論集體經(jīng)濟式微對村民自治的鉗制

方麗華， 盧福營

(1.浙江師范大學法政學院，浙江 金華 321004;2.杭州師范大學 政治經(jīng)濟學院，浙江 杭州 310018)＊

政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)。從經(jīng)濟與政治的相互關(guān)系切入分析政治現(xiàn)象，是一種經(jīng)典的理論范式。馬克思主義和其他許多理論學派分別從不同的角度探討政治與經(jīng)濟的關(guān)系，揭示了經(jīng)濟對政治的影響。從一定意義上說，作為一種具有中國特色的農(nóng)村基層政治形式，村民自治是伴隨著家庭承包經(jīng)營制的推行和人民公社體制的解體而出現(xiàn)的，在30多年的發(fā)展中始終與農(nóng)村經(jīng)濟變遷存在著密切關(guān)聯(lián)。改革以來，在農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，一些村莊的集體經(jīng)濟在市場化、“去集體化”的改革中逐漸式微，對村民自治的運作與發(fā)展形成了獨特的鉗制作用。

一、民主管理的變形

20世紀80年代以來，隨著人民公社體制的解體，中國農(nóng)村普遍推行村民自治制度。國家下放村務(wù)管理權(quán)，村內(nèi)事務(wù)的決策、管理權(quán)歸村民群眾所有，村民因此成為了村莊的當家人。然而，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度以及隨后推行的一系列“去集體化”經(jīng)濟改革，導(dǎo)致村級集體經(jīng)濟日漸式微。同時，在多種經(jīng)濟共同發(fā)展的背景下，農(nóng)村非集體經(jīng)濟日漸成長，特別是在東部沿海一些較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，非集體經(jīng)濟在村域經(jīng)濟中占據(jù)了主導(dǎo)地位。

從一定意義上說，村級集體經(jīng)濟是村民群眾實現(xiàn)自我管理的重要基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟的式微致使村民群眾的民主管理失去了集體財政的有力支撐，有可能造成村莊治理的癱瘓。特別值得關(guān)注的是，集體經(jīng)濟式微還會導(dǎo)致種種村民自治的制度偏離和民主管理變形的現(xiàn)象。

在村級集體經(jīng)濟式微的背景下，由于“村集體沒有自己的經(jīng)濟來源，村委就形不成一個健全的組織，有許多公共事務(wù)就辦不成”。［1］村級組織所能掌控的經(jīng)濟資源稀缺，陷入了“無錢辦事”的困境。為減輕農(nóng)民負擔，國家又堅決地整治農(nóng)村中的“亂集資、亂攤派、亂收費”行為，嚴格限制村級組織以各種名義向村民群眾收取任何管理費用。缺乏集體經(jīng)濟來源的村級組織只能盡量減少開支，少開展村務(wù)管理活動，由此造成村級組織的不作為和村莊治理的癱瘓。同時，為了開展必要的村務(wù)管理活動，又不得不尋求其它財政渠道和經(jīng)濟來源。

其一，向上求助于基層和地方政府的公共財政援助。毫無疑問，政府的財政資助確實能在很大程度上為村級民主管理活動提供經(jīng)濟支持。但是，基層和地方政府在提供財政支持的同時，有可能滲透行政干預(yù)，左右村級組織的治村行為。

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”簡言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間是一種指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有指導(dǎo)權(quán)，無權(quán)干涉村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。但是，因財政上對政府的依賴，致使村級組織的自主性和村民的民主自治權(quán)受到了基層和地方政府的干預(yù)。實證表明，目前農(nóng)村中相當部分村莊的村委會因集體財政缺乏而無法自主開展自治活動，成為主要聽命于基層和地方政府的行政指令，協(xié)助完成政府下延到村的政務(wù)的準行政組織，變異為基層政府的執(zhí)行機構(gòu)、派出機構(gòu)。

