公共圖書館免費(fèi)開放的困惑與思考

魏建琳（西安文理學(xué)院圖書館 陜西 西安 710065）

公共圖書館免費(fèi)開放是2011年度我國圖書館界的首要大事。圖書館界的研究者們除借免費(fèi)開放之勢在理論層面上繼續(xù)闡釋現(xiàn)代公共圖書館精神外，亦能夠在實(shí)踐層面正視存在的問題，并提出了諸多應(yīng)對之策。筆者既有茅塞頓開之喜，又有困惑難解之問，故斗膽討教、商榷，并表達(dá)些許個(gè)人的理解與思考，冀望專家同行指點(diǎn)迷津。

1 公共圖書館免費(fèi)開放之困惑

1.1 理論認(rèn)識的困惑

理論來源于實(shí)踐，又可以對下一步的實(shí)踐起到指導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，公共圖書館免費(fèi)開放的理論研究首先應(yīng)該厘清幾個(gè)常識性問題：什么是免費(fèi)開放、怎樣免費(fèi)開放及為什么要免費(fèi)開放？

什么是免費(fèi)開放？按照文化部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》（以下簡稱《兩部意見》）的闡述：“公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放包括兩個(gè)方面：一是指公共空間設(shè)施場地的免費(fèi)開放，二是指與其職能相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目健全并免費(fèi)向群眾提供?！盵1]公共空間設(shè)施場地包括：一般閱覽室、少年兒童閱覽室、多媒體閱覽室（電子閱覽室）、報(bào)告廳（培訓(xùn)室、綜合活動(dòng)室）、自修室等設(shè)施場地；基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目包括：文獻(xiàn)資源借閱、檢索與咨詢、公益性講座和展覽、基層輔導(dǎo)、流動(dòng)服務(wù)等以及為保障基本職能實(shí)現(xiàn)的一些輔助性服務(wù)，如辦證、驗(yàn)證及存包等?！秲刹恳庖姟愤€特別強(qiáng)調(diào)“基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目將隨著社會的不斷發(fā)展、政府財(cái)力的增長和人民群眾精神文化需求的不斷增長而發(fā)展變化”[1]，使其在具體實(shí)施中有了靈活伸縮的空間。雖然免費(fèi)開放的內(nèi)涵、外延已非常清晰，但是筆者依然感覺困惑。根據(jù)常識，世界上存在兩類免費(fèi)的事物：一是大自然的恩賜，如陽光、空氣和水；二是“有人”出于特殊的目的支付所需費(fèi)用，免費(fèi)提供“他人”利用。由于公共圖書館公共空間設(shè)施場地的建設(shè)與維護(hù)需要投入，開展基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目也需要投入，這種免費(fèi)自然屬于后一范疇。故公共圖書館免費(fèi)開放就要明確界定由“誰”來承擔(dān)所需費(fèi)用。

怎樣免費(fèi)開放？核心命題就是由“誰”來承擔(dān)所需費(fèi)用？其實(shí)答案已經(jīng)明確。我國公共圖書館屬于各級文化部門管理下的事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)來源主要靠各級政府財(cái)政撥款，免費(fèi)開放（在目前）只能作為政府行為。政府行為具有法定性和強(qiáng)制性，其依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等?！秲刹恳庖姟穼儆谧畹蛯用娴恼块T規(guī)章，強(qiáng)制性非常弱，給執(zhí)行留下了充足的彈性空間。因此，雖然《兩部意見》承諾了“由政府予以保障落實(shí)”，并指示“各級文化、財(cái)政部門要加強(qiáng)對免費(fèi)開放工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將免費(fèi)開放作為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)工作，納入文化建設(shè)總體規(guī)劃，納入重要議事日程，納入財(cái)政預(yù)算”[1]，但是因?yàn)椤秲刹恳庖姟穼Ω骷壵狈ψ銐虻耐獠繌?qiáng)制力，所以若想得到落實(shí)只能寄希望于各級政府的內(nèi)在自覺。而若想各級政府對“免費(fèi)開放”自覺執(zhí)行，必須使各級政府明確并認(rèn)同為什么要免費(fèi)開放。

