基于新公共管理的社會考試治理研究

徐寶力 周德松 丁秀濤 史文龍

基于新公共管理的社會考試治理研究

徐寶力 周德松 丁秀濤 史文龍

伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會考試面臨不少困難和問題。針對社會考試發(fā)展中的新問題，本文借鑒公共產(chǎn)品理論，在分析社會考試作為準公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)上，運用新公共管理理論，從推進社會考試體制改革、建立健全社會考試機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)和完善社會考試公共治理三個層面探討了實現(xiàn)社會考試治理的路徑。

社會考試；公共管理；治理路徑

社會考試作為社會化的人才鑒定、甄別和選拔方式，已被廣泛地運用于社會各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域的人才培養(yǎng)與人員聘用中，在改善就業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)社會分工、控制社會流動、配置人力資源方面的重要作用日益顯現(xiàn)。但是，伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會考試面臨不少困難和問題。社會考試能否在社會主義市場經(jīng)濟規(guī)則的約束下有序發(fā)展，能否不斷提高考試的信度和效度，盡可能地保證輸出信號的適用性、準確性和真實性，依賴于對社會考試科學、規(guī)范和有效地管理。

社會考試管理是以社會考試活動為對象，以提高考試活動的效率和效益、保障考試的公平與公正、實現(xiàn)考試活動的預期目標為目的的管理活動。在市場經(jīng)濟條件下，人的需求的多樣性決定了社會考試活動的復雜性和社會考試屬性的隱含性，科學地認識社會考試的屬性，把握其運行規(guī)律，并以此為依據(jù)，提出相應的治理策略，是社會考試管理由經(jīng)驗型向科學管理發(fā)展的客觀需要，也是社會考試在社會主義市場經(jīng)濟條件下健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。本文著重從新公共管理的視角探析社會考試治理的基本路徑。

1 社會考試的屬性與供給

1.1 社會考試的屬性

1.1.1 公共產(chǎn)品理論

1954年，P·薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》的論文中提出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義。他認為公共產(chǎn)品具有兩個本質(zhì)特征：一個是受益的非排他性，一個是消費上的非競爭性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共產(chǎn)品的同時，無法將他人或另一些人排除在公共產(chǎn)品的受益者之外。消費上的非競爭性指一個人對公共產(chǎn)品的消費不會妨礙或減少其他人從對公共產(chǎn)品的消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費該公共產(chǎn)品不會引起產(chǎn)品成本的任何增加（亦即帶來的邊際成本為零）。

按這個定義，我們把同時具有非排他性和非競爭性且效用不可分割的產(chǎn)品稱為純公共產(chǎn)品，不具備純公共產(chǎn)品屬性的產(chǎn)品屬于純私人產(chǎn)品，介于兩者之間的則是準公共產(chǎn)品。對于純公共產(chǎn)品的供給，一般由政府提供，而對于準公共產(chǎn)品的供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。

一種與公共產(chǎn)品密切相關(guān)的概念是“外部效應”。所謂外部效應是指“某些產(chǎn)品給生產(chǎn)者或消費者以外的人帶來影響，而生產(chǎn)者或者消費者卻沒有因此承擔應有的成本或者獲得應有的補償?shù)默F(xiàn)象?！盵1]外部效應有積極的，也有消極的。

若“某種產(chǎn)品的效用為全社會所享用，但由于消費者數(shù)量的增加會導致?lián)頂D，使得每個消費者從中獲得的效益下降，即消費上有一定的競爭性”，該種產(chǎn)品稱為“擁擠性的公共產(chǎn)品”，[2]它就屬于準公共產(chǎn)品。準公共產(chǎn)品提供的一部分利益對個人來說是可分的，提供的另一部分利益對社會來說是不可分的，因此準公共產(chǎn)品具有明顯的外部效應。

從經(jīng)濟學角度認識公共產(chǎn)品，明確以上概念，有助于我們分析社會考試的屬性。

1.1.2 社會考試的屬性

基于大多數(shù)類型的教育在技術(shù)上可以實現(xiàn)排他性，且具有“擁擠性的公共產(chǎn)品”的特性，因此西方學者普遍將其看成準公共產(chǎn)品。從本質(zhì)上說，社會考試可以看作是對學習者進行以非學歷證書考試為主的一種教育類型，是面向人人、面向就業(yè)的教育，所以社會考試也具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)，應視為準公共產(chǎn)品。其論據(jù)有三點：

