高職院校治理結(jié)構(gòu)研究
——以構(gòu)建學(xué)生主導(dǎo)下的治理結(jié)構(gòu)為視角

□胡玲麗 張繼恒

高職院校治理結(jié)構(gòu)研究
——以構(gòu)建學(xué)生主導(dǎo)下的治理結(jié)構(gòu)為視角

□胡玲麗 張繼恒

近年來高職院校治理實踐對學(xué)生利益相關(guān)者在治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用問題給予了越來越多的關(guān)注。隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》的貫徹實施，重視學(xué)生的利益訴求已經(jīng)成為完善高職院校治理結(jié)構(gòu)的重要命題之一。因此，在開展高職院校治理結(jié)構(gòu)研究時，要充分認(rèn)識到學(xué)生利益相關(guān)者參與高職院校治理的價值意義，闡明學(xué)生利益相關(guān)者參與高職院校治理的基本依據(jù)，通過探索學(xué)生參與高職院校治理的實現(xiàn)路徑，著力構(gòu)建學(xué)生利益相關(guān)者主導(dǎo)下的高職院校治理結(jié)構(gòu)。

高職院校；治理結(jié)構(gòu)；學(xué)生利益相關(guān)者；

一、引言

高等職業(yè)教育屬于一種特殊類型的高等教育，現(xiàn)代高職院校制度是體現(xiàn)高等職業(yè)教育特點的現(xiàn)代大學(xué)制度。建立健全高職院校治理結(jié)構(gòu)是構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度的核心問題。[1]受公司治理結(jié)構(gòu)理論的影響，現(xiàn)代大學(xué)治理普遍運用該理論來分析大學(xué)內(nèi)部管理問題，高職院校作為一種特殊類型的高等教育，自然也不例外。一般來說，高職院校治理結(jié)構(gòu)是指協(xié)調(diào)高職院校這個組織中各種利益關(guān)系的一系列制度安排，它通過權(quán)力的配置和運作機(jī)制來達(dá)到關(guān)系的平衡，以保障組織的有效運行并實現(xiàn)其根本目的。高職院校治理結(jié)構(gòu)主要包括外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩個方面。外部治理結(jié)構(gòu)主要涉及高職院校與政府、社會之間的關(guān)系，是指一系列用來維持高職院校與外部關(guān)系的規(guī)范、法律規(guī)則等正式制度和非正式制度及兩種制度的運行機(jī)制。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是調(diào)節(jié)高職院校內(nèi)部各利益主體間的關(guān)系的一系列正式制度和非正式制度的總和，主要涉及高職院校內(nèi)部管理體制、運行機(jī)制及組織行為的規(guī)范體系。近十幾年，通過高職院校治理實踐的經(jīng)驗總結(jié),人們對利益相關(guān)者在高職院校治理中的地位和作用問題給予了越來越多的關(guān)注。一般來說，高職院校的利益相關(guān)者主要有政府、社會等外部相關(guān)者以及教師、學(xué)生等內(nèi)部相關(guān)者。從高職院校治理的角度引入利益相關(guān)者理論的意義在于，學(xué)校管理層在做出決策時，除了體現(xiàn)投資者（公辦大學(xué)是國家）意愿，保證投資者利益外，還應(yīng)給予其他利益相關(guān)者表達(dá)自身意愿，維護(hù)自身權(quán)益的機(jī)會，并形成吸納其合理訴求的良性機(jī)制，以實現(xiàn)各方利益的均衡。在現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)中，利益相關(guān)者共同治理已成為一種基本趨勢。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）提出，要完善治理結(jié)構(gòu)。公辦高等學(xué)校要堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制；要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用；探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用；加強(qiáng)教職工代表大會、學(xué)生代表大會建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用。我們還注意到，在目前的高職院校治理實踐中，工會法、教育法、教師法、高等教育法等一系列法律，均對高校教職工參與民主管理作出了明確規(guī)定。從實際情況看，教職工參與民主管理的意識逐步提升，有關(guān)重大決策和學(xué)校年度報告提請教職工代表大會審議已日趨規(guī)范。此外，在實踐中也不乏有學(xué)術(shù)委員會和教授作用發(fā)揮得比較好的案例，一些高校事實上已經(jīng)形成了教授委員會決定重大事務(wù)的良好機(jī)制。[2]但對學(xué)生這一重要利益群體的地位和作用仍未給予應(yīng)有的重視，理論研究成果少，立法不明確，在高職院校治理實踐中更是乏善可陳。學(xué)生在事關(guān)自身權(quán)益的重大事項面前，知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、救濟(jì)權(quán)等均缺乏制度保障。因此，隨著《規(guī)劃綱要》的貫徹實施，重視學(xué)生的利益訴求就成為完善高職院校治理結(jié)構(gòu)的重要命題之一。

