響著為達(dá)成目標(biāo)的投入，進(jìn)而影響績效水平。當(dāng)把目標(biāo)水平與明確度結(jié)合起來研究時，發(fā)現(xiàn)具有適當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)性、明確的目標(biāo)，才最有利于績效的提高。因此，地方政府績效目標(biāo)設(shè)置解決好績效目標(biāo)設(shè)置難度選擇問題是績效目標(biāo)設(shè)置的主要質(zhì)量要求。在地方政府績效目標(biāo)設(shè)置上要綜合考慮影響的因素，采取科學(xué)的方法來設(shè)置科學(xué)合理的目標(biāo)任務(wù)，設(shè)置的目標(biāo)任務(wù)要有一定的難度，具有適當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)性，使目標(biāo)任務(wù)的難度與外部環(huán)境、資源條件、能力相匹配，避免目標(biāo)任務(wù)的設(shè)置脫離實(shí)際。

⑵地方政府績效目標(biāo)的明晰度。地方政府設(shè)置的績效目標(biāo)的清晰度是衡量績效目標(biāo)質(zhì)量的重要標(biāo)志之一。目標(biāo)設(shè)置理論認(rèn)為，具體的、明確的目標(biāo)要比籠統(tǒng)模糊的目標(biāo)能產(chǎn)生更高水平的績效[10]。因此在地方政府績效目標(biāo)設(shè)置上要設(shè)法提高績效目標(biāo)設(shè)置的明晰度，要盡量避免在績效目標(biāo)設(shè)置上出現(xiàn)那些模糊籠統(tǒng)目標(biāo)。地方政府績效目標(biāo)的明晰度主要從內(nèi)容范圍、達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、可驗(yàn)證性和時間要求等方面來衡量。

⑶地方政府對績效目標(biāo)的價值判斷。地方政府對績效目標(biāo)價值的判斷對績效目標(biāo)的實(shí)施將產(chǎn)生重要的影響，因而也是衡量地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的質(zhì)量要求重要內(nèi)容。目標(biāo)設(shè)置理論認(rèn)為對目標(biāo)的價值判斷影響著目標(biāo)的選擇和承諾。因此，地方政府在績效目標(biāo)設(shè)置時就要篩選那些重要的、值得為之努力奮斗的關(guān)鍵內(nèi)容作為績效目標(biāo)內(nèi)容，進(jìn)行考核，使地方政府或部門覺得設(shè)置的績效目標(biāo)值得去努力。而且，在目標(biāo)設(shè)置過程中要向下級政府或部門、公眾解釋設(shè)置的績效目標(biāo)意義和價值，這對提高地方政府目標(biāo)承諾水平具有非常重要的作用。

⑷地方政府的績效目標(biāo)承諾。目標(biāo)承諾是地方政府接受設(shè)置的績效目標(biāo)并付諸實(shí)施，并將績效目標(biāo)固化為奮斗目標(biāo)的重要過程，也是衡量地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的質(zhì)量的內(nèi)容之一。目標(biāo)設(shè)置理論認(rèn)為，目標(biāo)承諾就是將設(shè)置的目標(biāo)進(jìn)行了內(nèi)化，做出和執(zhí)行目標(biāo)決定程度就取決于目標(biāo)承諾的水平，并且，研究表明自我設(shè)定的目標(biāo)通常會比其他人強(qiáng)制設(shè)定的目標(biāo)承諾水平要更高[11]。因此，地方政府要通過多渠道溝通，使下級參與目標(biāo)任務(wù)的設(shè)置，進(jìn)而增強(qiáng)下級對目標(biāo)任務(wù)認(rèn)同感，并最終將目標(biāo)承諾以書面契約形式固定下來，以便在目標(biāo)實(shí)施的過程中增加堅(jiān)持性。