一是社會考試在技術(shù)上可以實現(xiàn)排他性。比如：收費，只有繳納一定考試費的人才能參加考試；再如某些職業(yè)資格考試，只有具備一定資格的人才能報名參加考試。

二是社會考試具有擁擠的公共產(chǎn)品的特性。一般來說，一個人參加某項社會考試不妨礙其他人參加該項考試，因此，原則上社會考試具有消費的非競爭性。但是，當應試人數(shù)不斷增加、考試機構(gòu)的已有考試條件又不能及時調(diào)整改善時，考生所能享受到的考試服務質(zhì)量就會受到影響，這時，該項社會考試就具有擁擠的公共產(chǎn)品的特性。

三是社會考試具有積極的（正面的）外部效應。每一個通過社會考試獲得職業(yè)證書的學習者，他們會從中得到實惠，包括取得了某種職業(yè)資格和能力標識，增加了自身在勞動力市場上選擇與個人收入提高的機會等，這一部分是可分的。但社會考試的另一部分利益對每個學習者個人而言又是不可分的，表現(xiàn)為學習者通過參加社會考試增長了知識，培養(yǎng)了能力，提高了素質(zhì)，將會更好地為社會發(fā)展服務并做出積極貢獻，整個社會也因此而從中獲益。

1.2 社會考試的供給

上述分析可以看出，社會考試是準公共產(chǎn)品，具有顯著的外部效應，“其外部效應導致了社會邊際成本與社會邊際效益的分離”，[3]完全通過市場向使用者或消費者直接收費將會出現(xiàn)供給的不足。因此為社會考試的供給提供資金，應該采用市場機制和政府機制結(jié)合的融資方式，在個人（使用者或消費者）付費的同時，政府通過財政給予合理補貼，彌補市場收費的不足，保證社會考試產(chǎn)品的供給。

以上對社會考試準公共產(chǎn)品屬性的界定及供給機制的分析，為研究社會考試治理構(gòu)筑了支撐點，也為確定社會考試機構(gòu)行為方向提供了依據(jù)。

2 社會考試治理的理論參照

社會考試具有準公共產(chǎn)品的屬性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市場協(xié)調(diào)也可能引起考試機構(gòu)之間惡性競爭，導致市場失靈。鑒于此，社會考試的治理可能是更契合社會考試特點的管理途徑。社會考試治理作為一種公共管理過程，可以從新公共管理中吸納新的理念和方法論，并以新公共管理為其理論參照。

2.1 新公共管理

新公共管理（New Public Management）是20世紀80年代以來興盛于英、美、新西蘭等西方國家的政府治理理論與模式，也是近年來影響其他發(fā)達國家和發(fā)展中國家行政改革的主導性思想之一。

新公共管理以經(jīng)濟學理論和企業(yè)管理理論作為自己的理論基礎(chǔ)，“經(jīng)濟學提供了新公共管理方法論邏輯和理論語言，（企業(yè)）管理理論提供了新公共管理示范對象和理論參照。”[4]

新公共管理通過推進公共管理主體的多元化和公共管理手段的企業(yè)化，促使政府不再擔當公共產(chǎn)品和服務的唯一提供者，而是擔當公共事務的促進者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促進社會可持續(xù)發(fā)展。

新公共管理主張將政府治理與市場機制相結(jié)合，將企業(yè)化的管理方式引入公共部門。重塑政府與社會之間的關(guān)系，認為政府的職能“應是掌舵而不是劃槳”，將政策職能和管理職能分開，實行職業(yè)化管理。采用多種授權(quán)或分權(quán)的方式改善公共部門的工作，以對外界變化迅速做出反應。這些主張既為社會考試治理提供了理論參照，也為社會考試治理提供了示范對象。

2.2 治理

治理在詞義上是指操縱、控制和引導之意，長期以來主要用于國家的公共事務的管理活動和政治活動。20世紀90年代以來，治理被賦予新的含義，突破了政治學局限，廣泛用于社會經(jīng)濟領(lǐng)域。

“全球治理委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對治理作了界定：治理是各種公共的或私人的、個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！盵5]

根據(jù)這一界說，從公共管理的角度來闡釋，治理實現(xiàn)了公共管理主體的多元化和平等化。主體多元化即公共管理主體不只是政府，也可以是企業(yè)、社會組織等有能力承擔社會公共事務管理的各種社會力量；主體的平等化即各平等的行為主體按市場原則以自愿、協(xié)商、認同、合作的方式來達成管理目標。