二、學(xué)生利益相關(guān)者參與高職院校治理的價值意義

國內(nèi)對現(xiàn)代高職院校制度的關(guān)注和研究，大概是從1999—2000年前后開始的，起步較晚。通過梳理以往關(guān)于高職院校治理的理論研究，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)界已經(jīng)提出了一些創(chuàng)新性的觀點。譬如，有學(xué)者認(rèn)為要落實辦學(xué)自主權(quán)，推行高職院校法人治理結(jié)構(gòu)和治理模式，即就是要理順校內(nèi)外關(guān)系，校外即學(xué)校與政府、學(xué)校與社會的關(guān)系或外部體制問題，校內(nèi)即學(xué)校與教師、學(xué)生的關(guān)系或內(nèi)部體制問題；有學(xué)者認(rèn)為要減少行政干預(yù)，實行自由競爭；還有學(xué)者認(rèn)為要在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間保持適當(dāng)張力，形成以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的大學(xué)權(quán)力格局。這些共識為我們進(jìn)一步研究高職院校治理結(jié)構(gòu)指明了方向，為人們進(jìn)一步認(rèn)識高職院校治理之本質(zhì)奠定了基礎(chǔ)。不過，在這些共識之背后，也有一些問題我們還沒有達(dá)成共識。譬如，關(guān)于學(xué)生利益相關(guān)者參與高職院校治理的問題，學(xué)界除了籠統(tǒng)的提出學(xué)生利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)參與治理以外，對如何從制度上切實保障學(xué)生利益相關(guān)者參與治理，如何防止保障學(xué)生權(quán)益的各類機(jī)構(gòu)流于形式，學(xué)生利益相關(guān)者參與高職院校治理的途徑有哪些，實踐中應(yīng)如何操作等問題，雖然有相關(guān)探討，但遠(yuǎn)未達(dá)致共識。

由此可見，盡管當(dāng)前理論界對利益相關(guān)者治理問題進(jìn)行了積極、有益的探討，但由于利益相關(guān)者治理理論起步較晚，關(guān)于利益相關(guān)者治理機(jī)制設(shè)計的論證相對較少，即便在理論研究者之間也尚未達(dá)成全面的共識，富有學(xué)術(shù)價值的案例研究更不多見。因此，倡導(dǎo)學(xué)生利益相關(guān)者參與高職院校治理將指導(dǎo)我國“多元主體共治”的教育實踐進(jìn)程走上良性發(fā)展的軌道，尤其是將為學(xué)生利益相關(guān)者參與高職院校治理提供現(xiàn)實可行的實現(xiàn)路徑，建立健全高職院校學(xué)生利益訴求表達(dá)機(jī)制，以實現(xiàn)切實維護(hù)高職院校學(xué)生權(quán)益的研究目的。同時，這也對高職院校民主治校實踐的進(jìn)一步展開和我國高等教育法治實踐的深入拓展具有積極的價值意義。

三、學(xué)生利益相關(guān)者參與高職院校治理的基本依據(jù)

一般認(rèn)為，現(xiàn)代高職院校制度的核心是盡可能廣泛地反映這些利益相關(guān)者對高職院校改革與發(fā)展的訴求，并在形成影響高職院校改革與發(fā)展的重大決策過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，在現(xiàn)代高職院校制度設(shè)計中，應(yīng)明確學(xué)生所處的地位及在治理結(jié)構(gòu)中的作用。依我們粗淺的認(rèn)識，至少有以下三點理由可以支持。

