用地政策引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型
——新加坡節(jié)約集約用地啟示

□盧為民

用地政策引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型
——新加坡節(jié)約集約用地啟示

□盧為民

新加坡是世界上人口密度最高的國家之一。在土地資源十分緊張的情況下，新加坡政府高度重視土地節(jié)約集約利用，以土地利用方式的轉(zhuǎn)變推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，造就了經(jīng)濟(jì)奇跡。新加坡建國以來，先后實(shí)現(xiàn)了5次轉(zhuǎn)型，平均每10年一次，從最初的勞動(dòng)密集型，到經(jīng)濟(jì)密集型、資本密集型、科技密集型，再到今天的知識(shí)密集型，不斷升級(jí)。在新加坡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，土地利用政策發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。

先進(jìn)而富有創(chuàng)意的園區(qū)規(guī)劃理念，引領(lǐng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

注重工業(yè)區(qū)與周邊地區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；注重各園區(qū)之間的統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)工業(yè)區(qū)的錯(cuò)位發(fā)展；注重工業(yè)區(qū)功能分區(qū)的不斷完善，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；注重土地立體開發(fā)利用，推動(dòng)工業(yè)區(qū)集約發(fā)展

新加坡的產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要集中在裕廊島上，目前裕廊島已集聚了38個(gè)工業(yè)園區(qū)、7000多公頃工業(yè)用地、400萬平方米廠房，其工業(yè)產(chǎn)值占新加坡國內(nèi)總產(chǎn)值的30%，被認(rèn)為是世界上最成功的工業(yè)區(qū)之一。其中，按照產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展、集群發(fā)展和集約發(fā)展的要求，不斷創(chuàng)新規(guī)劃理念，是重要的推動(dòng)因素。

新加坡在工業(yè)區(qū)規(guī)劃時(shí)，一方面充分考慮工業(yè)區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的有機(jī)銜接，完善相關(guān)配套設(shè)施;另一方面，十分重視園區(qū)的環(huán)境建設(shè)，著力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的有機(jī)融合。例如，在規(guī)劃裕廊工業(yè)區(qū)時(shí)，將靠近城區(qū)的東北區(qū)片規(guī)劃為新興工業(yè)和無污染工業(yè)區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展電子、電器及技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè);沿海的西南區(qū)片規(guī)劃為港口和重工業(yè)區(qū);中部區(qū)片規(guī)劃為輕工業(yè)和一般工業(yè)區(qū);而沿裕廊河兩岸地區(qū)則規(guī)劃為住宅區(qū)和各種生活設(shè)施，興建了學(xué)校、科學(xué)館、商場、體育館等，使裕廊工業(yè)園成為生產(chǎn)和生活的綜合體，促進(jìn)了產(chǎn)城融合。同時(shí)，在工業(yè)區(qū)規(guī)劃中還充分考慮環(huán)境問題。

為了避免各園區(qū)之間的盲目競爭，新加坡十分注重對(duì)各工業(yè)園區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃。在目前的40多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，實(shí)施了多樣化的功能定位，既有傳統(tǒng)的工業(yè)園、石油化學(xué)工業(yè)園、生物醫(yī)藥園，也包括商業(yè)園、技術(shù)園、后勤園、知識(shí)城、科技城等新概念的園區(qū)。正因?yàn)閷?shí)現(xiàn)了錯(cuò)位發(fā)展，不僅避免了園區(qū)之間的盲目競爭，而且還互為支撐，相互合作，形成產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

按照用途最佳、效率最高、效益最大的原則，統(tǒng)籌安排工業(yè)區(qū)內(nèi)各類建設(shè)用地，不斷優(yōu)化園區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)和布局，形成比較科學(xué)合理的功能分區(qū)，建立了生產(chǎn)建設(shè)、產(chǎn)品項(xiàng)目、公用工程、物流傳輸、生活?yuàn)蕵芬惑w化的空間布局體系。同時(shí)，發(fā)揮土地供應(yīng)在項(xiàng)目引進(jìn)中的選擇作用，為產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