其二，向下求助于財富階層的捐贈和資助。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革的深入和個體、私營經(jīng)濟的迅速發(fā)展，一個以個體、私營企業(yè)主為主體的農(nóng)村新興經(jīng)濟能人群體迅速崛起，成為當下農(nóng)村社會中最具經(jīng)濟實力的財富階層。新興經(jīng)濟能人群體在收入分層上居于較高地位，但政治體制對這一群體的吸納力遠遠落后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。迄今為止，向新興經(jīng)濟能人開放的政治角色最主要的是兩類:“一是農(nóng)村基層干部;一是黨代表、人大代表、政協(xié)委員之類代議型政治角色。”［2］由此造成其政治地位與經(jīng)濟地位的不一致現(xiàn)象。面對這種地位落差，他們往往會利用自身財富資源積極參與公共活動，以此來提升政治地位、社會聲望。參與村莊公共生活，競爭村干部特別是村書記和村主任，成為了新興經(jīng)濟能人的一種理性選擇。

在村級集體經(jīng)濟式微的背景下，村級管理和村莊建設(shè)時常會通過各種途徑和形式尋求新興經(jīng)濟能人的財力支持，從而為新興經(jīng)濟能人介入村莊政治生活提供了有利機會。他們趁村級集體經(jīng)濟之虛介入鄉(xiāng)村治理過程，影響村務(wù)決策管理活動。部分新興經(jīng)濟能人更是直接借助財富資源優(yōu)勢參與村干部競選，巧妙地利用村民自治提供的民主選舉機制進入村級領(lǐng)導(dǎo)班子，甚至擔任村黨書記、村主任職務(wù)。如此，在部分村莊形成了由新興經(jīng)濟能人主導(dǎo)村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)、支配村莊公共權(quán)力運作過程的能人治理模式。

無可厚非，新興經(jīng)濟能人利用財富資源參與村干部的競選活動，介入村莊公共生活，符合村民自治的制度精神。特別是他們積極為村莊公益事業(yè)捐贈、以財富支持村務(wù)管理活動等，有助于農(nóng)村社會的管理與發(fā)展。但是，新興經(jīng)濟能人借助個人財富介入村莊政治生活，甚至主政村莊治理，勢必對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和運作過程產(chǎn)生深刻影響?？陀^地說，它有可能導(dǎo)致民主管理的變形，使村民群眾自治變異為農(nóng)村能人治理。

實踐證明，新興經(jīng)濟能人治村在現(xiàn)階段中國鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村發(fā)展中表現(xiàn)出了獨特的優(yōu)勢，事實已經(jīng)成為部分非集體經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)村莊治理的一種基本趨向。但是，能人治理內(nèi)在地存在著自身難以克服的局限。有人甚至認為，當“經(jīng)濟能人”、“社會能人”整合進村級權(quán)力層次時，施政效果卻往往事與愿違。也可以說鄉(xiāng)村社會精英參政往往都是為了謀取個人利益，難以成為整合農(nóng)村社會的權(quán)威力量，更不可能起到推動基層民主政治發(fā)展進程的作用。［3］盡管我們不太認同這種說法，但對新興經(jīng)濟能人治村的作用必須辯證地認識，在充分肯定其積極效應(yīng)的同時，也需要理性地認識到其存在的負面影響。

二、自我教育的無力

“村民自治是農(nóng)村居民根據(jù)法律獨立自主地管理本村事務(wù)的基層群眾自治制度?！保?］從法理上分析，村民自治是“三個自我”的統(tǒng)一。村民群眾不僅要進行村務(wù)的自我管理，而且需要開展自我教育和自我服務(wù)。《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定:“村民委員會應(yīng)當宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，維護村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結(jié)、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動?！笨梢姡_展有效的自我教育是村民自治題中應(yīng)有之義。