一是高等教育國際化趨勢的背景。按照我國加入世貿(mào)組織對教育服務(wù)的承諾，除軍事、警察、政治、黨校等特殊教育領(lǐng)域和義務(wù)教育外，我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服務(wù)等5個項目上許可外方為我方提供教育服務(wù)。同樣，我國也享有依據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》為成員國提供教育服務(wù)的權(quán)利。因此，加入世貿(mào)組織后，我國的教育，尤其是高等教育面臨許多新的情況，我們的教育改革和發(fā)展必須與之相適應(yīng)。首當(dāng)其沖是應(yīng)樹立服務(wù)的理念。教育機(jī)構(gòu)是服務(wù)的提供者，學(xué)生是服務(wù)的接受者（亦有稱消費者），學(xué)生在接受服務(wù)的過程中，不是完全被動的受體，應(yīng)享有參與管理關(guān)涉自身重大利益事務(wù)的權(quán)利。譬如，在許多世界著名大學(xué)的治理實踐中絕大多數(shù)實行委員會制，而委員會的組成成員中就包括學(xué)生代表。[3]

二是現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)的要求。正如教育部部長袁貴仁教授所言：“現(xiàn)代大學(xué)制度要求由過去的以教師為中心轉(zhuǎn)變到以學(xué)生為中心。學(xué)校的干部要全心全意為教師、學(xué)生服務(wù)，學(xué)校的干部、教師要全心全意為學(xué)生服務(wù)”。[4]在現(xiàn)代高職院校中，學(xué)生是教育教學(xué)活動的主體，學(xué)生的素質(zhì)決定了一所大學(xué)的質(zhì)量和聲譽。傳統(tǒng)觀念中將學(xué)生比喻為學(xué)校的“產(chǎn)品”，完全忽視了學(xué)生的主體地位，與建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的目標(biāo)是相背離的。在現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)中，要真正確立學(xué)生的主體地位，著眼于學(xué)生的個性發(fā)展、全面發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展，讓學(xué)生擁有更多的機(jī)會，自主地參與學(xué)校的管理，表達(dá)他們的訴求，實現(xiàn)他們的利益。

三是建立終身教育體系目標(biāo)的要求。加拿大一位大學(xué)校長莫爾森教授說過這樣一段話，“當(dāng)代教育的新格局是迎接終身教育理論提出的挑戰(zhàn)。”[5]終身教育是本世紀(jì)最有意義的教育概念，2001年，黨和國家就已經(jīng)把構(gòu)建終身教育體系作為新世紀(jì)國家發(fā)展計劃的重要組成部分。終身教育的學(xué)習(xí)方式是自我導(dǎo)向?qū)W習(xí)，在自我導(dǎo)向?qū)W習(xí)中，學(xué)習(xí)不再是社會或其他成員外部施加強(qiáng)制力的產(chǎn)物，而是學(xué)生自主選擇的活動。學(xué)生在學(xué)習(xí)的過程中逐漸養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)態(tài)度、學(xué)習(xí)動機(jī)和方法，要能夠根據(jù)自己的興趣和發(fā)展可能性設(shè)定學(xué)習(xí)目標(biāo)、學(xué)習(xí)策略，自己選擇教育資源、安排學(xué)習(xí)活動、甚至自己進(jìn)行學(xué)習(xí)評估。這就表明，在終身教育體系中，學(xué)生才是學(xué)習(xí)活動的主體，其他成員只不過是學(xué)生發(fā)展的引導(dǎo)者和促進(jìn)者。因此，在終身教育的背景下，學(xué)生利益相關(guān)者在高職院校治理結(jié)構(gòu)中的地位不可忽視，建立起引導(dǎo)和促進(jìn)學(xué)生主體利益實現(xiàn)的制度體系，應(yīng)成為完善中國特色現(xiàn)代高職院校制度的重要內(nèi)容。

四、健全高職院校治理結(jié)構(gòu)的具體設(shè)想——以構(gòu)建學(xué)生主導(dǎo)下的治理結(jié)構(gòu)為視角

高職院校治理實踐的經(jīng)驗總結(jié)告訴我們，要建設(shè)具有中國特色、符合教育規(guī)律的現(xiàn)代高職院校制度，實現(xiàn)運行機(jī)制的創(chuàng)新，就要著力構(gòu)建學(xué)生利益相關(guān)者主導(dǎo)下的高職院校治理結(jié)構(gòu)。為此，必須按照《規(guī)劃綱要》的要求，進(jìn)一步明確并加快落實學(xué)生利益相關(guān)者在高職院校治理結(jié)構(gòu)中的地位及作用，不斷探索切實可行的學(xué)生利益相關(guān)者參與高職院校治理的實現(xiàn)路徑。我們認(rèn)為，實踐中可重點考慮從以下幾個方面著手。

