新時(shí)期民族地區(qū)農(nóng)村反貧困面臨的挑戰(zhàn)與扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新——以貴州省為例

王永平，周丕東，黃海燕，劉希磊

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州貴陽550004）

改革開放以來，通過實(shí)施一系列有針對(duì)性的扶貧措施，我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了突出成就，為世界反貧困事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。2010年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口發(fā)生率下降到2.8%，農(nóng)村貧困人口的生存問題基本得以解決。但是，由于貧困線低，農(nóng)村相對(duì)貧困問題更加突出。1985～2010年，全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)了近14倍，而貧困線僅提高了5倍，差距越拉越大[1]。為把更多的低收入人口納入扶貧范圍，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，確保2020年全面小康社會(huì)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，2011年國(guó)家將農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)從2010年的1274元大幅度提高到2300元。按照新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2010年的2688萬人增加到1.28億，并集中分布在發(fā)展較為滯后的西部地區(qū)。作為全國(guó)少數(shù)民族人口比重較大、農(nóng)村貧困人口最多、貧困面最廣、貧困程度最深、扶貧攻堅(jiān)難度最大的省份之一，貴州是西部地區(qū)的一個(gè)典型縮影，反貧困任務(wù)十分繁重而艱巨，扶貧開發(fā)已成為事關(guān)2020年能否基本消除貧困、能否縮小發(fā)展差距、能否與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的政治性、全局性和戰(zhàn)略性問題。

1 新時(shí)期貴州農(nóng)村反貧困面臨的挑戰(zhàn)

貴州地處云貴高原東部，長(zhǎng)江、珠江流域上游地帶，西南喀斯特生態(tài)脆弱區(qū)的中心，是一個(gè)以巖溶地貌為主的典型內(nèi)陸山區(qū)省份，與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)相比，農(nóng)村貧困問題具有特殊性，反貧困面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.1 農(nóng)村貧困面大、貧困程度深，減貧進(jìn)程明顯滯后

農(nóng)村貧困人口規(guī)模大，貧困發(fā)生率高。按照國(guó)家扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)，貴州農(nóng)村貧困人口從2000年的871萬人（含低收入人口，下同）減少到2010年的418萬人，農(nóng)村貧困人口發(fā)生率從27.1%下降到12.1%，扶貧成效顯著，但農(nóng)村貧困人口規(guī)模大、貧困發(fā)生率高的狀況依然十分突出。2010年全省農(nóng)村貧困人口占全國(guó)農(nóng)村貧困人口總量的15.55%，貧困發(fā)生率比全國(guó)高9.3個(gè)百分點(diǎn)，是全國(guó)農(nóng)村貧困人口最多、所占比重最高的省份。2011年國(guó)家將扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元以后，貴州農(nóng)村貧困人口規(guī)模增加到1149萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)33.40%，農(nóng)村貧困人口規(guī)模、貧困人口占全國(guó)貧困人口的比重和貧困發(fā)生率都居全國(guó)前列。減貧速度明顯滯后于全國(guó)反貧困進(jìn)程。勿庸置疑，改革開放以來特別是新世紀(jì)以來貴州農(nóng)村貧困人口減少的規(guī)模和速度，成績(jī)是巨大的。但令人遺憾的是，由于各種因素的綜合影響，與全國(guó)總體水平相比，貴州農(nóng)村反貧困進(jìn)程明顯滯后，全省農(nóng)村貧困人口占全國(guó)農(nóng)村貧困人口總數(shù)的比重持續(xù)攀升。按國(guó)家扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)，貴州農(nóng)村貧困人口占全國(guó)農(nóng)村貧困人口的比重從2000年的9.24%上升到2005年的11.38%、2010年的15.55%，10年來所占比重上升了6.31個(gè)百分點(diǎn)。與西部地區(qū)相比同樣如此，2010年貴州農(nóng)村貧困人口占西部地區(qū)貧困人口的比重比2005年增加了近2個(gè)百分點(diǎn)，從2005年的22.04%上升到2010年的23.87%。

