中央財政對三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園投資扶持研究

嚴(yán)也舟，李竟婧

(武漢工程大學(xué)管理學(xué)院，湖北 武漢 430205)

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受益于國務(wù)院三峽辦前期的大力扶持，三峽庫區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展勢頭良好，生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)已初具規(guī)模，生態(tài)環(huán)境有明顯改善，移民人均年收入有顯著提高。但是，我們也發(fā)現(xiàn)移民的絕對收入水平還比較低，生產(chǎn)生活上還存在較多困難，生態(tài)農(nóng)業(yè)園的發(fā)展遇到了很多瓶頸，庫區(qū)面源污染的治理還任重道遠(yuǎn)。因此，為了建設(shè)一個生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)富足、社會安穩(wěn)和諧的三峽庫區(qū)，還需要國家資金和政策的大力扶持。正是基于這一點(diǎn)，國務(wù)院三峽辦在三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的后續(xù)規(guī)劃中已經(jīng)決定對生態(tài)農(nóng)業(yè)園的后期建設(shè)發(fā)展提供資金扶持。國家資金是有限的資源，為了使有限的資金發(fā)揮最大的效用，應(yīng)該對資金的投放使用制定一些原則和規(guī)范。

一、中央財政投資扶持的范圍和對象

(一)扶持范圍

三峽庫區(qū)的種植、養(yǎng)殖等生態(tài)農(nóng)業(yè)項目及農(nóng)產(chǎn)品加工和配套儲藏、批發(fā)等流通設(shè)施項目，只要符合國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，都應(yīng)該屬于國家投資扶持的范圍。具體來說主要包括果園、蔬菜、食用菌、苗木、茶葉、花椒、胡椒、藥材等種植類生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)項目，生豬、雞、牛、羊、魚類等養(yǎng)殖類生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)項目，生態(tài)觀光、立體種養(yǎng)等綜合類生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)項目，以及以上各種農(nóng)產(chǎn)品的加工、儲藏、批發(fā)等配套建設(shè)項目。

(二)扶持對象

國家投資扶持對象主要包括：

第一是三峽庫區(qū)從事生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè)。我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三峽庫區(qū)每個縣市目前都已經(jīng)培育了數(shù)十個具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，這些龍頭企業(yè)在促進(jìn)三峽庫區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)還存在生產(chǎn)規(guī)模小、科技創(chuàng)新能力不足、抵御風(fēng)險的能力較差等一系列問題，還需要國家投資的大力扶持，幫助他們做大做強(qiáng)，從而為三峽庫區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

第二是三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社。按照《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的定義，農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合，共同民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)，是一個非盈利性的組織。三峽庫區(qū)農(nóng)民人均耕地面積不到0.8畝，如果由農(nóng)戶獨(dú)立組織生產(chǎn)銷售，不僅成本高、產(chǎn)量低，而且市場風(fēng)險特別大，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性普遍不高。大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，將分散經(jīng)營的農(nóng)民組織起來，統(tǒng)一組織生產(chǎn)資料的采購，統(tǒng)一組織科技培訓(xùn)，統(tǒng)一進(jìn)行市場開拓，就可以大大降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高產(chǎn)量，顯著增加農(nóng)民收入，降低農(nóng)民的市場風(fēng)險。

