我省國(guó)土資源行政復(fù)議案件有關(guān)問(wèn)題淺析和對(duì)策

□石昆山 陳彥召 沈輝 馬新波

我省國(guó)土資源行政復(fù)議案件有關(guān)問(wèn)題淺析和對(duì)策

□石昆山 陳彥召 沈輝 馬新波

隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，農(nóng)村集體土地大量被征收，而現(xiàn)行土地征收法律法規(guī)不完善，地方政府在征地過(guò)程中操作不規(guī)范，導(dǎo)致與征地有關(guān)的行政復(fù)議案件數(shù)量激增，給國(guó)土資源管理工作帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。

一、近年來(lái)我省國(guó)土資源行政復(fù)議工作基本情況

近年來(lái)，全省國(guó)土資源系統(tǒng)干部職工著力推進(jìn)依法行政工作，認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，著力解決國(guó)土資源領(lǐng)域行政爭(zhēng)議，化解社會(huì)內(nèi)部矛盾，使國(guó)土資源行政復(fù)議工作在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展中的獨(dú)特功能日益增強(qiáng)。

行政復(fù)議化解爭(zhēng)議、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧作用明顯增強(qiáng)。行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的重要渠道，具有方便群眾、快捷高效、方式靈活的特點(diǎn)。廣大公民、法人和其他組織為表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益，越來(lái)越多地選擇行政復(fù)議這一途徑解決行政爭(zhēng)議。通過(guò)依法辦案，以法明理，我省國(guó)土資源行政復(fù)議工作基本上做到了“定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了”，大量的行政爭(zhēng)議被化解在內(nèi)部，化解在基層，盡可能地避免了行政相對(duì)人因行政爭(zhēng)議而層層上訪(fǎng)。

行政復(fù)議案件依法、公平、公正辦理，成效顯著。2008年1月以來(lái)，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部、省政府受理的涉及我省國(guó)土資源行政復(fù)議、裁決案件52件，申請(qǐng)人達(dá)千余人次；僅2011年，我廳就收到相關(guān)行政復(fù)議申請(qǐng)21件，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議裁決案件13件，已全部按期辦結(jié)，保障了人民群眾的合理訴求，維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益，提高了行政機(jī)關(guān)依法行政的形象。

行政復(fù)議的層級(jí)監(jiān)督功能得到有效發(fā)揮。2011年，我廳收到21件行政復(fù)議申請(qǐng)，受理14件，其中責(zé)令履行3件，撤銷(xiāo)1件，監(jiān)督履行3件，占受理總數(shù)的50%，有效地糾正了一批違法、不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益。

行政復(fù)議的辦案方式得到不斷創(chuàng)新。在行政復(fù)議案件審理過(guò)程中，辦案方式不斷創(chuàng)新，從原來(lái)主要進(jìn)行書(shū)面審查到現(xiàn)在運(yùn)用調(diào)查取證、開(kāi)庭審理、聽(tīng)證審理、行政調(diào)解等多種方式綜合運(yùn)用。特別在行政調(diào)解方面，加大案外協(xié)調(diào)疏導(dǎo)工作，2010年國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部、省政府受理的涉及我省國(guó)土資源行政復(fù)議、裁決案件13件，有8件通過(guò)案外調(diào)解的方式解決，占總數(shù)的61%。

二、我省國(guó)土資源行政復(fù)議案件的主要特點(diǎn)

2008年以來(lái)，我省的國(guó)土資源行政復(fù)議案件主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

行政復(fù)議案件總體數(shù)量急劇增長(zhǎng)。2008年以來(lái)，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部、省政府受理的涉及我廳的行政復(fù)議、裁決案件52件，其中2008年1起，2009年2起，2010年13起，2011年36起，成幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。我廳收到的行政復(fù)議案件也從2010年的5件猛增到2011年的21件。

行政復(fù)議案件的種類(lèi)呈多樣化趨勢(shì)。2008～2010年，國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部、省政府受理的涉及我省國(guó)土資源行政復(fù)議案件全部為征地批復(fù)類(lèi)及涉礦案件，信息公開(kāi)類(lèi)案件直到2010年底才開(kāi)始從無(wú)到有。我廳受理的行政復(fù)議案件也存在對(duì)行政處罰、信息公開(kāi)、行政不作為、越權(quán)行政、征地補(bǔ)償?shù)榷喾N具體行政行為不服。

土地權(quán)益糾紛仍是行政復(fù)議案件的主體。國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部、省政府受理的52件行政復(fù)議和裁決案中，涉及征地批復(fù)和涉土信息公開(kāi)案件共48件，占總數(shù)的92%。其中，涉及征地批復(fù)案件35件，占總數(shù)的67%；涉土信息公開(kāi)案13件，占總數(shù)的25%。申請(qǐng)人要求公開(kāi)的多為征地批文及相關(guān)文件，要求裁決的也是省政府維持的征地批復(fù)案件，其性質(zhì)仍為征地批復(fù)類(lèi)案件。