在21世紀(jì)，公共圖書館精神再次成為圖書館界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)，而免費(fèi)開放正是公共圖書館精神的核心理念之一。在中國圖書館學(xué)會、眾多專業(yè)期刊的大力推動(dòng)下，涌現(xiàn)了一大批主張免費(fèi)開放的論文?！斑@一系列論文或從理論和歷史發(fā)展上闡述公共圖書館免費(fèi)服務(wù)的合理性和必要性，或從我國所處的政治、社會等環(huán)境論述公共圖書館免費(fèi)服務(wù)的迫切性和可能性”[2]，對為什么要免費(fèi)開放這個(gè)問題做出了見仁見智的回答。各種視角、觀點(diǎn)的論述對于學(xué)術(shù)研究而言意義深遠(yuǎn)，但是能不能成為說服各級政府的充分理由呢？筆者對此感到困惑。因?yàn)楣矆D書館精神源自于西方，根植于西方文化的土壤。東西方文化是異質(zhì)文化，若使其能夠在中國被認(rèn)可，首先必須認(rèn)同其價(jià)值，其次需要體制、制度的適當(dāng)安排。中國的國家制度是人民民主專政，并且中國共產(chǎn)黨在國家制度中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。雖然民主、自由是人類普適的價(jià)值取向，中國共產(chǎn)黨一直以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，但是對民主、自由及人權(quán)的理解卻不盡相同。所以，必須正視一個(gè)現(xiàn)實(shí)困境：如何讓政府（可以具體為有決定權(quán)的政府領(lǐng)導(dǎo)）認(rèn)同基于人權(quán)觀的價(jià)值理念，并且落實(shí)于相應(yīng)的制度安排？

免費(fèi)開放已引起了廣泛熱議，雖然這些常識性問題似乎都有了答案，但隨之又產(chǎn)生了新的疑問和困惑。因而可以看出，當(dāng)前的認(rèn)識仍存在盲點(diǎn)。

1.2 歷史現(xiàn)實(shí)之困惑

在公共圖書館的百年歷史中，免費(fèi)開放反復(fù)不定[3-6]。對此，學(xué)界大多歸因于認(rèn)識模糊以及對公共圖書館基本原則和精神的忽視和漠視[6]。筆者翻閱資料，結(jié)合當(dāng)時(shí)社會背景，產(chǎn)生了不同的看法。理念的宣傳與認(rèn)知固然重要，但免費(fèi)開放能否實(shí)現(xiàn)的決定因素是各種客觀保障條件，特別是經(jīng)費(fèi)保障。

