義務(wù)教育階段教師流動政策的價值選擇及邏輯分析

李向輝(河南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

2010年教育部《關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》指出：“健全城鄉(xiāng)教師交流機制，推動校長和教師在城鄉(xiāng)之間、校際之間的合理流動，鼓勵優(yōu)秀校長和骨干教師到農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校任職、任教，發(fā)揮示范、輻射和帶動作用。”教師流動可以緩解義務(wù)教育發(fā)展不均衡現(xiàn)象，實現(xiàn)教育公平。

—、義務(wù)教育階段教師流動政策的價值選擇

政策的選擇是一個在各利益集團的價值沖突與博弈過程中解決社會各方利益、資源、權(quán)利等沖突，并在各方利益之間進行調(diào)整制衡的過程，最終的體現(xiàn)形式是決策主體對政策問題的價值判斷。教育政策是針對教育領(lǐng)域內(nèi)的教育公平問題所采取的行政措施，其選擇和實施是國家對教育權(quán)力、受教育機會、受教育權(quán)利、教育資源進行配置的過程。在這一過程中，行政措施本身蘊涵著政府或教育行政部門對教育及其有關(guān)問題的一種價值選擇和行為取向，即教育政策所產(chǎn)生的行政措施是價值選擇的結(jié)果。

義務(wù)教育階段教師流動政策所蘊涵的政策價值選擇有兩個層次。

一是義務(wù)教育公共服務(wù)均等化價值取向，通過建立教師流動機制實現(xiàn)教師資源均衡配置，最終實現(xiàn)教育公平。

1977年，聯(lián)合國教科文組織認(rèn)為“義務(wù)教育是向每個人提供并為一切人所共有的最低限度的知識、觀點、社會準(zhǔn)則和經(jīng)驗”的教育?！八哪康氖鞘姑恳粋€人能夠發(fā)揮自己的潛力、創(chuàng)造性和批判精神，以實現(xiàn)自己的抱負(fù)和獲得幸福，并成為一個有益的公民和生產(chǎn)者，對所屬的社會發(fā)展貢獻力量?！雹?008年12月29日出臺的《教育部工作規(guī)則》第十二條規(guī)定：“強化教育公共服務(wù)。完善有關(guān)政策措施，健全教育服務(wù)體系，健全教育服務(wù)的監(jiān)管和績效評估機制，增強教育服務(wù)能力，合理配置教育資源，促進教育公平，推進教育基本公共服務(wù)均等化。”基于此，逐步統(tǒng)籌教育的均衡發(fā)展，逐步實現(xiàn)教育公共服務(wù)均等化，彰顯公平正義已成為社會發(fā)展的重要訴求。義務(wù)教育公共服務(wù)均等化旨在通過在義務(wù)教育領(lǐng)域的制度安排，使全體公民的義務(wù)教育機會均等，通過資源調(diào)配等措施，將義務(wù)教育的差距控制在社會各利益集團可承受的范圍之內(nèi)，使全體公民能享受到有制度保障的最低標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育。義務(wù)教育公共服務(wù)均等化內(nèi)涵豐富，不僅指受教育權(quán)利均等，更指每個人都應(yīng)該擁有均等的受教育機會，即教育機會均等化。教育的機會均等主要指教育起點均等、教育過程均等、教育結(jié)果均等，從就學(xué)機會與求學(xué)條件、教學(xué)內(nèi)容與師生互動、學(xué)業(yè)成就、最終所獲學(xué)歷及教育對日后生活影響等方面進行界定。其中，師生比率、教師經(jīng)驗、教師學(xué)歷在城鄉(xiāng)或不同地區(qū)的差異是衡量義務(wù)教育均衡的代表性指標(biāo)。教師流動政策就是要統(tǒng)籌教育的師資力量，使公民所享有的義務(wù)教育服務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上大致均等，同時也保證了教育機會的均等。

二是基于現(xiàn)象性的教育政策價值選擇，消除現(xiàn)實中義務(wù)教育階段區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)部學(xué)校之間、群體之間的不均衡發(fā)展現(xiàn)象。

