淺談我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目后評價(jià)現(xiàn)狀及存在的問題

姜娜 （天津市海河建設(shè)發(fā)展投資有限公司 天津 300041)

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目后評價(jià)，將原有的投資建設(shè)程序向后延伸了一步，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)是否達(dá)到投資決策時(shí)所確定的目標(biāo)，其意義主要體現(xiàn)在：有利于提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資決策和管理的科學(xué)化水平；有利于提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資效果；有利于幫助建立基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督和控制機(jī)構(gòu)；有利于為國家、省市基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃的制定及經(jīng)濟(jì)參數(shù)的確定和完善提供依據(jù)；有利于為國家有關(guān)管理部門提供基礎(chǔ)設(shè)施后評價(jià)中反饋的信息，可有針對性的運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)的手段，建立必要法規(guī)，強(qiáng)化投資的宏觀管理；是科學(xué)發(fā)展觀在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的具體落實(shí)和體現(xiàn)。綜上所述，開展城市基礎(chǔ)設(shè)施后評價(jià)，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1 國外后評價(jià)研究現(xiàn)狀

后評價(jià)始于20世紀(jì)30年代的美國，到六七十年代廣泛地被許多國家和世界銀行等國際金融組織和多邊機(jī)構(gòu)所應(yīng)用，并成為西方發(fā)達(dá)國家政府管理以及金融組織和多邊機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理的必不可少的一個(gè)組成部分。后評價(jià)提供的信息作為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益和社會效益決策的依據(jù)，為制定經(jīng)濟(jì)、社會政策服務(wù)，已成為政府計(jì)劃決策和宏觀管理的一個(gè)重要工具。

項(xiàng)目后評價(jià)的最終目的在于提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，作為一種技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析方法是以經(jīng)濟(jì)理論為依據(jù)的，其理論基礎(chǔ)是西方的宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)理論，尤其是成本效益理論、費(fèi)用效益理論、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。同時(shí)，作為項(xiàng)目管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是以現(xiàn)代管理理論為基礎(chǔ)的，并且隨著評價(jià)內(nèi)容的擴(kuò)展，社會學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)和其他自然科學(xué)也為項(xiàng)目后評價(jià)的研究提供了思路和有效的工具。

目前國外項(xiàng)目后評價(jià)的理論研究可以分為3個(gè)階段：第1階段，1830—1930年是項(xiàng)目后評價(jià)的萌芽階段；第2階段，1930—1968年是傳統(tǒng)的社會費(fèi)用-效益分析方法階段；第3階段，“新理論與方法”的產(chǎn)生與應(yīng)用階段。

2 我國后評價(jià)研究現(xiàn)狀

我國項(xiàng)目后評價(jià)工作起步于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過20年來的發(fā)展，大體可劃為3個(gè)階段：

80年代初到1988年是后評價(jià)工作準(zhǔn)備和起步階段。主要是通過出國考察來研究國外（主要是世界銀行）的有關(guān)資料、經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)國家計(jì)委所屬標(biāo)準(zhǔn)定額研究所委托中國人民大學(xué)進(jìn)行了后評價(jià)理論研究，并組織了對幾個(gè)國家重點(diǎn)項(xiàng)目的后評價(jià)。

80年代后期為后評價(jià)試點(diǎn)及實(shí)施階段。以國家計(jì)委1988年《關(guān)于委托進(jìn)行利用國外貸款項(xiàng)目后評價(jià)的通知》為標(biāo)志，開始與國外合作，進(jìn)行課題研究。

90年代以來后評價(jià)進(jìn)入發(fā)展階段。國家各部委、各行業(yè)部門、各高等院校及研究所，相繼共完成后評價(jià)項(xiàng)目200多個(gè)。1991年7月，國家計(jì)委出臺了后評價(jià)準(zhǔn)則。目前我國最高的后評價(jià)機(jī)構(gòu)是國家開發(fā)銀行后評價(jià)局和中國國際工程咨詢公司后評價(jià)局。到目前為止，已有200多個(gè)重點(diǎn)工程做了后評價(jià)工作，其評價(jià)項(xiàng)目大體分為三部分：一是利用外資項(xiàng)目的后評價(jià)；二是國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的后評價(jià)；三是其他一些部門和國家金融機(jī)構(gòu)，也計(jì)劃和組織實(shí)施了一些國內(nèi)項(xiàng)目的后評價(jià)。

3 目前我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目后評價(jià)現(xiàn)狀及存在的問題

隨著我國逐步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，投資體制的不斷深化改革，投資主體切實(shí)關(guān)心投資效益已是必然要求。政府職能部門越來越意識到?jīng)Q策質(zhì)量有待提高，而后評價(jià)正是改進(jìn)投資效益、提高決策水平的重要工具與方法，這也是推動后評價(jià)工作開展的內(nèi)在動力。為了實(shí)現(xiàn)國家制定的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)，我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還要進(jìn)行大量投資。近年來，隨著各地政府越來越重視基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目在城市發(fā)展中發(fā)揮的重要作用，對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營后的后評價(jià)工作也提出了更高的要求。基礎(chǔ)設(shè)施很大一部分是政府投資的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，其沒有財(cái)務(wù)收入，不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，因此無法用傳統(tǒng)的項(xiàng)目財(cái)務(wù)指標(biāo)如NPV或投資回報(bào)率等指標(biāo)來評價(jià)效益。而其建設(shè)目的一方面是為整個(gè)城市提供社會化的服務(wù)，最大程度的滿足社會文化、生活需要，滿足社會成員的公共需要，另一方面是為了適應(yīng)和推動地區(qū)的發(fā)展，促進(jìn)整個(gè)社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。這些就決定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的公益性很強(qiáng)，與一般投資項(xiàng)目相比，其最突出的特點(diǎn)就是服務(wù)的公共性與效益的間接性。另外，作為涉及公共利益的基礎(chǔ)性政府投資公共項(xiàng)目，涉及對地方自然、生態(tài)、歷史、文化、社會風(fēng)俗等具有“公共產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)資源的重新調(diào)整和分配，因此基礎(chǔ)設(shè)施將對當(dāng)?shù)厣踔粮鼜V泛區(qū)域的社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生廣泛的、重大的以及持久的影響。而這其中有些影響有可能不會在項(xiàng)目評價(jià)時(shí)就顯現(xiàn)出來，而是需要很長的一段時(shí)間才能完全地表現(xiàn)出來，具有長期性；與此同時(shí)，項(xiàng)目所產(chǎn)生的許多影響難以定量估算，很多影響具有隱蔽性，也不會直接體現(xiàn)出來。

