改革以地謀發(fā)展模式

劉守英

讓農(nóng)民自己成為征地拆遷主體；實現(xiàn)同地同價同權(quán)；

被征地農(nóng)民集體保有留用地，納入城市規(guī)劃

土地在中國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長中扮演的角色舉足輕重。在高速工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，地方政府利用低價強(qiáng)制征用農(nóng)民土地、獨家出讓建設(shè)用地的獨特土地制度安排，實現(xiàn)土地從資源向資產(chǎn)、資本的轉(zhuǎn)化，獲得巨額土地增值收益，以此作為城市建設(shè)的資本，為經(jīng)濟(jì)高增長做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，這種以地謀發(fā)展模式的風(fēng)險不斷累積與加大，不僅加大了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險，也帶來被征地農(nóng)民權(quán)益喪失和生計受影響的社會風(fēng)險，以及導(dǎo)致官民沖突危及穩(wěn)定的政治風(fēng)險。

以地謀發(fā)展模式已難以為繼

中國經(jīng)濟(jì)的高增長，從宏觀層面看，一靠高投資和高出口，二是依托政府主導(dǎo)下的地區(qū)競爭。從結(jié)構(gòu)特征看，主要依靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩大引擎拉動。土地在其中扮演了舉足輕重的角色。土地的寬供應(yīng)和高耗費保證了高投資；壓低地價的低成本供地保障了高出口；以土地的招商引資推進(jìn)了高速工業(yè)化；土地出讓收入和土地抵押融資助推了快速城鎮(zhèn)化。由此形成獨特的“以地謀發(fā)展”模式。主要依靠兩大支柱。一靠強(qiáng)制、低價的征地制度。征地是農(nóng)地非農(nóng)化的惟一管道，國有土地成為非農(nóng)建設(shè)的惟一合法用地。二靠政府壟斷下的國有土地有償出讓制度。土地出讓收入在地方發(fā)展中的作用越來越顯著。

以地謀發(fā)展模式在快速推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長的同時，也暴露出諸多弊端，主要表現(xiàn)為：

一是政已經(jīng)府成為土地違法違規(guī)的主體。在征地過程中，地方政府擔(dān)當(dāng)著決策者、制定者、組織者、實施者和裁決者的角色。地方建設(shè)主要依靠土地出讓和土地抵押融資，地方政府也有多征、多占、多出讓土地的激勵，由此造成地方政府大量違規(guī)違法用地。2010年，全國違法用地的數(shù)量達(dá)6.6萬件，面積達(dá)67.7萬畝，占用耕地達(dá)27萬畝。鐵路、公路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目未批先建問題突出。

二是形成地方政府債務(wù)風(fēng)險。1997年以來我國地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長。2010年，10.7萬億元債務(wù)余額約占當(dāng)年GDP的26.9%，加上名義指標(biāo)表現(xiàn)的公共部門債務(wù)約相當(dāng)于GDP的20%，以及政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券等約相當(dāng)于GDP的6%，我國總體公共部門債務(wù)率在50%-55%，按照公共債務(wù)余額占GDP60%的歐盟標(biāo)準(zhǔn)，我國總體債務(wù)風(fēng)險仍處于警戒線之內(nèi)。但局部地區(qū)的債務(wù)情況不容樂觀。至2010年底，我國東部地區(qū)加計劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū)負(fù)債率分別為19.2%、24.2%和36.4%，按美國口徑都已越過警戒線。按加拿大口徑，中部地區(qū)已經(jīng)逼近警戒線，西部地區(qū)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過警戒線。更重要的是，抵押土地已成為政府償債的最重要來源，2010年底，各級政府承諾用土地出讓收入作為償債來源，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額比重為37.96%。一旦土地出讓收入下降，地方政府償債能力就會急劇下降。

三是銀行金融風(fēng)險。地方政府融資平臺由省、市復(fù)制到縣、鄉(xiāng)，行業(yè)從城市建設(shè)、交通延展到新能源等各個領(lǐng)域。這些平臺貸款有的是以可以很快變現(xiàn)的土地抵押，有的是以未來土地收入預(yù)期的收益權(quán)質(zhì)押，有的干脆以政府信用擔(dān)保，存在不同程度的風(fēng)險。截至2010年底，融資平臺公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲的占10.62%。 銀行貸款總額占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%，其中負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)中，銀行貸款占比為74.84%。

四是形成政府與被征地農(nóng)民的沖突和對立。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費改革后農(nóng)民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。