第三是三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)的農(nóng)民。生態(tài)農(nóng)業(yè)園的經(jīng)營管理模式不同，國家投資扶持的對象就會有所不同。在“公司+農(nóng)戶”模式下，園區(qū)農(nóng)戶已將土地租賃給龍頭企業(yè)，部分人外出務(wù)工，部分人成為龍頭企業(yè)的雇工，生態(tài)農(nóng)業(yè)園完全由龍頭企業(yè)投資，并由龍頭企業(yè)承擔(dān)全部的經(jīng)營風(fēng)險，國家投資扶持的對象就是龍頭企業(yè);在“公司+基地+農(nóng)戶”模式下，龍頭企業(yè)一般是從事農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)務(wù)，他們會向基地的農(nóng)戶提供種植、養(yǎng)殖技術(shù)，提供良種等部分生產(chǎn)資料，并向農(nóng)戶收購農(nóng)產(chǎn)品，基地主要還是由農(nóng)戶自主投資、自主經(jīng)營并承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，那么龍頭企業(yè)和農(nóng)戶都應(yīng)該是投資扶持的對象;在“農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人+農(nóng)戶”模式下，生態(tài)農(nóng)業(yè)園由農(nóng)戶投資建設(shè)并自主經(jīng)營，農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人主要通過農(nóng)產(chǎn)品的購銷業(yè)務(wù)獲取利潤，并沒有參與農(nóng)業(yè)園的投資，只有農(nóng)戶才應(yīng)該享受投資扶持;在“農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”模式下，農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民自發(fā)成立的互助組織，他們服務(wù)于全體社員，統(tǒng)一購置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，統(tǒng)一組織生產(chǎn)，統(tǒng)一進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，統(tǒng)一組織產(chǎn)品銷售，對農(nóng)戶的增收致富起著非常關(guān)鍵的作用，國家投資扶持主要以農(nóng)民專業(yè)合作社為對象。

二、中央財政投資扶持的內(nèi)容

國家資金應(yīng)該主要用來扶持農(nóng)業(yè)園區(qū)具有社會公益性或社會正效應(yīng)的項目和部分資金需求量較大的項目，因為農(nóng)業(yè)園的經(jīng)營者往往不愿意或無力投資這些項目。根據(jù)這一原則，國家對農(nóng)業(yè)園的投資扶持主要包括以下幾個方面：

一是三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)的道路交通、土地整治、農(nóng)田水利設(shè)施、電網(wǎng)改造、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣設(shè)施、氣象服務(wù)設(shè)施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目;

二是三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)農(nóng)作物種子、種畜禽、牧草種子、食用菌菌種、獸藥、農(nóng)機(jī)及零配件、蔬菜大棚、高科技?xì)⑾x設(shè)備、水產(chǎn)苗種、漁藥、農(nóng)機(jī)漁具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購置;

三是三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)生活污水處理利用池、農(nóng)村改水、改廚、改廁、改圈配套設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田廢棄物收集池、農(nóng)村廢棄物發(fā)酵處理池等建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測設(shè)施等節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè);

四是三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動物防疫體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系、食品質(zhì)量安全檢驗檢測體系、糧油儲存設(shè)施、退耕還林工程和天然草原退牧還草、生豬奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)、植保工程、種養(yǎng)業(yè)良種工程、漁政漁港、保護(hù)性耕作、基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)。

三、中央財政投資扶持的方式和條件

(一)扶持方式

目前，國家財政資金對農(nóng)業(yè)投資的扶持方式主要采取國家直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息、獎勵四種方式，而《2011年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目申報指南》明確規(guī)定，國家扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營采取貸款貼息和財政補(bǔ)助兩種方式，以貸款貼息為主。根據(jù)三峽庫區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會條件特征和庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)發(fā)展的要求，國家財政資金對三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)發(fā)展的扶持，可以根據(jù)不同的項目分別采取直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息和獎勵四種方式。

1.直接投資

直接投資是指運(yùn)用國家資金投資建設(shè)三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)具有廣泛公益性而且沒有財務(wù)收益的項目。三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)的道路交通、土地整治、農(nóng)田水利設(shè)施、電網(wǎng)改造、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣設(shè)施、氣象服務(wù)設(shè)施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境監(jiān)測設(shè)施等部分生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)具有明顯的正外部效應(yīng)，單個農(nóng)業(yè)園業(yè)主或農(nóng)民專業(yè)合作社根本不愿意也無力投資建設(shè)，而這些項目的建設(shè)完善對生態(tài)農(nóng)業(yè)園的建設(shè)發(fā)展至關(guān)重要，所以只有依靠國家資金的無償投資去完成。我們在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)，三峽庫區(qū)大部分縣市的生態(tài)屏障區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施還非常薄弱，農(nóng)業(yè)園的經(jīng)營者普遍反映道路交通、農(nóng)田灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施是阻礙他們生產(chǎn)經(jīng)營活動的最主要的難題。