清朝末年，社會精英借維新變法之勢倡導(dǎo)設(shè)立公共圖書館。但是，當(dāng)時(shí)賠款不斷，僅甲午戰(zhàn)敗的賠款數(shù)額就約為清政府1年的財(cái)政收入，加之，農(nóng)民起義使作為財(cái)賦中心的南方數(shù)省遭受重創(chuàng)，使清政府的財(cái)政困窘加劇，雖然建立了公共圖書館，頒布了《京師圖書館及各省圖書館通行章程》，但是保障經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。民國時(shí)期，國民政府建立起了統(tǒng)一完備的財(cái)政管理體制，但是戰(zhàn)爭不斷，軍費(fèi)開支造成了財(cái)政巨額虧空，如1937年國民政府的財(cái)政預(yù)算僅有4億美元，人均不足1美元[7]。在這樣惡劣的財(cái)政狀況下，雖然社會各界認(rèn)識到圖書館收“券費(fèi)”的做法是“阻礙來學(xué)之心……取有限之資財(cái)，生極大之障礙，所得亦不償所失也”[3]，政府先后頒布了《通俗圖書館規(guī)程》、《圖書館條例》明確了免費(fèi)原則，但是在落實(shí)中常出現(xiàn)變相收費(fèi)、陽奉陰違的現(xiàn)象。清末民初的歷史背景之下，公共圖書館能維持已屬不易，因“券費(fèi)”之表象而認(rèn)為前人“精神缺失”是欠缺依據(jù)的。新中國成立后，建立了社會主義制度，形成了高度集中統(tǒng)一的國家體制。公共圖書館作為文化部門管理下的機(jī)構(gòu)之一，切實(shí)履行了免費(fèi)開放（在此不涉及平等服務(wù)原則，亦回避服務(wù)效益的命題）。之所以做到了免費(fèi)開放，不是出于對圖書館精神的認(rèn)識（當(dāng)年的認(rèn)識是“圖書館是政治的工具，是‘階級斗爭’的工具”），而是因?yàn)椤肮矆D書館事業(yè)的建設(shè)始終是各級行政投入的一個(gè)基本組成。若暫時(shí)撇開投入數(shù)量的多少，或投入是否充足等問題，公共圖書館事業(yè)是社會各領(lǐng)域中，能夠持續(xù)不斷地獲得行政投入的少數(shù)部門之一”[8]。改革開放后，圖書館界以“改革”的名義，又開始嘗試有償服務(wù)。如果將之歸因于對圖書館精神的認(rèn)識不到位或認(rèn)識錯(cuò)位，從史料中很難找到讓人信服的證據(jù)。當(dāng)年的有償服務(wù)形成了熱潮，政府頒布了《圖書館有償服務(wù)管理暫行辦法》對其給予肯定，但是沒有人質(zhì)疑免費(fèi)原則，亦沒有人否定社會效益（筆者從政府文件、專家論文中沒到找到相應(yīng)的內(nèi)容）。相反，在對有償服務(wù)的必要性和可行性進(jìn)行論證，對服務(wù)的內(nèi)容、范圍和方式進(jìn)行探討的同時(shí)，總會強(qiáng)調(diào)“無償服務(wù)是為社會及社會成員服務(wù)的主要方式……有償服務(wù)只是無償服務(wù)的補(bǔ)充……要以社會效益為最高原則，不能因開展有償服務(wù)而損害社會效益……”[9]。若從經(jīng)費(fèi)保障的視角則能為這種情況找到合乎邏輯的解釋。改革開放后，公共圖書館事業(yè)的經(jīng)費(fèi)劃撥由文化部統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蕾嚨胤截?cái)政。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大環(huán)境下，文化事業(yè)特別是公共圖書館事業(yè)自然不會引起地方政府的重視。在GDP政績觀的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)達(dá)地區(qū)政府常投放資金建設(shè)豪華的圖書館大廈，卻沒有資金對圖書館運(yùn)行提供持續(xù)保障；不發(fā)達(dá)地區(qū)常年沒有購書經(jīng)費(fèi)司空見慣，館員發(fā)不出工資亦屢見不鮮。筆者翻閱當(dāng)時(shí)資料后明顯感受到，當(dāng)年的有償服務(wù)是由于經(jīng)費(fèi)短缺，不論政府還是圖書館界對其弊端和負(fù)面效應(yīng)都非常清楚，而沒有實(shí)行免費(fèi)開放，非不為也，是不能也。

頒布《兩部意見》后，財(cái)政部隨即出臺文件《關(guān)于加強(qiáng)美術(shù)館 公共圖書館 文化館（站）免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》（文財(cái)務(wù)發(fā)[2011]5號）（以下簡稱《通知》）[10]?！锻ㄖ肥紫戎赋鲆凹哟笸度肓Χ?，建立健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”[10]，但是只提出了許多“要怎么做”，卻沒有明確“如何保證這么做”及“健全的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制是什么”；提出的“增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”[10]原則，除“增加投入”外，其余過于抽象。關(guān)于“經(jīng)費(fèi)保障分擔(dān)原則和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”，《通知》指出：“其人員、公用等基本支出由同級財(cái)政部門負(fù)擔(dān)，開展基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目支出由中央和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)”[10]，這就是說免費(fèi)開放仍然要依靠地方財(cái)政。自我國實(shí)施“分稅制”后，中央和地方財(cái)政分開了，但是事權(quán)的劃分卻不夠完善，明顯出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移與支出下移，導(dǎo)致基層政府的支出責(zé)任過大；隨著“土地財(cái)政”的“窮途末路”，地方財(cái)政（尤其是西部地區(qū)）的保障能力及其效果讓人懷疑。因此，“上述指導(dǎo)性意見明顯缺乏可操作性，不是一種財(cái)政制度，而是一種臨時(shí)經(jīng)費(fèi)安排意見……隨意性和不可保障性更是不可言喻”[11]。面對現(xiàn)實(shí)，筆者困惑現(xiàn)在實(shí)行免費(fèi)開放非不為也，但能嗎？如果“能”，能“可持續(xù)”嗎？

2 公共圖書館免費(fèi)開放引發(fā)的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前，對于免費(fèi)開放的認(rèn)識仍然存在盲點(diǎn)，需要進(jìn)一步進(jìn)行研究。這項(xiàng)研究既需要權(quán)威啟蒙，更需要廣泛參與。故此，筆者表達(dá)一點(diǎn)個(gè)人看法，以期有拋磚引玉之效。