現(xiàn)行征地模式的社會風(fēng)險和政治風(fēng)險加大

我們對2003年以來國內(nèi)媒體公開報道的116個征地上訪和群體性事件作整理與分析，有如下特點：

征地引發(fā)的群體性事件呈加重和易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。從時間順序來看，2003年以來，由征地引發(fā)的沖突和群體性事件發(fā)生頻率呈加大之勢。其中，2007年以后明顯增加，2010年頻繁發(fā)生，達(dá)到45件。2010年和2011年兩年發(fā)生的征地群體性事件就占到2003年-2011年被報道事件總數(shù)的62%。從地區(qū)分布來看，征地沖突案件不僅分布廣、而且經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)，沖突爆發(fā)越集中。

被征地農(nóng)民的上訪多由所征土地被用于經(jīng)營性用途而起。在116起征地上訪事件中，有26起土地被征用后用于商品房建設(shè)，28起用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)，9起用于商業(yè)旅游開發(fā)，這三項就占到報道事件的54%。被征地農(nóng)民之所以對被征土地用于經(jīng)營性用途反應(yīng)非常強(qiáng)烈，主要是因為地方政府征收土地的低補(bǔ)償與土地出讓用于經(jīng)營性用途的高價之間的反差太大。包括公路、鐵路、機(jī)場、科教文衛(wèi)等重點工程和基礎(chǔ)設(shè)施工程征地引發(fā)的群體性事件占41.3%。這些公益性項目征地引起農(nóng)民上訪甚至群體性事件，主要是因為補(bǔ)償費過低、土地款分配不透明等所致。在征地引發(fā)的農(nóng)民上訪和群體性事件中，多存在地方政府違規(guī)違法征地行為。在116起媒體報道事件中，地方政府沒有依法補(bǔ)償?shù)挠?1起，占53%，未批先用的有50起，占43 %。受限于地方政府對媒體報道的不完全配合以及媒體對事件的選擇性，統(tǒng)計數(shù)據(jù)是嚴(yán)重偏低的，實際違法征地事件比現(xiàn)在統(tǒng)計的比例要高得多。

征地沖突多由征地補(bǔ)償?shù)秃脱a(bǔ)償款的分配不公平、不透明引起，因政府應(yīng)對方式不當(dāng)而激發(fā)。從媒體披露的事件細(xì)節(jié)看，引發(fā)被征地農(nóng)民不滿的原因往往由多種因素組合而成。在116起事件中，征地沖突的起因主要是因征地補(bǔ)償費太低的，共有100起，排在第一位，也有土地款分配不明的（33起）、被征地農(nóng)民不知情的（28起）、被征地未按告知用途使用的（21起）以及補(bǔ)償不到位的（17起）等等。農(nóng)民的不滿和上訪，一旦地方政府應(yīng)對不當(dāng)，就會使矛盾激化，甚至演變?yōu)槿后w性事件。在116起征地事件中，有73起農(nóng)民反映沖突起因是地方政府、施工單位行為粗暴，排第二位。

面對征地問題，被征地農(nóng)民多采取集體上訪方式。一旦屬地政府不能妥善解決，就走上一級級上訪路。從媒體報道事件的不完全統(tǒng)計，有50例報道采取了以上訪來解決問題，其中42例是采取集體上訪。農(nóng)民采取集體上訪辦法，主要是因為征地一般會占一村甚至幾個村的土地，影響到一方百姓的生計。

在利益訴求得不到滿足的情況下，被征地農(nóng)民往往采取極端的方式。這些方式越來越危及社會穩(wěn)定，造成的社會反響也越來越大。在116起所報道的征地沖突事件中，有67起農(nóng)民采取的方式是極端的方式，其中，35起采取圍攻政府或武力對抗；15起采取靜坐示威；13起采取圍堵道路；39起采取阻止項目及破壞施工的方式；拒絕合作的13起；還有11起采取自焚自殺的最極端、最無助的方式。采取正當(dāng)方式的很少，只有2例舉報、3例報警、12例向法院起訴。

從沖突事件細(xì)節(jié)來看，農(nóng)民不選擇正當(dāng)途徑，主要是他們的利益訴求難以解決，于是，他們采取非正當(dāng)途徑，以擴(kuò)大影響，給地方政府施加壓力，以求獲得問題的解決。但是，非正當(dāng)方式一般波及的人群數(shù)量大，時間長，手段極端，容易造成沖突升級和不可控局面，對社會穩(wěn)定造成極大影響。在我們所能掌握的數(shù)據(jù)當(dāng)中，沖突事件卷入人數(shù)最多的達(dá)兩萬人，50個案例有具體的傷亡人數(shù)記錄，其中，發(fā)生死亡情況的案例有24個，最多的傷亡人數(shù)是157人，最大的死亡人數(shù)是6個。