（一）確立“學(xué)生利益相關(guān)者優(yōu)先”的治理理念

高職院校治理中要凸顯 “學(xué)生利益相關(guān)者優(yōu)先”的理念，就是要在教育教學(xué)工作中樹立以下三個具體理念：一要樹立教育就是服務(wù)的理念。高職院校的一切管理工作都要為培養(yǎng)人才服務(wù)，使學(xué)生在接受管理的過程中受到思想上的教育、人格上的熏陶和行為上的指正，達(dá)到塑造人、引導(dǎo)人、鼓舞人的目的。二要樹立教育質(zhì)量至上的理念。教育質(zhì)量是高職院校生存發(fā)展的生命線，也是保障高職院校學(xué)生自身權(quán)益的根本所在。如果一所高職院校的教育質(zhì)量低下，就意味著對學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)益、發(fā)展權(quán)益的侵害。保證教育質(zhì)量是保障學(xué)生權(quán)益的主要途徑，高職院校要面向全體學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的教育。三要樹立依法管理的理念。對學(xué)生進(jìn)行依法管理是高等教育大眾化的需要，是現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)的應(yīng)有之義。高等教育大眾化給學(xué)生管理帶來的新情況、新問題迫使高職院校必須及時轉(zhuǎn)變管理方式，實行依法管理。

（二）建立制度化的學(xué)生訴求表達(dá)機(jī)制

當(dāng)前的高職院校治理實踐已經(jīng)表明，影響學(xué)生作用發(fā)揮的制約因素除了觀念之外，缺乏有效的渠道和制度保障是問題的主要根源。

一要通過建立各種有效的學(xué)生組織，不斷拓寬學(xué)生訴求主張的途徑。在涉及學(xué)生有關(guān)的教育教學(xué)、學(xué)生管理、后勤服務(wù)、學(xué)生收費等各項事項的決策過程中吸收學(xué)生代表參與，廣泛聽取他們的心聲，發(fā)揮他們的民主參與作用，尤其在涉及學(xué)生的重大問題時，學(xué)?？稍试S學(xué)生代表列席校黨委會和校長辦公會，以及參加學(xué)生工作的相關(guān)會議，或者通過建立學(xué)校事務(wù)學(xué)生聽證制度等方式擴(kuò)大學(xué)生的知情權(quán)和參與權(quán)，充分聽取學(xué)生的意見和建議，讓學(xué)生充分表達(dá)利益訴求。

二要建立一種適合學(xué)校自身發(fā)展的學(xué)生參與機(jī)制，來增強(qiáng)他們的主人翁意識，保障各種學(xué)生組織的正常運行，避免學(xué)生組織流于形式，形同虛設(shè)。要充分發(fā)揮學(xué)生組織機(jī)構(gòu)，如學(xué)生代表大會、學(xué)生會等群體訴求表達(dá)功能。學(xué)生代表大會是學(xué)校管理中最為重要的學(xué)生權(quán)力機(jī)構(gòu)，學(xué)生會是學(xué)校對學(xué)生進(jìn)行行政管理的正式組織，具有半行政性質(zhì)。這兩個組織都能直接地接觸到學(xué)校管理層，他們應(yīng)該代表學(xué)生利益，充分表達(dá)學(xué)生訴求。

（三）創(chuàng)建多元化的學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

在構(gòu)建學(xué)生主導(dǎo)下的高職院校治理結(jié)構(gòu)中，高職院校應(yīng)進(jìn)一步實現(xiàn)學(xué)生權(quán)利和管理權(quán)力的平衡與協(xié)調(diào)，要尊重和保護(hù)學(xué)生利益相關(guān)者的權(quán)利，當(dāng)學(xué)生權(quán)利遭到侵害時，建立多元化的救濟(jì)制度無疑可以起到補(bǔ)救與制衡的作用，這也是現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)的需要。

一要健全學(xué)校救濟(jì)機(jī)制。健全學(xué)校救濟(jì)機(jī)制就是不斷地強(qiáng)化和完善校內(nèi)申訴制度。為了實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部救濟(jì)的公平性和公正性，一方面應(yīng)完善相關(guān)法律規(guī)定，申訴處理委員會的人員組成中，行政人員與不具有行政職務(wù)的教師和學(xué)生要保持適當(dāng)?shù)谋壤?，不具有行政職?wù)的教師和學(xué)生的比例達(dá)到一半比較適當(dāng)，而且其組成人員應(yīng)有法律專業(yè)人員或者法律教師參加，組成人數(shù)以單數(shù)為宜。另一方面應(yīng)獨立設(shè)置學(xué)生申訴處理委員會，以體現(xiàn)其工作的公正、公開及獨立性。[6]