1.2 致貧成因復(fù)雜，貧困問題與生態(tài)環(huán)境問題、民族地區(qū)發(fā)展問題相互交織

受特殊的自然地理、生態(tài)環(huán)境、民族文化、經(jīng)濟(jì)區(qū)位等因素影響，貴州農(nóng)村貧困人口大多居住在深山區(qū)、石山區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、高寒山區(qū)、革命老區(qū)、地方病多發(fā)區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)。這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻繁，土地資源、水資源等農(nóng)業(yè)資源不足，農(nóng)村交通、農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)公共設(shè)施落后，農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)育不足，農(nóng)村貧困人口自身素質(zhì)較差，自我發(fā)展能力較弱，致貧因素復(fù)雜，并且因?yàn)?zāi)、因病或因市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的返貧壓力大。這些因素相互交織，制約了貴州扶貧開發(fā)的進(jìn)程，導(dǎo)致減貧速度趨緩、扶貧攻堅(jiān)難度增大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全省85.66%的農(nóng)村貧困人口集中分布在全國(guó)11個(gè)連片特困地區(qū)中的三大片區(qū)——武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)和滇桂黔石漠化區(qū)，75%以上的深度貧困人口集中分布在民族自治區(qū)域。其中地處武陵山區(qū)的銅仁市、烏蒙山區(qū)的畢節(jié)市2011年農(nóng)村貧困人口分別為145.21萬人、250.05萬人，貧困發(fā)生率分別為 38.75%、35.54%，少數(shù)民族自治州黔東南州、黔南州、黔西南州農(nóng)村貧困人口分別為167.29萬人、127.72萬人和109.18萬人，貧困發(fā)生率分別為42.11%、36.00%和36.23%，均高于全省平均水平。貧困人口空間分布的特殊性，決定了貴州貧困地區(qū)功能定位的特殊性、重要性以及貧困成因的復(fù)雜性。

1.3 農(nóng)民收入水平低、差距大，低收入群體比重高

農(nóng)民收入水平低，收入差距大。2000年以來，貴州農(nóng)民人均純收入從1374.16元增加到2010年的3472元，按可比價(jià)格計(jì)算，增長(zhǎng)了97.6%。但是，農(nóng)民收入水平低、差距大的問題依然突出。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)收入差距十分突出。全省城鄉(xiāng)居民收入比從2000年的3.73︰1提高到2005年4.34︰1，“十一·五”以來雖有所下降，2010年仍然高達(dá)4.07︰1，城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距由2000年的3747.06元擴(kuò)大到2010年的10670.74元。收入分配差距的擴(kuò)大降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在減少貧困方面所能發(fā)揮的作用。二是國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣之間農(nóng)民收入差距較大。2010年50個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入僅相當(dāng)于全省平均水平的89.4%，其中最低收入縣農(nóng)民人均純收入相當(dāng)于最高收入縣的比重僅70.1%，絕對(duì)差距由2000年的444元擴(kuò)大到2010年的1102元。三是與全國(guó)及周邊省份相比，貴州農(nóng)民人均純收入水平還存在很大差距，2000年以來總體上呈擴(kuò)大趨勢(shì)。2000年貴州農(nóng)民人均純收入分別相當(dāng)于全國(guó)的60.98%、重慶的72.61%、四川的72.19%、云南的92.94%、廣西的73.70%、湖南的62.54%，到2010年分別相當(dāng)于58.7%、65.8%、68.3%、87.9%、76.4%和65.8%，差距依然十分突出。