行政不作為成為行政復(fù)議案件新的高發(fā)點(diǎn)。2011年我廳受理的21件行政復(fù)議案件中有6件是對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)不服，占總數(shù)的29%。2010年收到征地補(bǔ)償裁決案件6件，受理1件；2011年收到13件，受理6件，未受理的12件中有10件是因?yàn)槭≥犑?、縣級(jí)人民政府未經(jīng)過(guò)法定協(xié)調(diào)程序而告知申請(qǐng)人不予受理，占案件總數(shù)的53%。

三、國(guó)土資源行政復(fù)議案件增多的成因分析

近幾年國(guó)土資源行政復(fù)議案件急劇增多的原因，主要有以下四個(gè)方面：

群眾法律意識(shí)普遍提高，是行政復(fù)議案件增多的外在條件。近年來(lái)，我省加大了對(duì)國(guó)土資源法律法規(guī)政策的宣傳力度，廣大群眾對(duì)保護(hù)資源、保障發(fā)展的認(rèn)識(shí)不斷深入，利用法律手段解決爭(zhēng)議、維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)不斷加強(qiáng)。較之信訪(fǎng)，行政復(fù)議具有的方便群眾、快捷高效、方式靈活的特點(diǎn)也使更多的群眾熱衷于行政復(fù)議這一維權(quán)手段，使大量的信訪(fǎng)案件轉(zhuǎn)化為行政復(fù)議案件。

土地增值和相關(guān)利益沖突，是導(dǎo)致行政糾紛產(chǎn)生的客觀(guān)動(dòng)因。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長(zhǎng)，工商業(yè)、房地產(chǎn)用地的增多，新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，導(dǎo)致征地范圍廣、速度快，不可避免地引發(fā)大量行政爭(zhēng)議。作為一種不可再生的資源，土地在使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，因礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)改造等而增值，其自身價(jià)值得以凸現(xiàn)。同時(shí)，失地農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低，對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的管理使用造成誤解。他們從追求“失地”后更好生存和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，希望獲得更高的補(bǔ)償安置費(fèi)，進(jìn)而選擇行政復(fù)議，期望通過(guò)復(fù)議謀求更高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償安置費(fèi)。

有些地方政府信息不透明、不對(duì)稱(chēng)，是行政復(fù)議案件形成的重要因素。有些地方要求主動(dòng)公開(kāi)的信息不公開(kāi)或不及時(shí)公開(kāi)，對(duì)“兩個(gè)公告”不是積極宣傳而是一貼了事；有些地方對(duì)依照申請(qǐng)公開(kāi)的信息置若罔聞、置之不理、消極怠政，或因未按文件要求辦理征地手續(xù)而不敢公開(kāi)相關(guān)政府文件；有些地方信息公開(kāi)程序混亂，征地前的告知、確認(rèn)程序不規(guī)范，征地后地方政府“兩公告一登記”不規(guī)范，公告主體混亂或兩公告變?yōu)橐还?，無(wú)登記，且無(wú)據(jù)可查；有些地方信息公開(kāi)答復(fù)不合理，不予公開(kāi)的理由無(wú)法律依據(jù)或法律依據(jù)不充分。凡此種種，都導(dǎo)致管理相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議，希望通過(guò)行政復(fù)議，達(dá)到自己的預(yù)期目的。

有些地方行政不作為、亂作為，是行政復(fù)議案件存在的主要原因。

其一，有的地方政府擅自改變征地用途、規(guī)劃。如商服用地改為住宅用地；個(gè)別地方政府為達(dá)到征地目的，在申請(qǐng)征地前或征地的同時(shí)，根據(jù)征地的需要調(diào)整或修改土地利用總體規(guī)劃，擴(kuò)大城市用地范圍，實(shí)現(xiàn)圈外征地，將原本是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，修改為城市建設(shè)用地，再以批次征地的形式進(jìn)行征收。其二，有的地方補(bǔ)償不到位、不規(guī)范。農(nóng)民補(bǔ)償不到位或未按政府安置方案及時(shí)補(bǔ)償即出讓土地，個(gè)別地方是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配引發(fā)的糾紛；區(qū)片地價(jià)、社保資金出臺(tái)后地方執(zhí)行不到位，地上附著物標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有及時(shí)調(diào)整，農(nóng)民領(lǐng)取的補(bǔ)償金低于省政府批準(zhǔn)的補(bǔ)償方案，社保資金不落實(shí)。其三，有的地方用地、供地程序不規(guī)范。用地批準(zhǔn)后，沒(méi)有按法定程序、時(shí)限征地、供地，且部分用地長(zhǎng)時(shí)間閑置，個(gè)別地方用地閑置多年仍未按要求收取閑置費(fèi)或收回組織耕種。其四，有的地方政府職能錯(cuò)位，把本應(yīng)在基層解決的矛盾上交。