2.投資補(bǔ)助

投資補(bǔ)助就是為調(diào)動龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的積極性，降低他們的資金壓力，按照他們投資額的一定比例或一定金額給予現(xiàn)金補(bǔ)助的投資扶持方式。這種扶持方式在前期的幫扶過程中采用得比較多，效果也比較好。在后期的幫扶過程中，應(yīng)該繼續(xù)對生態(tài)農(nóng)業(yè)園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購買、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等方面的投入給予投資補(bǔ)助。

3.貸款貼息

貸款貼息的主要扶持對象為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。農(nóng)業(yè)是成本高、風(fēng)險大、收益低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)購置固定資產(chǎn)、收購農(nóng)副產(chǎn)品等生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)需要大量的資金投入，申請金融機(jī)構(gòu)貸款是解決自有資金不足的一個重要途徑，但是高額的貸款利息成本會吞噬企業(yè)微薄的利潤。通過貸款貼息方式對龍頭企業(yè)進(jìn)行扶持，既可以降低金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險，提高其發(fā)放貸款的積極性，從而讓更多的資金需求企業(yè)獲得信貸支持，又可以降低農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的投資成本。

4.獎勵

科技是第一生產(chǎn)力，生態(tài)農(nóng)業(yè)園的發(fā)展要想實(shí)現(xiàn)預(yù)期的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益目標(biāo)，同樣離不開科技創(chuàng)新與科技成果的應(yīng)用，所以應(yīng)該對生態(tài)農(nóng)業(yè)園的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果應(yīng)用給予相應(yīng)程度的獎勵，對采用新的生產(chǎn)技術(shù)獲得國家“綠色食品”、“有機(jī)食品”認(rèn)證的農(nóng)業(yè)園也給予獎勵，以調(diào)動農(nóng)業(yè)園經(jīng)營者進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果應(yīng)用的積極性。

(二)扶持的條件

1.預(yù)期效益良好

生態(tài)農(nóng)業(yè)園的運(yùn)營效益可以從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益三個方面來評價，申請國家投資扶持的生態(tài)農(nóng)業(yè)園應(yīng)該具有良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，而且生態(tài)效益是首位的。在三峽庫區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)園，首要的目標(biāo)就是減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的面源污染，改善庫區(qū)生態(tài)環(huán)境，減少自然災(zāi)害。生態(tài)農(nóng)業(yè)園正常運(yùn)營后園區(qū)的生態(tài)環(huán)境必須比建園前有所改善，也就是生態(tài)農(nóng)業(yè)園的生態(tài)效益必須為正效益才能獲得國家的投資扶持。

2.具有一定的規(guī)模

受制于中國的農(nóng)地集體所有制，中國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上是采取以家庭為單位的分散經(jīng)營模式，單個家庭的農(nóng)地面積一般都在10畝以下。不論是從生態(tài)效益角度還是從經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的角度來看，這種小規(guī)模分散經(jīng)營的模式都無法發(fā)揮大規(guī)模集中經(jīng)營的規(guī)模效益。建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)園，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，從某種程度上說，就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。國家資金對三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園投資的扶持應(yīng)該鼓勵或者引導(dǎo)這種規(guī)模化、集約化經(jīng)營，只有具有一定規(guī)模的龍頭企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社才給予投資扶持。但是，鑒于三峽庫區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地形地貌特征，這個規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)不宜過高。而且可以制定多個規(guī)模等級，對不同規(guī)模等級的龍頭企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社給予的扶持力度不同。

3.享受國家投資扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該是農(nóng)民自發(fā)的組織，是一個非盈利性的機(jī)構(gòu)。

4.接受國家投資扶持的生態(tài)農(nóng)業(yè)園應(yīng)該符合三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

5.接受國家投資扶持的生態(tài)農(nóng)業(yè)園應(yīng)該有最低經(jīng)營年限約束，未達(dá)最低經(jīng)營年限停止經(jīng)營的生態(tài)農(nóng)業(yè)園，要根據(jù)未滿年限的長短補(bǔ)償國家投資。

