推進(jìn)由鎮(zhèn)向城的跨越——以慈溪市為例

□文/張冰 華炬 孫利波

大力推進(jìn)中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化改革，把中心鎮(zhèn)培育成為縣域人口集中的新主體、產(chǎn)業(yè)集聚的新高地、功能集成的新平臺、要素集約的新載體

推進(jìn)由鎮(zhèn)向城的跨越、加快培育小城市是推進(jìn)新型城市化的重要環(huán)節(jié)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略節(jié)點?！坝涉?zhèn)向城跨越”是農(nóng)村人口不斷向中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)轉(zhuǎn)移、二三產(chǎn)業(yè)不斷向中心鎮(zhèn)聚集，從而使中心鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張的一種歷史過程，是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程，主要體現(xiàn)在農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向中心鎮(zhèn)聚集、農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移。按照小城市培育目標(biāo)，慈溪市在推進(jìn)中心鎮(zhèn)“由鎮(zhèn)向城跨越”尚需更多的改革探索實踐。

“由鎮(zhèn)向城跨越”需直面三大問題

近年來，慈溪市以浙江省和寧波市提出培育小城市、發(fā)展衛(wèi)星城市為契機(jī)，加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)發(fā)展改革工作，積極推進(jìn)行政管理權(quán)限延伸下放，貫徹落實中心鎮(zhèn)各項扶持政策，4個中心鎮(zhèn)（逍林鎮(zhèn)、觀海衛(wèi)鎮(zhèn)、周巷鎮(zhèn)和龍山鎮(zhèn)）的城鎮(zhèn)化水平在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道除外）中處于領(lǐng)先地位。2005年以來，4個中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率基本上每年都有小幅提升，到2010年底逍林鎮(zhèn)、觀海衛(wèi)鎮(zhèn)、周巷鎮(zhèn)和龍山鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率分別為91.3%、76.1%、63%和64.7%。目前觀海衛(wèi)鎮(zhèn)寧波市衛(wèi)星城市試點開局良好，周巷鎮(zhèn)被列為全省小城市培育試點鎮(zhèn)，龍山鎮(zhèn)成功申報成為省第二批中心鎮(zhèn)。

但是，在“由鎮(zhèn)向城跨越”進(jìn)程中，慈溪培育小城市、發(fā)展衛(wèi)星城市還存在一些突出問題：一是城市功能定位不鮮明。城市定位是小城市發(fā)展和競爭戰(zhàn)略的核心。目前慈溪的周巷、觀海衛(wèi)、龍山三鎮(zhèn)都是以二產(chǎn)占主導(dǎo)地位。中心鎮(zhèn)在規(guī)劃和定位上重點不突出、特色不鮮明，發(fā)展目標(biāo)變換過于頻繁，在形象定位上主題風(fēng)格和城市主色調(diào)不突出、個性不鮮明，迫切需要找到符合小城市“文化名勝區(qū)”“綜合性工貿(mào)城市”“生態(tài)宜居”等功能特色的工作抓手。

二是產(chǎn)業(yè)和人口集聚不強(qiáng)。城鎮(zhèn)最基本的功能是人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，城鎮(zhèn)通過集聚人口和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生輻射效應(yīng)。目前中心鎮(zhèn)發(fā)展缺乏強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)大而不強(qiáng)，缺乏核心競爭力。家電、軸承等主要傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占鎮(zhèn)域產(chǎn)值的絕大多數(shù)，如周巷的家電企業(yè)占所屬區(qū)域企業(yè)個數(shù)的比重達(dá)到50%以上。中心鎮(zhèn)建成區(qū)商貿(mào)業(yè)以小攤小販的集貿(mào)經(jīng)營為主，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，至2010年末，周巷、觀海衛(wèi)、龍山和逍林鎮(zhèn)三產(chǎn)分別占各鎮(zhèn) GDP的 24.2%、37.6%、22.4%和27.7%。三產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的“斷腿”，導(dǎo)致缺乏吸納大批勞動力的載體，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移受到極大制約。

三是資源要素瓶頸制約日益顯現(xiàn)。近年來，資源要素仍在向大中城市集聚，人才、土地、資金短缺已經(jīng)成為中心鎮(zhèn)向小城市發(fā)展的要素制約。比如中心鎮(zhèn)較之一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更多的市級重點工程需要配合實施，也有更多的本級工程需要開工建設(shè)，這給鎮(zhèn)級財政帶來沉重壓力，同時中心鎮(zhèn)在征地拆遷、政策兌現(xiàn)、利益分配方面的矛盾日益突出。

培育小城市要更多的探索

按照省市小城市培育目標(biāo)，小城市今后將成為縣域人口集中的新主體、產(chǎn)業(yè)集聚的新高地、功能集成的新平臺、要素集約的新載體，成為產(chǎn)業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、社會事業(yè)進(jìn)步、功能設(shè)施完善的縣域中心或副中心。按照這樣的目標(biāo)要求，結(jié)合慈溪市建設(shè)小城市的實際需要，今后幾年小城市培育發(fā)展要重點在以下四方面進(jìn)行改革探索：