新加坡注重土地立體開發(fā)利用，基本思路是:把物流、制造等不同相關(guān)工業(yè)集中在一處，進(jìn)行立體式開發(fā)，既提高土地利用效率，又降低物流成本，縮短運(yùn)輸貨物的時(shí)間。具體做法是，在工業(yè)區(qū)采用類似樂高積木的P1ugand-P1ay建筑設(shè)計(jì)，把廠房、貨倉、工人宿舍、物流支援等設(shè)施綜合在一起，打造“一站式”工業(yè)大廈。把倉庫和物流建在大廈中央，然后在這個(gè)“骨干”上增建停車場、工人宿舍等設(shè)施，之后再興建標(biāo)準(zhǔn)廠房。據(jù)說，這樣的工業(yè)建筑設(shè)計(jì)可減少35%的用地。目前新加坡工業(yè)建筑的容積率從2到2.5不等，在未來一兩年內(nèi)，準(zhǔn)備將容積率提高到4。

靈活而審慎的規(guī)劃變更政策，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

實(shí)施“白色地帶”計(jì)劃，增加用地的兼容性；實(shí)施“倉庫附帶零售計(jì)劃”和“商務(wù)地帶”計(jì)劃，增加土地用途改變的靈活性

新加坡政府認(rèn)識(shí)到，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)過程中，產(chǎn)業(yè)之間的界限越來越模糊，產(chǎn)業(yè)分工越來越細(xì)。為此，必須提高規(guī)劃的靈活性和適應(yīng)性?？傮w思路是，完善用地分類標(biāo)準(zhǔn)，增加用地的兼容性和規(guī)劃變更的靈活性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1995年，新加坡在城市規(guī)劃中引入了“白色地帶”概念。所謂“白色地帶”，是指政府劃定特定地塊，允許包括商業(yè)、居住、旅館業(yè)或其他無污染用途的項(xiàng)目在該地帶內(nèi)混合發(fā)展，發(fā)展商也可以改變混合的比例以適應(yīng)市場的需要。同時(shí)，在項(xiàng)目周期內(nèi)改變用途時(shí)，無需交納額外費(fèi)用。這種靈活性使發(fā)展商能夠?qū)Σ粩嘧兓氖袌鲅杆僮鞒龇磻?yīng)，無需局限在原定用途，從而最大限度地減少了原計(jì)劃與市場需求不匹配的風(fēng)險(xiǎn)，使得特定地塊的開發(fā)更富彈性。目前，相當(dāng)數(shù)量的白色地帶已成功開發(fā)。關(guān)于“白色地帶”的比例，不同的產(chǎn)業(yè)園區(qū)有不同的規(guī)定。

2004年5月，新加坡提出實(shí)施“倉庫附帶零售計(jì)劃”。所謂“倉庫附帶零售計(jì)劃”是指允許倉庫或工業(yè)建筑以合理的比例附帶一些零售功能，通過將總部、后勤、零售功能共設(shè)于相對(duì)集中的地點(diǎn)而獲得可觀的利潤和生產(chǎn)效益。這是新加坡歷史上第一次允許零售活動(dòng)設(shè)于倉庫或工業(yè)帶內(nèi)。該計(jì)劃有利于促進(jìn)一種具有創(chuàng)新意義的工業(yè)區(qū)零售商業(yè)模式的形成，例如倉儲(chǔ)式零售和大型零售商得以發(fā)展。這種總部和旗艦店相結(jié)合的模式為公司增強(qiáng)區(qū)域競爭力，建立更強(qiáng)大的流通網(wǎng)絡(luò)和各種商業(yè)運(yùn)作系統(tǒng)提供了重要條件。

新加坡還實(shí)施“商務(wù)地帶”計(jì)劃。所謂“商務(wù)地帶”，是指將園區(qū)中原工業(yè)、電信和市政設(shè)施用途重新規(guī)劃為新的商務(wù)地帶。在“商務(wù)地帶”內(nèi)，改變用途(在規(guī)定的變動(dòng)范圍內(nèi))不需再重新申請(qǐng)，同一棟建筑內(nèi)也允許具有不同的用途(在規(guī)定的變動(dòng)范圍內(nèi))。