2.1 公共圖書館選擇免費(fèi)開放的理由：一種經(jīng)濟(jì)概念的闡釋

究竟哪個(gè)公共圖書館、什么時(shí)候首先選擇了免費(fèi)開放？或曰英國曼徹斯特公共圖書館，或曰美國波士頓公共圖書館，也有說是美國芝加哥公共圖書館。遺憾的是各種說法都缺乏令人信服的證據(jù)支持。關(guān)于為什么要免費(fèi)開放，中外學(xué)者所做的各類闡釋則頗多猜測的意味。因此，筆者在此拋開顧慮，借鑒中外學(xué)者之猜測，亦天馬行空做了一番“無根無據(jù)”之猜想。

基于樸素理解，精神活動(dòng)是人的天性，精神活動(dòng)借助于符號記錄于載體 ，形成了文獻(xiàn)，因此閱讀文獻(xiàn)也成為了人類的一種生活方式?！凹偃缫槐緯皇潜挥靡淮?，那就沒有藏書的必要。假如一本書只供一個(gè)人重復(fù)使用，那就只需要一個(gè)私人的書齋”[12]。有限的文獻(xiàn)與無限的閱讀需求必然會發(fā)生矛盾，并且隨著教育的普及、社會的進(jìn)步，矛盾會日益尖銳?！叭诵枰粩嗟耐晟疲粫侨祟愡_(dá)到思想完善的主要工具；書籍價(jià)格太高，并非平常人所能買得起。按照這種邏輯，建立了公共圖書館”[13]。換言之，因?yàn)榇罅康淖x者有閱讀大量文獻(xiàn)的共同需求，所以有了共同出資建設(shè)共同使用的公共圖書館的共識。建立公共圖書館也是“社會在文獻(xiàn)集藏領(lǐng)域以最小投入獲得最大的社會效益”[8]的理性選擇。由于大量的讀者已經(jīng)共同出資，所以在使用時(shí)自然不必重復(fù)付費(fèi)。所謂免費(fèi)，其實(shí)是預(yù)付了所需費(fèi)用。隨著近代社會的城市化進(jìn)程，公共圖書館演變?yōu)槌鞘猩鐣参幕聵I(yè)的有機(jī)組成部分。公共圖書館出現(xiàn)了規(guī)?；?、集約化的特征，但其一些基本原則卻延續(xù)下來，包括免費(fèi)開放原則。只是，共同出資由共識變?yōu)樽栽?強(qiáng)制；共同使用也演變?yōu)楣教峁├脠D書館的機(jī)會與條件。免費(fèi)開放的對象僅限于共同出資的本地區(qū)居民，“向外來人員開放……則完全是一種慈善性質(zhì)的服務(wù)……不是規(guī)范的義務(wù)”[8]。

以上猜想雖然天馬行空，但并非空穴來風(fēng)。如果猜測成立，則免費(fèi)開放不是道德理想的追求，更不是天經(jīng)地義，只是面對公眾共同需求的一個(gè)以最小投入獲得最大社會效益的理性選擇。

2.2 免費(fèi)開放的應(yīng)然保障機(jī)制：民主機(jī)制在公共圖書館中的實(shí)現(xiàn)

如果要實(shí)現(xiàn)免費(fèi)開放，就必須以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。其看得見的方式就是有與之相適應(yīng)的體制、制度安排及該體制、制度作用下形成的相應(yīng)機(jī)制。公共圖書館誕生于西方，是西方民主政治的產(chǎn)物。西方民主政治的一大突出特征是以議會為核心的代議制度，即公民選舉產(chǎn)生本階層、本利益團(tuán)體的代言人組成議會，民眾的各種訴求通過代言人（議員）提交議會討論，然后表決，如果表決通過則形成法案，法案具有強(qiáng)制政府、相關(guān)機(jī)構(gòu)及個(gè)人執(zhí)行的效力。公共圖書館的建立應(yīng)遵循的原則，包括免費(fèi)開放原則，就是此種民主機(jī)制的產(chǎn)物?！?850年英國下議院通過了一個(gè)法案，授權(quán)地方議會為提供免費(fèi)圖書館征稅……曼徹斯特公共圖書館就是依據(jù)此法率先建立的”[6]，可見建立公共圖書館及其免費(fèi)開放原則都來自真實(shí)民意。西方民主政治還有一個(gè)特征是權(quán)力制衡，因而“公共圖書館采取的是政府有限權(quán)力管理與公民自治結(jié)合的管理模式。這樣的制度設(shè)計(jì)，有向下負(fù)責(zé)的機(jī)制……公共圖書館必須傾聽市民意見，使其辦館方向與市民的價(jià)值取向從根本上取得一致。社會輿論、媒體有監(jiān)督政府正確管理圖書館的權(quán)力……其機(jī)制是暢通的”[14]。在民主的監(jiān)督制衡下，反映民意的公共圖書館免費(fèi)開放訴求及民意表象下的以最小投入獲得最大社會效益的理性選擇，都能以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。