農(nóng)民收入呈“金字塔”分布，低收入群體規(guī)模龐大。如果以縣為單位，按收入水平將全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)農(nóng)民人均純收入劃分為低收入段、中低收入段、中等收入段、中高收入段和高收入段，則中等收入段所覆蓋的縣級(jí)行政區(qū)數(shù)量應(yīng)該最多，即大致呈“橄欖型”分布。然而在貴州，五個(gè)收入段所覆蓋的縣級(jí)行政區(qū)數(shù)量呈“金字塔”分布，處于最低收入段的縣級(jí)行政區(qū)所占比重高達(dá)60%左右，而中等收入段所覆蓋的縣級(jí)行政區(qū)所占比重僅為10%左右。盡管自2006年以來這一分布狀況有所改善，但總體狀況并未改變，2010年全省低收入段縣級(jí)行政區(qū)所占比重仍高達(dá)59.1%、中等收入段縣級(jí)行政區(qū)所占比重僅13.6%。低收入群體比重大，表明隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，貧困人口規(guī)模會(huì)顯著擴(kuò)大。如2010年全省按1274元貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的貧困人口為418萬人，而2011年貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元后，貧困人口規(guī)模增加到1149萬人，即貧困標(biāo)準(zhǔn)提高80.53%就導(dǎo)致全省貧困人口規(guī)模增加174.88%。這也是為什么隨著反貧困的深入推進(jìn)，貴州貧困人口規(guī)模占全國(guó)貧困人口總數(shù)的比重不斷攀升的根本原因。

1.4 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，反貧困的基礎(chǔ)依然薄弱

“十一·五”以來，貴州以農(nóng)村交通、飲水安全、農(nóng)村環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)保障等為主要內(nèi)容的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)步伐明顯加快，成效顯著。但從總體上看，貴州農(nóng)村基本公共服務(wù)歷史欠賬多，發(fā)展緩慢，區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距依然十分突出，制約貴州貧困地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”依然存在。全省還有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通油路、部分建制村不通公路，偏遠(yuǎn)貧困鄉(xiāng)村行路難、上學(xué)難等問題仍然沒有從根本上得到解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，全省有22.36%的貧困村未通自來水，1300萬農(nóng)村人口存在飲水安全問題；有13.4%和8.7%的貧困人口不能收聽、收看廣播電視；已經(jīng)建設(shè)完成的教育、衛(wèi)生設(shè)施質(zhì)量不高，服務(wù)水平較低；貧困人口自身素質(zhì)較差，自我發(fā)展能力較弱。2008年全省貧困人口中文盲半文盲所占比重高達(dá)20.68%、小學(xué)文化程度占39.45%、初中文化程度占34.34%、高中及以上文化程度所占比重僅5.53%[2]。

1.5 扶貧投入水平低，投入與需求之間的矛盾大

隨著國(guó)家一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，中央和省級(jí)財(cái)政逐年加大了對(duì)扶貧開發(fā)的投入，2001－2010年的十年間中央和地方各級(jí)政府財(cái)政扶貧資金投入累計(jì)達(dá)到2043.8億元[3]，但與國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)速度相比，扶貧資金投入明顯不足。以中央財(cái)政為例，2001－2010年中央財(cái)政支出總額為261657億元，其中安排扶貧資金1440.4億元，占支出總額的0.55%，比例很低。2010年中央財(cái)政扶貧資金提高到222.68億元，但所占比重卻下降到0.46%。具體在貴州，扶貧資金投入不足的問題更加突出。2010年中央補(bǔ)助貴州扶貧資金占中央安排扶貧資金總額的比重僅為8.7%，與貴州占全國(guó)15.55%的貧困人口相比差距很大，加上貴州財(cái)力薄弱，投入有限，總體上扶貧開發(fā)投入水平低，投入與需求之間的矛盾大。以實(shí)施整村推進(jìn)扶貧為例，要取得整村推進(jìn)扶貧的明顯效果，貴州每個(gè)貧困村需投入資金300萬元左右，而“十一·五”期間全省平均每村只能投入50萬元左右，扶貧資金缺口較大，且延緩了整村推進(jìn)扶貧進(jìn)程，2010年底全省尚有4094個(gè)貧困村未實(shí)施整村推進(jìn)。與此同時(shí)，作為扶貧資金重要組成部分的信貸扶貧資金，投入水平低，且“十一·五”期間不增反降。2001～2005年全省信貸扶貧資金69.782億元，2006～2010年下降為65.6億元，“十一·五”比“十·五”下降了5.99個(gè)百分點(diǎn)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元以后，貴州需要進(jìn)行扶貧的貧困人口大幅度增加，扶貧資金缺口大的問題將更加突出。