由于各種復(fù)雜因素，在義務(wù)教育的發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些問題，其中，義務(wù)教育階段教師流動問題主要表現(xiàn)為單向流動、向上流動，即教師流動大多是從落后地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)，從薄弱學(xué)校轉(zhuǎn)向重點學(xué)校，從低一級的學(xué)校流向高一級的學(xué)校，導(dǎo)致落后地區(qū)和薄弱學(xué)校教師質(zhì)量出現(xiàn)下滑現(xiàn)象，嚴(yán)重影響教育質(zhì)量。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間義務(wù)教育的均等化，要求政府在制定政策時由“城市偏好”向“農(nóng)村偏好”、“弱校偏好”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)義務(wù)教育資源的公平與合理配置，進而縮小各地義務(wù)教育發(fā)展的差距。2001年教育部《關(guān)于印發(fā)<中小學(xué)教師隊伍建設(shè)“十五”計劃的>通知》指出：“建立教師交流制度。鼓勵和組織城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教……逐步實現(xiàn)教師交流定期化、制度化。城鎮(zhèn)中小學(xué)教師原則上要有一年以上在農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教的經(jīng)歷，方可聘任高級教師職務(wù)?！?010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》要求：“加快薄弱學(xué)校改造，著力提高師資水平。實行縣(區(qū))域內(nèi)教師、校長交流制度?！蓖ㄟ^教師交流制度，加強農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校的建設(shè)與發(fā)展，改善薄弱學(xué)校合格師資及高水平師資缺乏的狀況，促進教育系統(tǒng)內(nèi)部人力資源合理配置，提高教師資源的使用效益。師資流動政策的構(gòu)建意味著對資源進行合理調(diào)整與配置，有利于解決城市學(xué)校教師資源過剩、農(nóng)村教師資源短缺、薄弱學(xué)校質(zhì)量不高、學(xué)科教師分布不均、學(xué)歷與職稱結(jié)構(gòu)不均、性別比例不均等問題，對促進義務(wù)教育均衡發(fā)展具有十分重大的意義。

二、義務(wù)教育階段教師流動政策的邏輯起點分析

1.教育公共性的利益表達

公共利益是指不特定的社會成員所享有的利益，教育具有天然的公共利益性質(zhì)，即教育具有公益性，對于國家和個人發(fā)展具有普遍意義，保證教育的公共利益性是教育體制改革和相關(guān)政策制定的基本價值取向。所以“公共性”是教育政策實踐和研究的邏輯起點，教育政策自開始就立足于公共生活，立足于公共利益基礎(chǔ)上。“隨著市場經(jīng)濟不斷向縱深領(lǐng)域的拓展，教育不僅成為了利益矛盾與沖突較為集中的領(lǐng)域，不同社會主體對教育有不同的利益訴求，而且它還是一個涉及社會公平的敏感領(lǐng)域，因為不同社會主體關(guān)注著教育的公平與效率、教育的公益性以及教育的普及化和大眾化問題?！雹诹x務(wù)教育階段教師流動政策的制定亦符合教育公共性的利益訴求，從公共主體利益的需要出發(fā)，正視社會不同利益主體存在的教育需求，利用教師流動政策平衡教師素質(zhì)問題帶來的教育不均衡現(xiàn)象。教師流動政策實際上是通過調(diào)整有限的可利用的師資資源，促進學(xué)校之間、地區(qū)之間的均衡發(fā)展，縮短公眾對高質(zhì)量教育的需求與教育實際供給能力之間的落差，促進教育公共性的實現(xiàn)。

2.教育公平性的終極追求

胡錦濤總書記在“十七大”報告中明確提出：教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。教育公平是指公民的受教育權(quán)能夠通過制度性的保障而公平地得以實現(xiàn)的一種社會權(quán)利分配狀態(tài)，它是社會公平在受教育權(quán)方面的具體表現(xiàn)。③教育公平意味著國家能夠公正平等地使社會成員享有社會提供的教育服務(wù)，使每一個人都能夠在適宜的年齡接受適合的教育。對目前而言，義務(wù)教育階段的公平問題是要解決的首要問題。要實現(xiàn)教育公平必須消除城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距擴大、公共教育資源分布不均、配置不公平、矛盾凸顯等問題，其中資源配置方面有經(jīng)費投入、教師資源的合理配置等問題。薄弱學(xué)校和地區(qū)的教育問題的形成除了投資方面的原因之外，另一個重要的原因是師資力量不足，骨干教師數(shù)量少，教師整體素質(zhì)不高。這主要是受教師流動的單向流動、向上趨勢的影響，導(dǎo)致普通學(xué)校、邊遠(yuǎn)學(xué)校、不發(fā)達地區(qū)的師資水平逐漸下降乃至匱乏。這種頻繁的不合理流動現(xiàn)象需要教育政策的引導(dǎo)和制度上的調(diào)整，引導(dǎo)教師合理流動，為教育公平創(chuàng)造條件，提供制度保障，通過政策的扶持、支撐、傾斜等杠桿作用，促進教師流動趨向合理，實現(xiàn)教育公平性的終極追求。

3.教育民主化的政策彰顯

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！斌w現(xiàn)在教育領(lǐng)域中就是任何公民享有平等的受教育的權(quán)利和義務(wù)，不分民族、種族、性別、年齡、財產(chǎn)狀況、社會地位、宗教信仰等，所有公民享有受教育的機會均等，反對任何形式的特權(quán)、歧視和排斥。教育的民主化是把政治的民主思想擴展到教育領(lǐng)域，其核心內(nèi)容是使受教育成為公民的基本權(quán)利和義務(wù)。教育的民主化首先立足于教育機會均等，即政府要為所有的社會成員提供平等的受教育權(quán)利，包括入學(xué)機會的均等。教育過程中享有教育資源機會的均等和教育結(jié)果的均等，當(dāng)然也包括師生關(guān)系的民主化，教育方式、教育內(nèi)容的民主化等。其次，從教育資源配置和利用的角度來說，教育民主化也應(yīng)考慮教育條件的均等。教育條件包括物源性條件和師源性條件。物源性條件包括校舍、教學(xué)設(shè)備等；師源性條件主要指師資力量，包括教師的素質(zhì)、教師的整體結(jié)構(gòu)等。而教師流動政策的制定正是通過政策渠道對師資進行充分調(diào)整，促進師資力量的均衡發(fā)展，實現(xiàn)公民在義務(wù)教育階段的受教育機會均等和受教育條件的均等?？偠灾?，教育的民主化程度的提高促使全體社會成員享有越來越多的教育機會，接受越來越充分的平等教育。