需要指出的是，新加坡在放松工業(yè)用地規(guī)劃變更管制的同時(shí)，為了規(guī)范市場行為，防止投機(jī)行為的發(fā)生，提出了嚴(yán)格的管控措施。例如，新加坡明確規(guī)定，工業(yè)區(qū)內(nèi)的工廠生產(chǎn)面積必須達(dá)到60%以上，辦公及其他輔助面積為40%以下，從而防止土地使用性質(zhì)的變相轉(zhuǎn)換。

彈性而規(guī)范的土地供應(yīng)政策，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

通過實(shí)施靈活、嚴(yán)格的土地供應(yīng)政策，牢牢控制了土地循環(huán)利用的主動(dòng)權(quán)；加強(qiáng)土地績效評(píng)估和合同管理，建立退出機(jī)制，確保土地集約高效利用

從土地性質(zhì)看，新加坡的土地分為國有和私人兩類，其中國有的約占72%，私人的約占28%。在土地供應(yīng)方面，新加坡實(shí)施類似于英聯(lián)邦國家的土地批租制度。除少數(shù)歷史遺留的私人永業(yè)權(quán)以外，沒有私人永業(yè)土地，城市土地的開發(fā)利用基本上是由政府控制。在工業(yè)用地的供應(yīng)方面，國家首先以市場價(jià)格將工業(yè)用地賣給裕廊鎮(zhèn)管理局，然后再由裕廊鎮(zhèn)工業(yè)管理局具體負(fù)責(zé)經(jīng)營開發(fā)。為了推動(dòng)土地的集約高效利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，裕廊鎮(zhèn)工業(yè)管理局采取了許多創(chuàng)新性的土地供應(yīng)和管理政策。

在土地供應(yīng)方式上，主要有兩種:一種是土地租賃。裕廊鎮(zhèn)管理局通過租賃方式將工業(yè)用地供應(yīng)給企業(yè)(一般不直接出售)，租期為30年或30+30年。所謂30+30，即租期30年，30年后可以再續(xù)約，也可以不續(xù)。另一種是廠房租賃。除了土地租賃外，裕廊鎮(zhèn)管理局還開發(fā)了大量單層或多層的標(biāo)準(zhǔn)廠房供出租或出售，租期和售價(jià)根據(jù)機(jī)械設(shè)備的投資額來決定。用于出售的，按售價(jià)不同，投資者可使用30年至60年不等，到期后，廠房仍無償歸裕廊鎮(zhèn)管理局所有;用于出租的，租期以3年為一期。同時(shí)還規(guī)定，工業(yè)區(qū)內(nèi)的廠房，使用一定年限后必須拆除重建，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需要。

在對(duì)入駐企業(yè)的選擇上，建立了一套嚴(yán)格的審核制度和標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)考察兩方面內(nèi)容:一是考察入駐項(xiàng)目本身的投資建設(shè)情況。根據(jù)園區(qū)的功能定位及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，設(shè)置了投資強(qiáng)度、單位面積產(chǎn)出、技術(shù)含量、就業(yè)帶動(dòng)性、企業(yè)自主創(chuàng)新等方面的指標(biāo)。二是考察入駐企業(yè)與園區(qū)已有企業(yè)以及園區(qū)定位的匹配性。重點(diǎn)看引進(jìn)的企業(yè)能否與園區(qū)已有企業(yè)之間形成產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群等。例如，裕廊化工園在引進(jìn)外資時(shí)，走產(chǎn)業(yè)鏈招商、產(chǎn)業(yè)集聚之路，形成了石化、修造船等產(chǎn)業(yè)集群，匯集了大批化工產(chǎn)業(yè)巨頭，成為世界石化產(chǎn)業(yè)的中樞。