2 新時(shí)期貴州農(nóng)村反貧困的總體思路

貴州要實(shí)現(xiàn)2020年與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康社會(huì)目標(biāo)，必須把消除貧困與緩解發(fā)展差距放在突出位置，認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府提出的“把‘三農(nóng)’工作作為全省工作的重中之重，把扶貧開發(fā)作為‘三農(nóng)’工作的重中之重，把農(nóng)民增收作為‘三農(nóng)’工作和扶貧開發(fā)工作的重中之重”的戰(zhàn)略思路，針對(duì)新時(shí)期農(nóng)村貧困特點(diǎn)和反貧困面臨的挑戰(zhàn)，明確扶貧開發(fā)重點(diǎn)，優(yōu)化反貧困策略，加快推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)程，努力把貴州打造成為全國(guó)扶貧開發(fā)攻堅(jiān)的示范區(qū)。

2.1 區(qū)分不同對(duì)象，實(shí)施有針對(duì)性的扶貧措施

按照2300元的扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)，目前貴州農(nóng)村貧困人口高達(dá)1149萬人。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在1149萬農(nóng)村貧困人口中，約375萬人是喪失勞動(dòng)能力的貧困人口和鰥寡孤獨(dú)的特殊困難群體，其余約774萬人為需要通過實(shí)施開發(fā)扶貧實(shí)現(xiàn)脫貧致富目標(biāo)的貧困人口。因此，必須針對(duì)不同情況采取有針對(duì)性的扶貧措施，對(duì)貧困人口全面實(shí)施扶貧政策。

對(duì)于375萬特殊困難群體，由于他們?nèi)狈趧?dòng)能力，通過開發(fā)扶貧實(shí)現(xiàn)脫貧致富是不現(xiàn)實(shí)的。他們不應(yīng)成為新時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)的主要對(duì)象，應(yīng)通過建立健全社會(huì)救助保障制度解決他們的生存問題，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，不斷提高救助保障水平，使他們遠(yuǎn)離貧困狀態(tài)，共享改革發(fā)展成果。對(duì)于近800萬具有勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困人口，要在全面落實(shí)農(nóng)村低保制度的基礎(chǔ)上，適應(yīng)新時(shí)期反貧困的需要，按照“大扶貧”的理念和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，圍繞“改善條件、提高能力、創(chuàng)造機(jī)會(huì)”，大力實(shí)施開發(fā)式扶貧，使他們走上脫貧致富之路。

對(duì)于居住在生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，實(shí)施扶貧生態(tài)移民工程。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，貴州有100多萬貧困人口生活在生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)，就地扶貧難度大、成本高，很難從根本上解決其脫貧致富問題，而且就地扶貧開發(fā)會(huì)對(duì)居住地生態(tài)環(huán)境造成持續(xù)破壞。堅(jiān)持以城鎮(zhèn)集中安置模式為主、其他安置模式為補(bǔ)充，科學(xué)編制規(guī)劃，多渠道籌集資金，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，制定和完善配套政策措施，對(duì)這部分貧困人口實(shí)施扶貧生態(tài)移民，既是推動(dòng)新時(shí)期貴州扶貧攻堅(jiān)、徹底拔掉窮根、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)和諧的一條行之有效的途徑，又是保護(hù)和恢復(fù)脆弱生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建“兩江”上游重要生態(tài)屏障的重大戰(zhàn)略舉措。