6.接受國家投資扶持的生態(tài)農(nóng)業(yè)園應(yīng)該建立合理的移民收益保障機(jī)制，以確保生態(tài)農(nóng)業(yè)園的發(fā)展能帶動移民增收致富。

四、中央財政投資權(quán)益的管理

國家對三峽庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的建設(shè)發(fā)展進(jìn)行投資扶持的目的是在改善庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的前提下，帶動庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使庫區(qū)廣大農(nóng)民尤其是移民能夠增收致富，所以國家對生態(tài)農(nóng)業(yè)園的投資扶持都是無償?shù)?，投資形成的資產(chǎn)都會轉(zhuǎn)變成園區(qū)的農(nóng)民尤其是移民的資產(chǎn)。具體來說，根據(jù)投資扶持的對象不同，資產(chǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)換有幾種不同的形式。

一是對農(nóng)民專業(yè)合作社和分散自主經(jīng)營的農(nóng)民的投資扶持，直接受益對象就是農(nóng)民，投資后形成的資產(chǎn)由農(nóng)民管理，或者由農(nóng)民專業(yè)合作社代表農(nóng)民進(jìn)行管理，自然就轉(zhuǎn)成了農(nóng)民的權(quán)益。

二是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的投資扶持，其中以貸款貼息和獎勵的方式進(jìn)行的投資扶持，可以直接轉(zhuǎn)為龍頭企業(yè)出資人的權(quán)益。但以直接投資方式進(jìn)行的投資扶持和對農(nóng)業(yè)園建設(shè)初期的基地設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)購置等給予的投資補(bǔ)助，就不應(yīng)該轉(zhuǎn)為企業(yè)出資人的權(quán)益，而應(yīng)該讓更廣大的農(nóng)民或移民享有權(quán)益。這部分資產(chǎn)如何轉(zhuǎn)為農(nóng)民的權(quán)益可以采取兩種方式：第一種方式是根據(jù)投資扶持資金占企業(yè)投資總額的比例轉(zhuǎn)換為向企業(yè)出租土地的農(nóng)民的股權(quán);第二種方式是將這種投資扶持當(dāng)做是對農(nóng)民土地的投資，從而增加土地的級差地租，龍頭企業(yè)在與農(nóng)民商定土地租金時，由政府相關(guān)部門出面干預(yù)，將投資扶持形成的級差地租考慮進(jìn)去。

此外，對生態(tài)農(nóng)業(yè)園的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓也是需要注意的一個問題。農(nóng)業(yè)投資是一個風(fēng)險高且投資回收期非常長的產(chǎn)業(yè)。龍頭企業(yè)帶動型的生態(tài)農(nóng)業(yè)園，接收國家資金的投資扶持后，其市場價值必然上升，農(nóng)業(yè)園的產(chǎn)權(quán)所有者可能存在短期內(nèi)高價轉(zhuǎn)讓農(nóng)業(yè)園的產(chǎn)權(quán)套現(xiàn)、騙取國家投資的傾向，這是其規(guī)避風(fēng)險和追逐利潤的理性選擇。但這種行為將導(dǎo)致三峽庫區(qū)后期規(guī)劃資金的流失，也使生態(tài)農(nóng)業(yè)園失去健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，甚至?xí)苯訉?dǎo)致生態(tài)農(nóng)業(yè)園的經(jīng)營困難或破產(chǎn)。在前期國家對農(nóng)業(yè)企業(yè)投資扶持的實(shí)踐中不乏這樣的先例。為了防止這類事件在三峽庫區(qū)的生態(tài)農(nóng)業(yè)園中發(fā)生，應(yīng)該加強(qiáng)對生態(tài)農(nóng)業(yè)園產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督管理，對于在合同期未滿前轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的農(nóng)業(yè)園經(jīng)營者，應(yīng)該按一定比例退還或補(bǔ)償國家投資，否則不予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

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