二要完善行政救濟(jì)機(jī)制。完善行政救濟(jì)機(jī)制主要是健全和規(guī)范教育行政申訴制度和教育行政復(fù)議制度兩個方面。其一，從我國現(xiàn)行立法的規(guī)定來看，教育行政申訴制度的實體內(nèi)容比較明確，但程序上如何進(jìn)行卻不明確，操作性不強(qiáng)。學(xué)生如何行使校外申訴權(quán)，申訴的范圍、申訴的程序、申訴的時效、申訴結(jié)果的期限以及仍然不服如何救濟(jì)等程序問題并沒有規(guī)定。因此，亟待解決的問題是建立教育行政申訴制度實施細(xì)則，明確申訴機(jī)構(gòu)及工作人員，制定規(guī)范的工作程序。其二，根據(jù)我國《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，我國高校作為法律授權(quán)的行政主體，對其作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)可以提起行政復(fù)議。通過對行政法理、法律制度的分析和對國外相關(guān)制度和實踐的借鑒，我們認(rèn)為，學(xué)生對于學(xué)校作出的一些重要的處理和重大的處分自然可以提起教育行政復(fù)議。

三要確立司法救濟(jì)機(jī)制。高職院校與學(xué)生的法律關(guān)系中，有“行政的”也有“民事的”。在我國實際情況中，高職院校對學(xué)生實施的處分權(quán)是一種具有管理性質(zhì)的準(zhǔn)公權(quán)力，因處分行為而產(chǎn)生的關(guān)系可以視為準(zhǔn)行政法律關(guān)系，應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。同樣，在學(xué)生的法定權(quán)利中有民事權(quán)利又有受教育等憲法性權(quán)利。新的教育理論中，將二者的法律關(guān)系定性為一種教育契約關(guān)系。有契約就有民事訴訟的可能性。故在對學(xué)生財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等權(quán)利的保護(hù)上適用民事訴訟不僅是可能的，也是可行的。

四要引入社會救助機(jī)制。社會救助機(jī)制既彌補(bǔ)了學(xué)生自力救濟(jì)的弊端，又不至于使權(quán)利沖突雙方的良好關(guān)系陷入僵局。在具體方式的選擇上，應(yīng)當(dāng)建立一個以維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益為宗旨的有學(xué)生和高校代表組成的組織，通過各種渠道了解學(xué)生權(quán)益受侵害的事實或潛在危害，以居間第三人的身份，在一種和平的環(huán)境中解決爭議雙方的權(quán)利，是一種既經(jīng)濟(jì)又有效的方法。這一組織應(yīng)當(dāng)由學(xué)生代表（最主要）、教師代表、高職院校行政部門代表組成，接受全體師生員工的支持和監(jiān)督。該組織不隸屬學(xué)校及其他行政主體，性質(zhì)上以社會團(tuán)體為宜，但必須具有一定的獨立性，這樣才能做到公正公平地解決問題。

[1]董仁忠.高職院校治理結(jié)構(gòu)研究[J].教育發(fā)展研究,2011(7) 36.

[2]范文曜.治道變革:完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度[N].中國教育報,2010-3-5.

[3]陶愛珠,趙文華,徐祖廣,劉念才,董育常.加快建設(shè)中國現(xiàn)代大學(xué)制度[R].教育部科學(xué)技術(shù)委員會《專家建議》咨詢報告,2001(2).

[4]袁貴仁.建立現(xiàn)代大學(xué)制度 推進(jìn)高教改革和發(fā)展[J].中國高等教育,2000(3):22.

[5]王麗華.終身教育思想的歷史淵源及現(xiàn)實意義[J].世界教育信息,2009(6):72.

[6]孫喜峰.和諧校園建設(shè)與多元化高校學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建[J].行政與法,2007(7):28.

胡玲麗（1982—），女，江西南昌人，江西司法警官職業(yè)學(xué)院講師，研究方向為訴訟法學(xué)、職業(yè)教育理論；張繼恒（1980—），男，陜西寶雞人，江西科技師范大學(xué)講師，研究方向為教育法學(xué)、職業(yè)教育理論。

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1001－7518（2012）19－0019－03

責(zé)任編輯 肖稱萍