2.2 扶業(yè)與扶人并舉，增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力

扶貧開發(fā)到底扶什么？這是一個(gè)長(zhǎng)期以來存在爭(zhēng)議的話題。過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我們的扶貧目標(biāo)主要是解決絕對(duì)貧困人口的溫飽問題，因此各類扶貧開發(fā)措施主要針對(duì)的是如何增加貧困人口收入。但是，現(xiàn)階段通過全面落實(shí)農(nóng)村低保制度，貧困人口的溫飽問題基本得以解決，扶貧開發(fā)由過去的“生存型扶貧”向“發(fā)展型扶貧”轉(zhuǎn)變，即既要通過扶貧促進(jìn)貧困人口收入持續(xù)快速增長(zhǎng)，又要堅(jiān)持以人為本，通過實(shí)施對(duì)貧困人口本身有針對(duì)性的扶貧措施，增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力，促進(jìn)貧困人口全面發(fā)展。

（1）把扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為扶貧開發(fā)重點(diǎn)。實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，加強(qiáng)貧困地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)，既是增強(qiáng)貧困人口“造血”功能的有效途徑，也是推進(jìn)貧困人口在脫貧基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)、穩(wěn)步致富的重要保障。而且在產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中，還可以激發(fā)貧困人口參與扶貧開發(fā)的內(nèi)在動(dòng)力，增強(qiáng)貧困人口的參與性、主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)由以往被動(dòng)扶貧向主動(dòng)脫貧轉(zhuǎn)變。

（2）把提高貧困人口素質(zhì)作為扶貧開發(fā)重點(diǎn)。提高人口素質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展、斬?cái)嘭毨ТH傳遞鏈條的基礎(chǔ)[4]，也是推動(dòng)“生存型扶貧”向“發(fā)展型扶貧”轉(zhuǎn)變的重要條件。要在鞏固提升九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展貧困地區(qū)高中階段教育，切實(shí)解決全省目前每年近30萬初中畢業(yè)生不能進(jìn)入高中階段學(xué)習(xí)而直接走入社會(huì)的問題。要通過強(qiáng)化對(duì)貧困家庭子女實(shí)施主動(dòng)的起點(diǎn)扶持，轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來被動(dòng)的結(jié)果扶持方式，促進(jìn)扶貧與防貧的有機(jī)結(jié)合。

2.3 區(qū)域瞄準(zhǔn)與人口瞄準(zhǔn)相結(jié)合，構(gòu)建扶貧開發(fā)新格局

由于在扶誰、扶什么上存在爭(zhēng)議，長(zhǎng)期以來對(duì)貧困人口如何實(shí)施扶貧措施上也存在著不同的觀點(diǎn)和看法。明確了扶貧開發(fā)對(duì)象和扶業(yè)與扶人并舉的基本思路，扶貧開發(fā)措施必須體現(xiàn)出一定的層次性和復(fù)合性，扶貧方式也理應(yīng)突破單一的、分散的、以經(jīng)濟(jì)扶貧為主的傳統(tǒng)模式，實(shí)施全面的、集中的、綜合性的扶貧模式，使反貧困戰(zhàn)略更多地體現(xiàn)以人為本、社會(huì)公平公正和科學(xué)發(fā)展等多方面的新理念、新思維和新視點(diǎn)。

當(dāng)前，貴州超過85%的農(nóng)村貧困人口集中分布在武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)和滇桂黔石漠化區(qū)，三大區(qū)域扶貧開發(fā)能否取得重大進(jìn)展，關(guān)系到貴州能否實(shí)現(xiàn)2015年貧困人口減少一半、2020年與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)。因此，瞄準(zhǔn)三大區(qū)域?qū)嵤┓鲐毠?jiān)是未來貴州扶貧開發(fā)的重中之重。在這些區(qū)域，要按照“用工業(yè)化致富農(nóng)民、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)”、“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的總體要求，堅(jiān)持“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路，通過控制人口過快增長(zhǎng)、實(shí)施產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)公共服務(wù)均等化等措施，整合資源，促進(jìn)特色優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合和人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快脫貧致富進(jìn)程。