在傳統(tǒng)集體經(jīng)濟背景下，村民以共同的利益歸屬為紐帶聯(lián)結(jié)在一起，社區(qū)認同感強，集體主義意識強烈。受全權(quán)全能國家政治的影響，農(nóng)村社會實行高度集中的人民公社體制，管理、教育、服務(wù)等職能被統(tǒng)攝于國家機構(gòu)。同時，國家也承擔了農(nóng)村社會教育的職責。隨著村民自治制度的推行，國家在下放村務(wù)管理權(quán)力的同時，把農(nóng)村社會的教育權(quán)部分地下放給了村莊和村民。要求村民群眾開展自我教育，但沒有相應(yīng)下?lián)苤С执迕褡晕医逃呢斦?jīng)費，村民自我教育的費用主要由村級財政負擔。

然而，20世紀80年代以來，在農(nóng)村社會的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村社會的教育需求急劇增長。

在傳統(tǒng)的禮治社會，傳統(tǒng)、習俗、村規(guī)民約、倫理道德等一系列內(nèi)生性的規(guī)范規(guī)約著人們的行為，維持著社會秩序。村民的人際關(guān)聯(lián)及社會交往建立在以血緣為基礎(chǔ)的親疏原則上，建構(gòu)了一種“差序格局”，形成了獨特的無訟社會。人民公社制則主要借助于強行政手段，實現(xiàn)對農(nóng)村社會的高度整合。伴隨著市場化、社會化、民主化、法治化進程的逐步推進，契約和法律逐漸成為了規(guī)制人民行為、整合農(nóng)村社會的重要手段。但是，由于各種原因，廣大農(nóng)民群眾的法律意識薄弱、法律知識貧乏，一方面，不習慣按法律行事，用法律規(guī)范自己的行動;另一方面，無法有效地利用法律武器維護自身的合法權(quán)益。因此，急切需要加強農(nóng)村和農(nóng)民的法制教育，逐漸將農(nóng)村社會運行納入法治軌道。

在傳統(tǒng)社會，尊卑有別、上下有等的等級觀念深入人心，普通村民處于“子民”、“臣民”的位置。在人民公社時期，表面上看村民是國家的主人，事實上他們是國家建構(gòu)和管理的對象，處于被管理者的地位。實行村民自治制度后，村民群眾不僅是鄉(xiāng)村社會的建設(shè)者，而且成為了村莊事務(wù)的民主管理者。隨著村民群眾身份的根本性轉(zhuǎn)換，迫切需要加強村民群眾的公民意識、民主素養(yǎng)、管理能力等的教育與培訓。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中，農(nóng)民通過世代相傳的方式完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的傳遞，主要依靠經(jīng)驗從事經(jīng)濟活動。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟的非農(nóng)化、市場化，當下中國農(nóng)民必須適應(yīng)經(jīng)濟現(xiàn)代化的要求，接受市場經(jīng)濟和非農(nóng)經(jīng)濟知識、技能的培訓?，F(xiàn)代社會又是信息社會，它不同于相對穩(wěn)定、封閉的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，現(xiàn)代信息的多變性、快速性、及時性對農(nóng)民的現(xiàn)代信息技術(shù)掌握程度提出了更高的要求。因此，對農(nóng)民群眾進行必要的信息技術(shù)培訓也是農(nóng)村社會發(fā)展的客觀要求。

此外，諸如公共理性、公共安全、平等理念、環(huán)境保護、文明素養(yǎng)、公共生活技能等方面的教育，也需要根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)村社會的發(fā)展逐漸展開。

當然，農(nóng)村社會教育需求部分可以借助于國家的公共教育來滿足，但相當部分還需要通過多種形式的村民自我教育活動得以實現(xiàn)。村民的自我教育并非無米之炊，勢必需要相當?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)和財政支持，但村級集體經(jīng)濟的式微致使村級財政薄弱，由此形成了不斷增長的村民自我教育需求與相對薄弱的村級財政之間的矛盾。在現(xiàn)階段中國農(nóng)村發(fā)展和村民自治過程中，村民的自我教育因得不到強有力的財政支撐顯得相當無力。