新加坡十分注重土地利用的績效評(píng)估，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格土地租賃合同管理，建立淘汰機(jī)制。對(duì)入駐工業(yè)園區(qū)的企業(yè)滿3年進(jìn)行一次是否符合入園承諾指標(biāo)的全面評(píng)估考核，考量因素有:土地容積率占20%、投資占45%、增加值占30%、企業(yè)運(yùn)營業(yè)績占5%。新加坡還以調(diào)節(jié)租金和租期為手段，建立低效用地的退出機(jī)制。例如，裕廊鎮(zhèn)管理局在土地出租時(shí)，按照最低投資額及容積率指標(biāo)批準(zhǔn)土地租賃年限，并規(guī)定可從事的工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。未經(jīng)批準(zhǔn)不可轉(zhuǎn)讓。土地出租后，租金每5年調(diào)整一次，調(diào)整幅度不得超過50%，或每年調(diào)整一次，幅度不超過7.6%。對(duì)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行較低的租金;對(duì)限制類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，收取較高的租金。通過調(diào)高租金、到期不再續(xù)租等手段，引導(dǎo)一些不符合本國產(chǎn)業(yè)政策的工業(yè)項(xiàng)目從新加坡轉(zhuǎn)移出去。近年來，裕廊鎮(zhèn)管理局通過直接掌控配置土地及廠房這一戰(zhàn)略資源，有效地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。過去十年間，平均每年約有60家企業(yè)被“騰籠換鳥”。

統(tǒng)—而又高效的管理體制，加速了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

新加坡產(chǎn)業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展，還有賴于高效的管理體制和運(yùn)作機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一的管理體制和單層管理模式，實(shí)施一站式服務(wù)和集中審批

目前，新加坡所有的45個(gè)工業(yè)園和特殊工業(yè)園，均由裕廊鎮(zhèn)管理局統(tǒng)一管理。裕廊鎮(zhèn)管理局為新加坡國會(huì)通過的法定機(jī)構(gòu)，是1968年6月成立的隸屬于貿(mào)工部的自負(fù)盈虧的法定機(jī)構(gòu)(相當(dāng)于我國的事業(yè)單位)，無政府補(bǔ)貼。

裕廊鎮(zhèn)管理局采取的是公司制的運(yùn)作模式，負(fù)責(zé)新加坡工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、租賃和管理工作。其實(shí)是一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)商，重點(diǎn)是投資于土地和設(shè)施，并通過其產(chǎn)品和服務(wù)的銷售來獲得收入。同時(shí)，裕廊鎮(zhèn)管理局也行使一定的政府職能，擁有一定的審批權(quán)，包括土地供應(yīng)、項(xiàng)目審核、日常管理和服務(wù)等。裕廊鎮(zhèn)管理局不僅負(fù)責(zé)供應(yīng)土地，而且可以批準(zhǔn)項(xiàng)目、發(fā)放居民暫住證、城市規(guī)劃與建設(shè)設(shè)計(jì)許可、管理貿(mào)易和市場、征稅、發(fā)放商業(yè)許可證等，還提供警察、稅收、海關(guān)、社會(huì)保障、教育、全民體育運(yùn)動(dòng)，以及社區(qū)發(fā)展、勞工等多項(xiàng)公共服務(wù)。這種集政府管理與開發(fā)運(yùn)作于一體的管理模式，大大提高了管理效率。

裕廊鎮(zhèn)管理局在審批上實(shí)施一站式服務(wù)，大大降低了交易成本，提高了審批效率。例如，在新加坡，投資一個(gè)股份制企業(yè)的所有手續(xù)只需要3個(gè)小時(shí)即可辦結(jié);對(duì)于廠房設(shè)計(jì)方案和建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)，只需要45分鐘;對(duì)于建筑規(guī)劃圖的審批，程序簡化后只需不到30分鐘的時(shí)間;轉(zhuǎn)租審批，簡化后80%的轉(zhuǎn)租只需自我申報(bào)，即使復(fù)雜的轉(zhuǎn)租也只需7天。對(duì)于工業(yè)用地的申請(qǐng)，簡化后只需6個(gè)星期。

（作者單位:上海市規(guī)劃和國土資源管理局）