政府對被征地農(nóng)民上訪和訴求處理不當(dāng)，造成矛盾激化，形成政府與農(nóng)民對立，是引發(fā)群體性事件的主因。在報道的116起被征地事件中，政府采取極端方式的有86起。其中，出動警察、武警等專政工具的有62起，抓人的有43起，打人的有38起，黑社會介入的有28起，甚至到開槍程度的有2起。只有35起是采取妥協(xié)的提高補(bǔ)償?shù)霓k法，還有6起是采取分化的辦法，有24起干脆不予理睬，由法院判決的只有14起。

現(xiàn)行征地制度對于保障國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程，起到了重要支撐保障作用。但是，低價、強(qiáng)制的征地模式，已經(jīng)造成社會不穩(wěn)定，影響社會和諧，危及國家長治久安，已經(jīng)到了難以為繼的地步。

改革征地制度

在中國下一個戰(zhàn)略機(jī)遇期，必須以改革征地制度為突破口，改變現(xiàn)行以地謀發(fā)展模式，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧的共贏。

一是改變現(xiàn)行征地拆遷模式，讓農(nóng)民成為城市化進(jìn)程的參與者和受益者。傳統(tǒng)以地謀發(fā)展模式的弊端，主要在于，在征地拆遷中，將被征地農(nóng)民排斥在外，使農(nóng)民與地方政府成為利益的對立者。征地拆遷的主體——政府和被征地拆遷的客體——老百姓在利益博弈過程中，利益實際流向了所謂維護(hù)老百姓利益的“野蠻勢力甚至黑惡勢力”，良民得利很少。政府組織征地拆遷，違法利益的主體往往很容易與老百姓形成抵制和反對政府的力量，并且違法的主體往往與政府官員關(guān)系都很深，所以“越打越大（打架的規(guī)模）、越打越多（補(bǔ)償?shù)膬r款）”，造成征地拆遷財務(wù)成本高、行政成本高、負(fù)面大。

海南等地的經(jīng)驗表明，讓農(nóng)民成為征地拆遷的實施主體，從征地拆遷的開端就能得到一筆收入，將征地拆遷成本與農(nóng)民利益捆綁，避免了政府與農(nóng)民的直接對立，解決了傳統(tǒng)征地模式下，地方政府陷入無解的違規(guī)違建導(dǎo)致高昂的城市化成本。新的征地拆遷方法，政府不用支付違章建筑和搶建搶種的款項，在征地拆遷的過程中補(bǔ)償給違章建筑和搶建搶種的款項一般都大于50%，因而財務(wù)成本低、行政成本低、老百姓收益高。

我們建議，在征地制度改革和正在進(jìn)行的土地管理法修改中，明確由農(nóng)民集體成立征地拆遷公司，作為征地拆遷的主體。地方政府經(jīng)過合理評估后，將征地拆遷補(bǔ)償費用統(tǒng)一支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，剩余部分歸農(nóng)村集體組織合理分配使用。

二是實現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)，必須找到兩種土地所有制在用途管制下的權(quán)利平等的辦法，讓農(nóng)民真正分享城市化進(jìn)程中的土地級差收益。

我們建議，在征地制度改革和土地管理法修改中，政府征收集體建設(shè)用地（使用權(quán)）不能再按照農(nóng)用地價格的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，必須按非農(nóng)用地的市場價格進(jìn)行賠償。不管城市圈內(nèi)還是城市圈外，都允許集體建設(shè)用地的存在，集體建設(shè)用地可以同國有土地一樣出讓其使用權(quán)。

三是切實落實“被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障”。農(nóng)用地的征用，關(guān)鍵在于征地后農(nóng)民的發(fā)展權(quán)不能減少。為此最有效辦法就是留用地，留用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并通過建設(shè)規(guī)劃使得它的產(chǎn)出能力等于或大于被征走的農(nóng)用地。海南陵水和三亞的做法可以兼顧農(nóng)民土地權(quán)益和保障發(fā)展，那就是，給被征地農(nóng)民集體留一定比例留用地，將其納入城市規(guī)劃，讓農(nóng)民合法使用，是實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的創(chuàng)新性形式，也是落實法律提出農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障的有效形式。

我們建議在征地制度改革和土地管理法的修改中，第一，明確地方政府在征地時，必須留一定比例建設(shè)用地供農(nóng)民長期使用，將留用地安排在城市規(guī)劃的最優(yōu)地段，發(fā)展農(nóng)民有穩(wěn)定、長遠(yuǎn)收入的產(chǎn)業(yè)，切實實現(xiàn)被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障。第二，只要政府實施征地，就必須讓被征地農(nóng)民享有與城市市民同等的待遇，包括城市職工社保、醫(yī)療和養(yǎng)老。第三，幫助農(nóng)民完善經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)，健全農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，保障全體村民長期、公平獲得土地增值收益。