著力構(gòu)建科學(xué)合理的城市規(guī)劃布局。進(jìn)一步修編集中居住區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等專項規(guī)劃，確?！叭?guī)”融合、上下位規(guī)劃融合、總體規(guī)劃與專項規(guī)劃融合。在城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局上，要著眼市域全局和片區(qū)布局，按照網(wǎng)格化建設(shè)要求，科學(xué)確定土地面積、人口和公共設(shè)施的合理配比，統(tǒng)籌規(guī)劃道路、綠化、供排水及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、科普等社會事業(yè)發(fā)展，加快構(gòu)建以公路、鐵路為重點的立體化交通網(wǎng)絡(luò)，以供水、排水、污水處理為重點的水資源綜合利用網(wǎng)絡(luò)，以通訊基站、網(wǎng)線、信息發(fā)布平臺為重點的高速信息網(wǎng)絡(luò)，以農(nóng)田、公共綠地、道路綠化為重點的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)中心地區(qū)和杭州灣新城及小城市（中心鎮(zhèn)）之間空間布局科學(xué)合理、基礎(chǔ)設(shè)施互補(bǔ)完善、各種連線高效順暢。

著力構(gòu)建特色集群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。加快小城市培育發(fā)展，要立足本地資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，按照產(chǎn)業(yè)集群、功能互補(bǔ)、錯位發(fā)展的要求，確定中心鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌抓好產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型提升。要按照“宜農(nóng)則農(nóng)、則工則工、宜商則商”的原則，進(jìn)一步完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策，加快農(nóng)地向大戶集聚、工業(yè)向園區(qū)集聚、三產(chǎn)向城鎮(zhèn)集聚，推動特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，重點發(fā)展周巷小家電和機(jī)械裝備產(chǎn)業(yè)集群區(qū)、綜合物流園區(qū)和專業(yè)市場集群，觀海衛(wèi)的智能家電產(chǎn)業(yè)集群區(qū)、鳴鶴風(fēng)景旅游開發(fā)區(qū)、商貿(mào)休閑區(qū)，龍山（慈東）裝備汽配產(chǎn)業(yè)園、新能源產(chǎn)業(yè)園、達(dá)蓬山文化旅游區(qū)，與市內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)集群區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、商品市場園區(qū)、現(xiàn)代物流園區(qū)形成相互呼應(yīng)、互補(bǔ)互促的產(chǎn)業(yè)格局。積極培育發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，探索發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、樓宇經(jīng)濟(jì)、飛地經(jīng)濟(jì)等新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)，大力發(fā)展金融、物流、創(chuàng)意文化等產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)步提高第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比重。

著力構(gòu)建規(guī)范有效的要素保障機(jī)制。土地指標(biāo)和建設(shè)資金短缺是當(dāng)前小城市建設(shè)發(fā)展中最為共性的困難和問題，突破這一瓶頸制約，需要各級政府在建設(shè)用地管理制度和投融資制度方面進(jìn)行更多的改革探索和政策支持。建設(shè)用地管理制度方面，要全面提高小城市建設(shè)用地產(chǎn)出率，制定住宅小區(qū)人均居住標(biāo)準(zhǔn)、住宅容積率最低標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對現(xiàn)有宅基地和廠房的改造升級；積極探索農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押辦法，探索實行農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地與小城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地置換政策、農(nóng)村宅基地整理與城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換政策、農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房政策，允許農(nóng)村集體土地在符合規(guī)劃的前提下在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，探索建立鎮(zhèn)級土地儲備中心和產(chǎn)權(quán)交易市場。投資融體制方面，支持小城市設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)和公益事業(yè)發(fā)展的投入機(jī)制，鼓勵小城市設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，支持符合條件的重點建設(shè)項目發(fā)行企業(yè)債券；鼓勵金融機(jī)構(gòu)到小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，積極鼓勵民間資本投資組建小額貸款公司和中小企業(yè)擔(dān)保公司，探索建立農(nóng)村合作互助基金和農(nóng)村小額信貸擔(dān)保平臺；給予小城市建設(shè)投融資公司縣一級的職能，在小城市供水、綠化、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中引入BOT、BT、BOOT等多元投資模式，使小城市建設(shè)資金籌集步入良性循環(huán)的軌道。

著力構(gòu)建高效有序的管理運行體制。要按照責(zé)權(quán)利匹配的原則和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的要求，加快推進(jìn)行政管理體制、公共服務(wù)機(jī)制、社會管理制度的改革創(chuàng)新。行政管理體制方面，慈溪市已按照擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的要求，全面實施了市級部門行政管理權(quán)限向中心鎮(zhèn)的延伸下放。下一步要進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)、人員、權(quán)限的到位，探索建立委托執(zhí)法規(guī)范機(jī)制，促進(jìn)事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)與執(zhí)法權(quán)、支配權(quán)、管理權(quán)相一致。公共服務(wù)機(jī)制方面，實行非農(nóng)人口與農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)一管理，逐步建立城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老、醫(yī)療、就學(xué)、就業(yè)等公共服務(wù)機(jī)制，給予農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一視同仁的社會保障待遇，加快實現(xiàn)各類社會保障制度之間的有序轉(zhuǎn)換；鼓勵農(nóng)民進(jìn)城落戶，并在一定期限內(nèi)保留進(jìn)城農(nóng)民的村級集體資產(chǎn)等收益權(quán)。社會管理制度方面，發(fā)揮社會組織在小城市建設(shè)中的積極作用，有序培育公益服務(wù)類民間組織、中介組織、經(jīng)濟(jì)合作組織和社會融合組織，積極探索市場化的社區(qū)服務(wù)機(jī)制，推動社會管理向現(xiàn)代城市管理模式轉(zhuǎn)變。