2 目標(biāo)設(shè)置在地方政府績效管理中的功能

目標(biāo)設(shè)置是地方政府一輪績效管理循環(huán)的起始環(huán)節(jié),并作用于績效管理整個過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目標(biāo)設(shè)置在地方政府績效管理中的功能作用（見圖2）角度來看，目標(biāo)設(shè)置不僅是地方政府績效計(jì)劃的初始環(huán)節(jié)，而且地方政府目標(biāo)設(shè)置的結(jié)果—績效目標(biāo)還在績效管理中起著標(biāo)桿、激勵和契約的作用，績效目標(biāo)還是制定績效考核的標(biāo)準(zhǔn)主要參照依據(jù)，而且目標(biāo)設(shè)置也為下級和公眾參與地方政府管理和相互有效溝通提供了一個渠道和平臺。因此厘清地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的功能和作用，有助于地方政府重視和重新認(rèn)識績效目標(biāo)設(shè)置平臺建設(shè)，使學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對地方政府績效設(shè)置理論的研究，以促進(jìn)地方政府不斷改進(jìn)績效管理。

圖2 地方政府績效目標(biāo)設(shè)置功能圖

⑴地方政府績效目標(biāo)設(shè)置是績效計(jì)劃的起始點(diǎn)，也是制定績效計(jì)劃的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在制定績效計(jì)劃之初，地方政府首先要依據(jù)自身職能，根據(jù)長期的遠(yuǎn)景和戰(zhàn)略規(guī)劃，收集面臨的內(nèi)、外部的環(huán)境信息，來設(shè)置績效目標(biāo)。待績效目標(biāo)確定后，地方政府依據(jù)績效目標(biāo)來分配資源，制定達(dá)成績效目標(biāo)的行動方案，以及制定在實(shí)施績效計(jì)劃過程中的程序、準(zhǔn)則及預(yù)算等?？冃繕?biāo)設(shè)置是地方政府制定績效計(jì)劃的開始環(huán)節(jié),若地方政府的績效目標(biāo)設(shè)置出現(xiàn)偏失，那么根據(jù)這樣的績效目標(biāo)設(shè)計(jì)的績效計(jì)劃方案等也必然難以實(shí)施和執(zhí)行，因而只有設(shè)置科學(xué)合理的績效目標(biāo)，才有可能制定出切實(shí)可行的績效計(jì)劃，正是在這個意義上來說，績效目標(biāo)設(shè)置是地方政府績效計(jì)劃的開端，也是地方政府制定績效計(jì)劃的依據(jù)。

⑵地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的結(jié)果是績效目標(biāo),而績效目標(biāo)則在地方政府績效計(jì)劃實(shí)施過程中起著標(biāo)桿引導(dǎo)功能。地方政府績效考核指標(biāo)體系確定了績效考核的內(nèi)容，績效目標(biāo)則設(shè)置了地方政府績效在一年內(nèi)要達(dá)到的標(biāo)桿，因而，地方政府的績效目標(biāo)一旦設(shè)定，便成了一年內(nèi)要努力達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。不僅地方政府績效計(jì)劃的制定就是依據(jù)績效目標(biāo)這個標(biāo)桿來進(jìn)行的，而且在地方政府績效計(jì)劃執(zhí)行的過程中，績效目標(biāo)也起到標(biāo)桿引導(dǎo)功能，在績效計(jì)劃每執(zhí)行一個階段后，地方政府就要將進(jìn)展情況與績效目標(biāo)進(jìn)行比較，掌握進(jìn)度情況，對于出現(xiàn)的偏差及時采取控制和矯正措施，以確保按照績效計(jì)劃執(zhí)行，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的目的。正是由于績效目標(biāo)的存在，地方政府在實(shí)施績效計(jì)劃時才有了能按照績效目標(biāo)這一標(biāo)桿參照。

⑶地方政府在設(shè)置績效目標(biāo)的過程中也是一個契約約定過程。地方政府對績效目標(biāo)經(jīng)過選擇和決策后，最后還要得到下級對績效目標(biāo)認(rèn)可，并在績效計(jì)劃實(shí)施中予以堅(jiān)持。目標(biāo)承諾是地方政府對設(shè)置的績效目標(biāo)經(jīng)過“內(nèi)化”后的契約，最后再上升為正式的績效契約形式，如：目標(biāo)責(zé)任書等。地方政府績效目標(biāo)的“內(nèi)化”過程主要是通過廣泛的參與、有效的溝通、對績效目標(biāo)的解釋說明和績效目標(biāo)內(nèi)容選擇的審慎來實(shí)現(xiàn)的。所以，地方政府的績效目標(biāo)設(shè)置過程就是績效契約約定過程，也是一個契約從“內(nèi)化”向“外顯”，由心理向正式績效契約轉(zhuǎn)化的過程。