另外，城市基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)龐大的復(fù)雜系統(tǒng)，各分系統(tǒng)及子系統(tǒng)的現(xiàn)狀指標(biāo)在性質(zhì)與單位上存在差異，不能直接疊加，但對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行綜合評價(jià)又必須使各系統(tǒng)具有可比性，如何選擇一種綜合可比的量度方法作為評價(jià)的工具，便成為評價(jià)中的關(guān)鍵問題。城市的性質(zhì)、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和建設(shè)條件等多種因素影響城市基礎(chǔ)設(shè)施層次結(jié)構(gòu)的梯度差，對不同類型城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行評價(jià)時(shí)必須充分考慮到城市本身的經(jīng)濟(jì)、社會、自然資源等諸因素，使之在評價(jià)中占有合理的權(quán)重。城市是一個(gè)綜合性的大系統(tǒng)，而作為城市載體的基礎(chǔ)設(shè)施則是這個(gè)大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，它是動態(tài)的、復(fù)雜的、隨機(jī)的系統(tǒng)，又包括能源、水、交通、郵電通信、生態(tài)環(huán)保等多個(gè)子系統(tǒng)，它們是相互聯(lián)系彼此制約的有機(jī)整體。城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行是在一定的時(shí)空條件下，各個(gè)子系統(tǒng)彼此發(fā)生有規(guī)律的相互作用并協(xié)同動作，使整個(gè)系統(tǒng)表現(xiàn)為城市基礎(chǔ)的效應(yīng)。如果該系統(tǒng)中某子系統(tǒng)，彼此不協(xié)調(diào)，不完善，整個(gè)系統(tǒng)就不能正常運(yùn)行，出現(xiàn)局部或整體的癱瘓。因此，對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的評價(jià)，既要反映各個(gè)子系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施特征，又要全面反映基礎(chǔ)設(shè)施的整體效果；不僅要有分項(xiàng)指標(biāo)，又要有綜合指標(biāo)。應(yīng)用科學(xué)的評價(jià)方法，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的分項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評判，進(jìn)而對設(shè)施水平進(jìn)行宏觀地、綜合分析評價(jià)，才能對城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能、效率、水平做出科學(xué)評價(jià)、準(zhǔn)確地估計(jì)。

由于基礎(chǔ)設(shè)施的上述特征，在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目后評價(jià)體系建立的過程中，不應(yīng)該只關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的過程或是對項(xiàng)目產(chǎn)生的影響，而應(yīng)該充分考慮到基礎(chǔ)設(shè)施作為城市主要的社會、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合載體這一本質(zhì)特征來進(jìn)行系統(tǒng)、全面的評價(jià)，而這恰恰是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目后評價(jià)的關(guān)鍵所在。評價(jià)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)全面地評價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在城市科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展能力提高中的影響和貢獻(xiàn)，即各行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成系統(tǒng)。評價(jià)體系要反映基礎(chǔ)設(shè)施在促進(jìn)城市綜合競爭能力的貢獻(xiàn)中系統(tǒng)要素多、系統(tǒng)內(nèi)部各種關(guān)系錯綜復(fù)雜、多目標(biāo)和多層次等特點(diǎn)，系統(tǒng)評價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展過程中各個(gè)子系統(tǒng)或因素之間的相互關(guān)系和交叉影響。而目前，基礎(chǔ)設(shè)施后評價(jià)的重心主要關(guān)注的是建設(shè)過程中的管理績效，而忽略了基礎(chǔ)設(shè)施公共性、系統(tǒng)性和綜合性的基本特征，對基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的綜合性影響僅僅是進(jìn)行簡單性的定性分析。很多后評價(jià)報(bào)告所提供的成果也僅僅局限在對管理過程的反饋層面，而對進(jìn)行區(qū)域綜合開發(fā)的高層決策者來說，這些后評價(jià)結(jié)果在為其決策提供反饋方面，效果不是很明顯。而且，目前也尚未建立起標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)設(shè)施后評價(jià)指標(biāo)體系，難以知道基礎(chǔ)設(shè)施的后評價(jià)工作。同時(shí)，缺乏有效的信息反饋機(jī)制和相應(yīng)的規(guī)章制度來保證項(xiàng)目后評價(jià)工作的開展，項(xiàng)目后評價(jià)功能未能得到充分發(fā)揮，項(xiàng)目后評價(jià)的工作成果也未得到?jīng)Q策部門的重視。

4 結(jié)論

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重要載體，是決定城市社會進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要基礎(chǔ)條件之一。通過分析目前我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目后評價(jià)現(xiàn)狀及存在的問題，確定了對基礎(chǔ)設(shè)施后評價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究的重要性和必要性，期望通過廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施后評價(jià)體系的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)對基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)決策與合理建設(shè)提供評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并不斷積累提高工程項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)驗(yàn)，為我國城市化進(jìn)程中大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供一條不斷優(yōu)化與提升的途徑。■