同時，應(yīng)當看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展能使社區(qū)就業(yè)最大化，亦能通過崗位、技能培訓提高村民的素養(yǎng)，成為村民自我教育的一種重要載體。但集體企業(yè)改制后，民營公司為追求利潤最大化，不愿對其職工進行技能培訓，一定程度地影響了農(nóng)民的再教育過程。

三、自我服務(wù)的缺失

自我服務(wù)是村民自治的重要內(nèi)容。從理論上講，農(nóng)村社會服務(wù)的主體包括國家、村社區(qū)和村民。由于我國目前仍處于社會主義初級階段，這一現(xiàn)實國情意味著我國的生產(chǎn)力水平仍比較低，國家的財政能力有限，政府對農(nóng)村公共服務(wù)的供給不足。特別是在長期的城市偏好政策導(dǎo)向下，農(nóng)村公共服務(wù)有意無意地被政府所忽視。另一方面，受農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的限制，許多地區(qū)的農(nóng)民仍剛從“貧困陷阱”中跳出來，小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式限制了農(nóng)戶自我保障能力的提高，無法集結(jié)農(nóng)戶的力量充分滿足農(nóng)村社會服務(wù)的需求。因此，“政府目前仍不可能改變以村集體為主自我提供村莊公共服務(wù)的方式，仍將把村莊公共服務(wù)設(shè)為村民自治的基本內(nèi)容或基本功能”。［5］《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安。”這就意味著，在村莊這個相對獨立的社區(qū)內(nèi)，村民委員會將承擔辦理社區(qū)公共事務(wù)，提供社區(qū)公共服務(wù)的職責。村民委員會辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)所需的費用，主要向村經(jīng)濟組織或村民籌集。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的早期發(fā)展中，農(nóng)村社區(qū)的土地及勞動投入成為其最重要的原始積累，集體企業(yè)與鄉(xiāng)村社區(qū)互相依賴、互相合作，最終形成了“農(nóng)民辦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)反哺村社區(qū)建設(shè)”的“村企同構(gòu)”現(xiàn)象。此時，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)辦的最大動機是社區(qū)就業(yè)最大化和福利最大化，不是一般企業(yè)追求的‘利潤最大化’”。［6］村集體所得利潤成為扶助農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)的主要財源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制后，成為了以“營利”為目的的市場主體，與鄉(xiāng)村社區(qū)分割為兩個具有相對獨立利益的主體，無需再對鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)負責。村集體的主要財源被割斷，村社區(qū)公益事業(yè)的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)因此被剝離。

從理論而言，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、技術(shù)推廣服務(wù)、信息服務(wù)等服務(wù)內(nèi)容因其顯著的非排他性、非競爭性而具有明顯的公共服務(wù)性質(zhì)，各級政府應(yīng)責無旁貸地承擔起這一系列的服務(wù)供給責任。但在財政體制的分稅制改革過程中，伴隨著財權(quán)向中央的上收，各類事權(quán)卻通過“壓力型體制”逐級往下壓，導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)的不對等。新世紀的稅費改革又取消了“亂集資”、“亂攤派”、“亂收費”的“三亂”行為、取消了“統(tǒng)籌提留”資金、取消了農(nóng)業(yè)稅，這一連串的經(jīng)濟體制改革使基層政府的財力逐步減弱，尤其對以農(nóng)業(yè)收入為主的不發(fā)達地區(qū)而言，基層政府的收入來源更是稀少。鑒于地方政府財力的有限性，中央政府通過各種轉(zhuǎn)移支付資金大力支持農(nóng)村的公共服務(wù)建設(shè)。但我們必須清楚認識到，在農(nóng)民日益增長及多元化的公共服務(wù)需求面前，來自中央的有限專項資金難以廣覆蓋、深層次地用于農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)。在中央及地方政府財力有限的情況下，村社區(qū)應(yīng)根據(jù)村民的公共服務(wù)需求承擔起更多的自我服務(wù)義務(wù)。但是，“去集體化”改革后的村級集體經(jīng)濟薄弱，村社區(qū)的公共服務(wù)因缺乏必要的財政支撐而陷入缺失狀態(tài)。