治理與新公共管理在價值取向、議題內(nèi)涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理論創(chuàng)新上比新公共管理更進一步?！皬男鹿补芾淼慕嵌瓤?，治理是新公共管理的一種概念工具，能有效解釋新公共管理所倡導的新變化，并代表了其效應趨勢，即從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的市場化、分權(quán)化、績效化、多中心的公共管理學的興起?！盵6]治理是新公共管理的范式轉(zhuǎn)生。

2.3 社會考試治理

從治理的內(nèi)涵出發(fā)，在市場經(jīng)濟條件下，社會考試治理作為一種公共管理過程，其實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。社會考試治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。社會考試治理應該是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對社會考試事務的管理。社會考試治理所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是由政府、社會考試機構(gòu)（公共的、私人的等）及考試參與者組成的合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

3 社會考試治理的路徑

針對社會考試發(fā)展中的新問題，借鑒和運用新公共管理提供的理論參照和示范對象，著重從社會考試體制改革、社會考試機構(gòu)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)和社會考試外部治理三個層面探討實現(xiàn)社會考試治理的路徑。

3.1 推進社會考試體制改革

基于新公共管理理論，當前推進社會考試體制改革，一是改革辦考體制，以推進社會考試辦考主體多元化和辦考形式多樣化；二是改革管理體制，以推進管辦分離和政府社會考試管理職能的轉(zhuǎn)變。

3.1.1 改革辦考體制

堅持社會考試的公益性，發(fā)揮政府主導、社會參與和市場機制的作用，構(gòu)建社會考試提供主體多元化和提供方式多樣化的社會考試辦考體制；堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮政府部門和社會力量兩個積極性，注意與行業(yè)體制改革、政府機構(gòu)改革等相銜接，大力培育特色鮮明、有社會公信力和社會影響力的高水平社會考試機構(gòu)。

一是深化社會考試機構(gòu)辦考體制改革。創(chuàng)新社會考試機構(gòu)內(nèi)部辦考體制，統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)整功能，整合資源，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，集成建設(shè)，提高考試機構(gòu)辦考核心競爭力；開展社會考試機構(gòu)聯(lián)合辦考、委托管理等試驗，探索多種形式，提高辦考水平；積極鼓勵行業(yè)、企業(yè)、高等學校、科研院所等社會力量參與社會考試機構(gòu)改革，擴大優(yōu)質(zhì)社會考試資源，增強辦考活力，提高辦考效益。

二是改進社會考試服務提供方式，完善優(yōu)惠政策，鼓勵公平競爭，引導社會資金以多種方式進入社會考試領(lǐng)域。

三是適應建設(shè)學習型社會和建立面向全體勞動者的職業(yè)教育培訓制度的需求，按照“適應需求、適度規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量”的原則，鼓勵、支持、引導社會力量參與共同辦考。

3.1.2 改革管理體制

一是明確各級政府責任，理順政府與社會考試機構(gòu)的關(guān)系，規(guī)范社會考試機構(gòu)辦考行為，促進管辦分離，積極探索管考和辦考分離的有效實現(xiàn)形式，形成政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的社會考試管理體制。

二是轉(zhuǎn)變政府社會考試管理職能。政府對社會考試的管理體現(xiàn)在宏觀政策導向管理上，不介入社會考試的具體事務。行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，健全政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃，切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、督導評估的職責；規(guī)范決策程序，健全標準規(guī)范，對社會考試機構(gòu)進行資質(zhì)認證（認可）和質(zhì)量評估，根據(jù)社會需求批準或取消考試項目；創(chuàng)新管理方式，綜合應用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，減少對社會考試機構(gòu)的微觀管理和直接管理，進一步落實社會考試機構(gòu)法人自主權(quán)。

三是完善社會參與機制。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在社會考試公共治理中的作用。充分發(fā)揮社會組織的行業(yè)和專業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)本系統(tǒng)及社會需求，研究開發(fā)考試項目，制訂考核評估標準。

3.2 建立健全社會考試機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)