三、義務(wù)教育階段教師流動政策價值目標(biāo)的實現(xiàn)條件

以政策的形式引導(dǎo)教師流動從而改變教師流動的無序狀態(tài)，體現(xiàn)著現(xiàn)時代民眾對教育這一公共利益的公平性的主流價值訴求，使這一政策有了自身的價值合理性與合法性。但是，義務(wù)教育階段教師流動政策要真正成為善政，僅僅有價值合理性的支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有使制度的價值合理性轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實實施的可行性，民眾的價值訴求和政策價值目標(biāo)的實現(xiàn)才能獲得夯實的基礎(chǔ)。因此，必須認(rèn)真思考這一政策所體現(xiàn)的價值訴求、價值目標(biāo)和賴以實現(xiàn)的政策條件，以及制度自身的完善問題。制度對社會成員的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，通過法律規(guī)章或組織章程等正式文本的形式表現(xiàn)出來，是一種強制性的規(guī)則。關(guān)于義務(wù)教育階段教師流動現(xiàn)象的調(diào)控，我國往往以指導(dǎo)性意見等形式表現(xiàn)出來，并沒有建立正式制度。從1999年到2011年，國務(wù)院及教育部也通過《決定》或《實施意見》或《規(guī)劃綱要》等形式規(guī)定要開展城鄉(xiāng)中小學(xué)教師流動及任教服務(wù)期制度，但關(guān)于教師流動工作還僅限于原則性指導(dǎo)意見，對于教師流動的權(quán)利和義務(wù)的法理性規(guī)定、流動的程序性操作、流動者待遇的制度保障等缺少規(guī)范性要求，這種教師流動制度保障的缺乏不利于教師流動失范問題的解決，當(dāng)然也難以實現(xiàn)教師流動政策的價值目標(biāo)。因此，要達到義務(wù)教育階段教師流動政策的價值目標(biāo)必須清醒地認(rèn)識到該政策實現(xiàn)的條件。

1.制定完善的法規(guī)，推動教師流動的制度化、法制化

教師流動趨向合理，完備的法律體系和完善的制度安排是必不可少的。因此，教師流動政策建立的前提是相關(guān)立法的制定和完善，從法理上規(guī)定教師流動的義務(wù)性、定期性、待遇、實施程序等。教師流動過程應(yīng)該由政府機構(gòu)組織和主導(dǎo)，以法規(guī)的形式確定并促使其規(guī)范化、制度化，構(gòu)建一套完善的教師定期輪換流動制度，保障教師流動的規(guī)范性、公平性、有效性。

2.改革教師人事制度，完善教師聘任制

教師流動政策必須建立在學(xué)校人事制度的改革和創(chuàng)新上，建立在新的教師人事制度上。應(yīng)該逐步建立以優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高質(zhì)量為導(dǎo)向的教師資源配置機制，進一步完善教師聘任制，通過改革教師的編制管理制度、職稱評聘制度、崗位管理制度等，深化教師人事制度改革，實行“大系統(tǒng)”人事制度管理，由縣(區(qū))教育行政部門統(tǒng)一管理人事，配置師資，優(yōu)化組合，科學(xué)管理，為學(xué)校間、區(qū)域內(nèi)教師流動提供條件，促進師資的均衡發(fā)展。

3.創(chuàng)新教師激勵機制，建立科學(xué)的教師流動補償制度

義務(wù)教育階段的教師流動的內(nèi)在動因和外在動因很大程度上來自于激勵制度的建立。激勵制度包括了表彰機制和獎勵機制，通過對教師的精神獎勵和收入分配的調(diào)整，調(diào)動廣大教師的積極性。教師是生活于社會的復(fù)雜人，不可避免地帶有“經(jīng)濟人”的一部分特性，因此，建立科學(xué)的教師流動補償機制，實行對薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校的獎金、福利、職稱評定的傾斜，有利于提高和保證教師隊伍在流動過程中的積極性。

注釋：

①陳書全．論義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策取向[J]．山東社會科學(xué)，2011，(5)：170．

②祁型雨．利益表達與整合——教育政策的決策模式研究[M]．北京：人民出版社，2006．

③周翠彬．教育公平的多元法律價值分析[J]．法學(xué)雜志，2010，(4)：18．