四、對(duì)策建議

加大法制宣傳教育力度，消除群眾法律認(rèn)識(shí)誤區(qū)，提高行政執(zhí)法人員的依法行政意識(shí)。一要繼續(xù)開(kāi)展行政基本法律和國(guó)土資源法律法規(guī)的宣傳教育，突出抓好憲法和行政強(qiáng)制法的學(xué)習(xí)宣傳和培訓(xùn)，充分利用新聞媒體，突出“世界地球日”、全國(guó)“土地日”、“法制宣傳日”等特定主題的要求，創(chuàng)新普法宣傳教育形式，增強(qiáng)國(guó)土資源法制宣傳教育效果。二要指導(dǎo)基層加強(qiáng)國(guó)土資源政策法規(guī)業(yè)務(wù)建設(shè)，組織開(kāi)展政策法規(guī)、行政復(fù)議工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高行政執(zhí)法人員的依法行政意識(shí)。三要推進(jìn)建立科學(xué)規(guī)范的行政執(zhí)法責(zé)任目標(biāo)考核體系，推進(jìn)依法科學(xué)民主決策，規(guī)范行政執(zhí)法行為，進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督制約管理，增強(qiáng)行政執(zhí)法人員依法辦事的責(zé)任心，提高行政執(zhí)法工作整體水平。

適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，積極探索調(diào)解在土地行政復(fù)議中的運(yùn)用。地方政府和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)和政策辦事，在行政決策中充分考慮群眾利益訴求和群眾意愿，保障和實(shí)現(xiàn)群眾權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義。要適時(shí)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平及時(shí)調(diào)整地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；要加大基層行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)力度，把矛盾糾紛化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，減少當(dāng)事人的訴累，更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政復(fù)議機(jī)關(guān)要積極探索調(diào)解在土地行政復(fù)議中的運(yùn)用，認(rèn)真做好各方當(dāng)事人的協(xié)調(diào)工作，通過(guò)行政調(diào)解妥善解決行政爭(zhēng)議，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，做到案結(jié)事了，達(dá)到法律效果、政治效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

增加政府信息透明度，暢通信息公開(kāi)渠道，建立、健全主動(dòng)公開(kāi)政府信息的工作機(jī)制。對(duì)申請(qǐng)我廳的信息公開(kāi)事項(xiàng)，要及時(shí)做出答復(fù)，特別是對(duì)有關(guān)征收（用）土地的批復(fù)文件、征地補(bǔ)償安置和社會(huì)保障方案等政府信息，要加大主動(dòng)公開(kāi)的力度；對(duì)依照申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，相關(guān)部門(mén)要認(rèn)真審查，及時(shí)受理，依法答復(fù)，并對(duì)答復(fù)內(nèi)容做好解釋工作，宣傳到位；積極探索信息公開(kāi)方式，通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體及時(shí)公開(kāi)相關(guān)政府信息，暢通信息公開(kāi)渠道，以減少信息公開(kāi)案數(shù)量。

規(guī)范征地程序，嚴(yán)格依法行政，對(duì)征地要加強(qiáng)批后監(jiān)管。各級(jí)政府應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家和省有關(guān)征地管理工作的政策規(guī)定，加強(qiáng)征地依法報(bào)批前的告知、聽(tīng)證和征地補(bǔ)償安置工作。要在征地過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行告知、確認(rèn)、聽(tīng)證等程序，堅(jiān)持在擬征地依法報(bào)批前按程序進(jìn)行告知和確認(rèn)，使被征地群眾了解聽(tīng)證權(quán)利。擬征地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，省轄市、縣級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”制度，依法及時(shí)將土地征收公告、征地補(bǔ)償安置方案在被征地村組進(jìn)行公告，嚴(yán)格按征地補(bǔ)償安置方案及時(shí)足額兌現(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)用，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償必須到位后才能供地；對(duì)安置補(bǔ)償落實(shí)不到位、征地程序不合法、群眾反映強(qiáng)烈的市（縣），要加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，確保整改到位。要嚴(yán)格規(guī)劃的審批與管理，維護(hù)規(guī)劃管控的嚴(yán)肅性。對(duì)申請(qǐng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，要對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案是否符合土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)格審查，對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃的堅(jiān)決不予審批。

（作者單位：河南省國(guó)土資源廳）