“農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，主要包括農(nóng)村疾病預(yù)防與保健、婦幼保健、健康教育、環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療保障等服務(wù)內(nèi)容?！保?］農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)可由政府、非營利機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等集體和私人性質(zhì)的診所共同提供，但在現(xiàn)實中，“私人診所和村衛(wèi)生室成為農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給和農(nóng)戶就醫(yī)的主體”。［8］村衛(wèi)生室這一面向本社區(qū)村民提供的醫(yī)療服務(wù)因村集體無力提供資金支持而處于自負盈虧狀態(tài)。為了維持機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，保證服務(wù)人員的收入，許多診所的醫(yī)療服務(wù)價格偏高，農(nóng)民經(jīng)常遭遇“大處方”，導(dǎo)致村民的醫(yī)療支出高，因病致貧、因病返貧現(xiàn)象較嚴重。村集體的投入不足，一方面導(dǎo)致小規(guī)模、低收益的村衛(wèi)生室無力更新設(shè)備、引進技術(shù)，醫(yī)療服務(wù)價格高、質(zhì)量差;另一方面，亦無力通過村衛(wèi)生員向農(nóng)民宣傳公共衛(wèi)生知識、開展健康教育，農(nóng)村疾病預(yù)防、公共衛(wèi)生等知識的普及度不高。

隨著我國市場經(jīng)濟、信息社會的日益發(fā)展及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多樣化，農(nóng)村技術(shù)、信息服務(wù)的重要性也更加突出。除政府集中、統(tǒng)一的技術(shù)指導(dǎo)和信息服務(wù)外，還需要各村從本村實際出發(fā)，開展必要的技術(shù)和信息服務(wù)。但是，因缺乏強有力的經(jīng)濟后盾，農(nóng)村社區(qū)的生產(chǎn)服務(wù)相當缺乏，既無力聘請專業(yè)技術(shù)人員入村推廣實用技術(shù)，又缺乏有效的現(xiàn)代科技推廣設(shè)施，也難以獲得各種市場信息。農(nóng)民對技術(shù)和信息的可及性與可得性較低，很多地方仍停留在口口相傳的經(jīng)驗交流模式上。

在村集體建設(shè)中，道路、橋梁、灌溉系統(tǒng)、水電工程等基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村致富、方便農(nóng)民生活的必要條件，但在政府投入不足、村集體經(jīng)濟來源短缺的困境中，上述農(nóng)村公共產(chǎn)品稀缺。其中尤為突出的問題是因灌溉系統(tǒng)的落后而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，許多農(nóng)村地區(qū)缺乏足夠的灌溉設(shè)施，已經(jīng)存在的小水庫、渠道等水利設(shè)施又因年久失修而無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，在干旱季節(jié)，農(nóng)作物因缺水而歉收減產(chǎn)，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，農(nóng)村的污水、廢水處理系統(tǒng)不夠完善，許多生產(chǎn)、生活垃圾直接倒入小溪、河流中，既污染環(huán)境又易造成疾病的傳播。

總之，集體經(jīng)濟式微已經(jīng)對村民自治的運作與發(fā)展形成了多方面的鉗制作用，為保障和推動村民自治的有效運行和正常發(fā)展，必須設(shè)法解決村民自治政治體制與“去集體化”的農(nóng)村經(jīng)濟體制之間的矛盾。一方面，需要采取措施加強農(nóng)村集體經(jīng)濟建設(shè)，增強村級集體經(jīng)濟實力，為村民自治奠定必要的物質(zhì)基礎(chǔ);另一方面，更為重要的是，需要在堅持公有制經(jīng)濟為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度的前提下，積極探索有效的村民自治財政支持新機制。

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