民主機(jī)制是免費(fèi)開放的應(yīng)然保障機(jī)制。遺憾的是，民主機(jī)制在我國先天不足。幾千年封建史形成的三綱五常倫理規(guī)范與西方社會天賦人權(quán)、民主自由價(jià)值觀大異其趣。在價(jià)值觀基礎(chǔ)上的制度設(shè)計(jì)更是南轅北轍。中國社會長期延續(xù)一種“家天下的制度設(shè)計(jì)，官吏只需對皇帝負(fù)責(zé)，下級只需對上級負(fù)責(zé)……沒有權(quán)利意識，缺少監(jiān)督機(jī)制……到今天，雖然社會環(huán)境已產(chǎn)生根本變化，但這種核心價(jià)值觀的種種遺傳變種仍然存在”[14]。在這種環(huán)境下，公共圖書館及其免費(fèi)開放原則已發(fā)生了本質(zhì)的變化。對于免費(fèi)開放，民眾既沒有參與權(quán)，更沒有監(jiān)督權(quán)，所有的一切都取決于黨和政府的重視（確切地說是領(lǐng)導(dǎo)者的重視）。也許免費(fèi)開放滿足了公眾的需要，但已不是真實(shí)民意的體現(xiàn)，僅僅是領(lǐng)導(dǎo)者民生工程的一項(xiàng)政績。至于民意表象下的以最小投入獲得最大社會效益的理性原則則更容易被忽視甚至被無視。我國改革開放前，雖然實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)開放，但也造成了“發(fā)展投入被大量空耗，并最終成為影響圖書館獲得社會投入的根本障礙”[15]。政府對免費(fèi)開放的財(cái)政投入，是否會真正用在保障人民群眾基本文化權(quán)益上？是否會被浪費(fèi)甚至被貪污？能否進(jìn)行有效監(jiān)督與制約？在當(dāng)前的體制下，這些問題似乎沒有答案。因此，免費(fèi)開放的開展既需要圖書館精神的宣傳，更需要民主機(jī)制的建設(shè)。

3 結(jié) 語

免費(fèi)開放對于國內(nèi)外的公共圖書館來說不是新生事物，只是因?yàn)榕c21世紀(jì)新圖書館運(yùn)動(dòng)相聯(lián)系，使其被賦予了保障文化權(quán)利的新內(nèi)涵。保障文化權(quán)利需要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)，免費(fèi)開放恰恰是看得見的方式之一。而免費(fèi)開放最佳的實(shí)現(xiàn)方式就是民主機(jī)制?！澳壳拔覈矆D書館的發(fā)展雖有維護(hù)和保障公民知識權(quán)利的價(jià)值導(dǎo)向，政府和各個(gè)公共圖書館也正在積極倡導(dǎo)和努力實(shí)踐，但由于沒有具體的向下負(fù)責(zé)的制度設(shè)計(jì)，因而實(shí)質(zhì)上卻無法真正實(shí)現(xiàn)”[14]。忽略民主機(jī)制建設(shè)，雖能暫時(shí)形成免費(fèi)開放的形式，但是其實(shí)際效果和可持續(xù)發(fā)展都無法保障，“只是平白增加圖書館管理成本，對于提高圖書館活動(dòng)的社會效益毫無意義”[15]。可見，公共圖書館的民主機(jī)制建設(shè)任重道遠(yuǎn)，免費(fèi)開放在中國真正實(shí)現(xiàn)亦任重道遠(yuǎn)。

[1]中華人民共和國文化部,中華人民共和國財(cái)政部. 關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見[EB/OL].[2011-02-14].http://www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm.

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