在加強(qiáng)三大區(qū)域扶貧攻堅(jiān)的同時(shí)，新時(shí)期扶貧開發(fā)還必須瞄準(zhǔn)區(qū)域外分散的貧困人口，而且即使在三大區(qū)域內(nèi)，也存在著不少游離于扶貧項(xiàng)目區(qū)外的分散的貧困農(nóng)戶，要使他們盡快走上脫貧致富之路，必須采取相應(yīng)的對(duì)策措施，如實(shí)施“一戶一策”的差別式、有針對(duì)性的扶持政策等，讓他們或?qū)崿F(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、或發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果、或掌握增收致富實(shí)用技術(shù)等，從而促進(jìn)分散的貧困農(nóng)戶盡快脫貧、共同富裕。

3 努力推進(jìn)扶貧開發(fā)體制機(jī)制創(chuàng)新

為適應(yīng)新時(shí)期實(shí)施反貧困戰(zhàn)略的需要，加快推進(jìn)貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)程，努力實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，必須大力推進(jìn)扶貧開發(fā)體制機(jī)制創(chuàng)新。

3.1 建立和完善“兩項(xiàng)制度”有效銜接機(jī)制

建立分工明確、定期協(xié)商、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)各有關(guān)部門和單位之間的組織協(xié)調(diào)、資源整合，積極探索政策、程序、管理上的有效銜接途徑，保證“兩項(xiàng)制度”銜接運(yùn)作規(guī)范。建立科學(xué)、合理的貧困人口識(shí)別確認(rèn)機(jī)制，準(zhǔn)確識(shí)別貧困人口[5]，區(qū)分不同類別的扶貧對(duì)象，合理確定農(nóng)村最低生活保障和扶貧對(duì)象的規(guī)模。完善農(nóng)村低保對(duì)象和扶貧開發(fā)對(duì)象檔案管理，建立扶貧系統(tǒng)、民政系統(tǒng)等資源共享的貧困農(nóng)戶信息管理平臺(tái)。對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象和扶貧對(duì)象分別不同情況，實(shí)施有針對(duì)性的扶貧政策和動(dòng)態(tài)管理，扶貧到戶、措施到人，應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶，因戶施策、因人施策，應(yīng)進(jìn)則進(jìn)、應(yīng)退則退。不斷完善以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)救助體系，對(duì)特殊貧困人口給予長(zhǎng)期社會(huì)救助。

3.2 建立完善推進(jìn)區(qū)域連片開發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制

抓好集中連片特殊困難地區(qū)專項(xiàng)扶貧規(guī)劃的編制，加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)等規(guī)劃的銜接。成立專門的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃編制、計(jì)劃上報(bào)、資金審核、項(xiàng)目實(shí)施的管理工作。建立省、市、縣三級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，橫向建立區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)事務(wù)管理的辦公室，健全信息傳導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域間、部門間的溝通與協(xié)作，形成工作合力，解決集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)遇到的困難和問題。堅(jiān)持以縣為單位，以整鄉(xiāng)推進(jìn)、集團(tuán)幫扶、產(chǎn)業(yè)化扶貧為主要措施，整合資源，強(qiáng)力推進(jìn)整鄉(xiāng)數(shù)鄉(xiāng)區(qū)域連片開發(fā)，促進(jìn)整村推進(jìn)向整鄉(xiāng)推進(jìn)、整縣推進(jìn)轉(zhuǎn)變。積極探索整村推進(jìn)與連片開發(fā)相結(jié)合、扶貧開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的路子，大力發(fā)展集中連片特殊困難地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

3.3 進(jìn)一步完善“大扶貧”聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制

按照“黨政主導(dǎo)、社會(huì)參與、整合資源、綜合治理”的原則，以項(xiàng)目為平臺(tái)和抓手，吸納資源、聚合政策、整合力量，完善提高“大扶貧”聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制。充分發(fā)揮集團(tuán)幫扶的組織、示范和帶動(dòng)作用，深化拓展集團(tuán)幫扶范圍，推進(jìn)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧與社會(huì)扶貧的有機(jī)結(jié)合，形成扶貧攻堅(jiān)合力。完善定點(diǎn)幫扶機(jī)制，總結(jié)提升黨建扶貧工作經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)定點(diǎn)扶貧全覆蓋。整合資源，加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)向貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)、村延伸。建立健全與對(duì)口幫扶城市和中央國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧單位的合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，確保幫扶項(xiàng)目的質(zhì)量和進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)幫扶項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。積極搭建合作交流平臺(tái)，加強(qiáng)國(guó)際扶貧合作交流，積極爭(zhēng)取國(guó)際扶貧資金支持貴州貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展。