⑷地方政府績效目標(biāo)設(shè)置是公眾參與政府管理的渠道，也是地方政府與下級和公眾相互有效溝通的一個重要平臺。在地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的過程中，下級的有效參與和充分溝通，能夠使下級能充分掌握和了解地方政府所設(shè)置績效目標(biāo)任務(wù)的重要性，對于績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度也有了充分了解，進(jìn)而增強(qiáng)下級對績效目標(biāo)任務(wù)認(rèn)同感和可接受性，提高下級為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)付諸努力的主動性，使下級在績效目標(biāo)實(shí)施過程中的堅(jiān)持性得到加強(qiáng)。同時地方政府的績效產(chǎn)出最終是為社會和公眾提供公共服務(wù)，其服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量要求是地方政府績效目標(biāo)中的主要內(nèi)容，公眾是地方政府績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的使用者，因此，在地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的公眾的有效參與和相互溝通比績效考核的公眾的有效參與和相互溝通[12]更為重要，通過公眾對地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的有效參與，使地方政府設(shè)置的績效目標(biāo)能更好地滿足公眾的需求，能進(jìn)一步提高地方政府的公眾滿意度和公信力。

⑸地方政府設(shè)置的績效目標(biāo)是制定績效標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)?？冃?biāo)準(zhǔn)作為地方政府績效管理的工具[13]是地方政府開展績效考核評估的主要依據(jù)，績效考核評估就是對照績效標(biāo)準(zhǔn)來判斷地方政府實(shí)際績效達(dá)到什么程度，績效目標(biāo)完成到什么程度，最后再做出綜合性的評價。在地方政府績效管理中，雖然績效標(biāo)準(zhǔn)與績效目標(biāo)在內(nèi)容和作用上還有所不同，但考核評估使用的績效標(biāo)準(zhǔn)許多內(nèi)容和要求都源自績效目標(biāo)，因而對地方政府而言，績效標(biāo)準(zhǔn)的建立是以設(shè)置的績效目標(biāo)為前提和基礎(chǔ)的[14]，而地方政府的績效標(biāo)準(zhǔn)是測量其績效目標(biāo)達(dá)到程度的度量。所以，地方政府只有設(shè)置科學(xué)合理的績效目標(biāo)，才能設(shè)計(jì)出規(guī)范、高質(zhì)量的績效標(biāo)準(zhǔn)，從而保證績效考核評估的客觀、公正和準(zhǔn)確。

⑹地方政府設(shè)置的績效目標(biāo)本身就是一種激勵手段。在地方政府績效管理系統(tǒng)中，設(shè)置出明晰的、可達(dá)的和可考核的績效目標(biāo)，一旦被地方政府及其下級所確認(rèn)和接受，就會致力達(dá)成績效目標(biāo)，也由此也會產(chǎn)生激勵作用[15]。在績效管理的激勵機(jī)制作用下，這一激勵作用就會得到進(jìn)一步的強(qiáng)化，并增強(qiáng)地方政府達(dá)成績效目標(biāo)的堅(jiān)持性。然而，如果地方政府設(shè)置的績效目標(biāo)是模糊的、難度太高或太低、難以考核，那么所設(shè)置的績效目標(biāo)就不會產(chǎn)生激勵作用。因而，在地方政府績效管理系統(tǒng)中，設(shè)置科學(xué)合理的績效目標(biāo)不僅本身會對地方政府產(chǎn)生激勵作用，而且，績效目標(biāo)達(dá)成后還會使地方政府的成就感得到提高，自我效能感得到加強(qiáng)，進(jìn)而促進(jìn)地方政府績效的持續(xù)提高。

3 結(jié)語

地方政府績效目標(biāo)設(shè)置在績效管理中有著重要的功能，并作用于績效管理的整個環(huán)節(jié)。但界定地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的內(nèi)涵和進(jìn)一步認(rèn)識績效目標(biāo)設(shè)置的功能，僅僅是對地方政府績效目標(biāo)設(shè)置研究的起步，關(guān)于地方政府績效目標(biāo)設(shè)置的影響因素及其作用機(jī)理的研究是需要進(jìn)一步深化研究的課題。

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