社會考試機構(gòu)作為社會考試治理的主體應具有法人資格。法人治理結(jié)構(gòu)又稱公司治理結(jié)構(gòu)，源于現(xiàn)代公司中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離以及由此所導致的委托—代理關(guān)系。一般認為，法人治理結(jié)構(gòu)是指一組連接并規(guī)范公司法人中相應的所有者、支配者、管理者相互權(quán)利、責任、利益的制度安排。典型的法人治理結(jié)構(gòu)是由股東會、董事會和經(jīng)理、監(jiān)事會組成，這種法人治理結(jié)構(gòu)實際上是公司的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)三者的相互制衡。法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互分離條件下的一種制度安排。法人治理結(jié)構(gòu)的科學性表現(xiàn)在：一是法人治理結(jié)構(gòu)建立在受法律約束的契約下；二是以產(chǎn)權(quán)關(guān)系的層次性體現(xiàn)權(quán)力配置的科學性；三是實現(xiàn)了責權(quán)利的統(tǒng)一。

新公共管理主張將政府治理與市場機制相結(jié)合，將企業(yè)化的管理方式引入公共部門，這就為社會考試機構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)提供了理論依據(jù)。

建立法人治理結(jié)構(gòu)是推進現(xiàn)有政府管理的事業(yè)型社會考試機構(gòu)改革的創(chuàng)新舉措，為建立面向社會，依法自主辦考的專業(yè)化、多功能、服務型社會考試機構(gòu)提供了新途徑。其基本點是：

一是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。社會考試機構(gòu)要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結(jié)構(gòu)，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高社會公信力和考試服務質(zhì)量。

二是加強章程建設(shè)。各類社會考試機構(gòu)應依法制定章程，健全議事規(guī)則與決策程序，依照章程規(guī)定實施管理。

三是加強對社會考試機構(gòu)的監(jiān)督。推進專業(yè)評價，對社會考試機構(gòu)的辦考質(zhì)量和水平進行評估，建立科學、規(guī)范的評估制度和績效考核制度。

3.3 完善社會考試公共治理

新公共管理的基本主張為完善社會考試公共治理、優(yōu)化社會考試公共治理環(huán)境提供了依據(jù)，治理實現(xiàn)了公共管理主體的多元化和平等化。公正完善的法律、合理有效的政策和社會各方平等參與的機制，是社會考試健康有序運行的基礎(chǔ)。當前，完善社會考試公共治理應著力抓好以下幾方面的工作：

一是加強規(guī)范管理，加強制度建設(shè)，健全社會考試法律法規(guī)體系，堅持依法治考。

二是完善均衡的社會考試服務政策，營造各類考試機構(gòu)平等的制度環(huán)境，促進合作發(fā)展。

三是建立和發(fā)展獨立的社會考試評估（認證）機構(gòu)，擴大社會參與，加強公眾對社會考試機構(gòu)質(zhì)量與服務的監(jiān)督。

四是運用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，打破社會考試的行業(yè)壁壘，建立電子化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的社會考試信息系統(tǒng)和公共平臺，為市民提供便捷、多樣化的服務。

五是建立完善社會誠信體系，弘揚公平、公正、誠信的社會考試價值取向，營造“顧客導向”的社會考試文化。

六是加強政府（公共財政）對社會考試的扶持政策。

當前，落實教育規(guī)劃綱要、推進事業(yè)單位改革、創(chuàng)新社會管理的新形勢，為社會考試管理改革創(chuàng)設(shè)了良好的大環(huán)境，只要堅持社會考試改革的理論和實踐的創(chuàng)新，我們一定會迎來一個社會考試蓬勃發(fā)展的新圖景。

[1]閔維方.主編.高等教育運行機制研究[M].北京：人民教育出版社.2002.

[2]王定云，王世雄.西方國家新公共管理理論綜述與實務分析[M].上海：上海三聯(lián)書店.2008.

Research on Public Examination Management Based on the Theory of New Public Management

XU Baoli,ZHOU Desong,DING Xiutao and SHI Wenlong

As the rapid development of economy and society,public examinations are faced with a lot of difficulties and problems.Based on the analysis of public examinations as a kind of public product in terms of public product theory and new public management theory,this paper deals with the management methods of public examinations in the following three aspects,advancing our reforms of public examinations system,setting up and strengthening corporation management structure of public examination organizations and improving public management of public examinations.

Public Examinations；Public Administration；Governing Methods

G405

A

1005-8427(2012)02-0022-6

本文為北京市教育科學規(guī)劃課題“首都社會考試面臨的問題與對策研究”的研究成果,課題編號：DHB09117。

北京教育考試院