3.4 進(jìn)一步完善扶貧資金投入與監(jiān)管機(jī)制

完善財(cái)政扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，進(jìn)一步加大財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金投入力度。完善財(cái)政扶貧資金投入機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政扶貧資金的“粘合劑”作用，引導(dǎo)各種涉農(nóng)資金、信貸資金和社會(huì)資本進(jìn)入扶貧開發(fā)領(lǐng)域。擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)化扶貧資金規(guī)模，建立輔助產(chǎn)業(yè)滾動(dòng)發(fā)展專項(xiàng)資金。積極發(fā)展貧困地區(qū)村級(jí)互助資金組織和小額信貸，充分發(fā)揮信貸扶貧資金、村級(jí)互助資金在貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。開展農(nóng)村互助資金試點(diǎn)，探索并完善“互助資金存入金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)放大貸款比例、農(nóng)戶聯(lián)戶聯(lián)保承貸承還、扶貧資金貸款貼息”的融資機(jī)制。加大定點(diǎn)幫扶、對(duì)口幫扶力度，積極引導(dǎo)外資和民間組織資金參與扶貧，多層次、多渠道籌措扶貧資金。堅(jiān)持規(guī)劃先行、擇優(yōu)立項(xiàng)，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、審批和績(jī)效考評(píng)制度。加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行扶貧資金財(cái)政專戶管理制度、國(guó)庫(kù)集中支付項(xiàng)目直達(dá)管理制度、報(bào)賬制管理制度，以及扶貧項(xiàng)目資金運(yùn)行情況中期評(píng)估、年底績(jī)效考評(píng)制度。

3.5 建立健全貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及績(jī)效考評(píng)機(jī)制

開發(fā)建設(shè)省級(jí)扶貧系統(tǒng)電子政務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)扶貧信息采集、整理、反饋和交流，疏通反饋機(jī)制和建立返貧預(yù)警機(jī)制，為科學(xué)決策提供依據(jù)。建立和完善部門、行業(yè)扶貧責(zé)任考核機(jī)制，增強(qiáng)部門、行業(yè)在扶貧開發(fā)工作中的責(zé)任意識(shí)、協(xié)作意識(shí)。改革考評(píng)方式，推行“第三方”評(píng)估為主、系統(tǒng)自查為輔的績(jī)效考評(píng)辦法。建立完善扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)縣扶貧工作的監(jiān)測(cè)，按照“總量不變、動(dòng)態(tài)調(diào)整、統(tǒng)籌兼顧、進(jìn)出平衡”的原則，對(duì)扶貧工作重點(diǎn)縣進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。完善扶貧開發(fā)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的扶貧工作重點(diǎn)縣加快脫貧致富步伐。

[1]方可成.誰是中國(guó)的窮人[EB/OL].南方周末網(wǎng)http://nf.nfdaily.cn,2011-04-08.

[2]張玉璽，莊天慧.貴州省農(nóng)村貧困人口分布變化趨勢(shì)及其扶貧政策啟示[J].貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39（1）：213-215.

[3]國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng).http://www.gov.cn,2011-11-16.

[4]吳睿，王德祥.教育與農(nóng)村扶貧效率關(guān)系的實(shí)證研究[J].中國(guó)人力資源開發(fā)，2010（4）：5-9.

[5]洪名勇.我國(guó)貧困地區(qū)的開發(fā)扶貧機(jī)制探討——基于貴州省的分析[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2009，30（3）：329-332.