公益性出版的內(nèi)部機(jī)制改革、績效評價(jià)和新型公共服務(wù)培育*

文/尹章池 趙旖

十七屆六中全會《中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動(dòng)社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，新聞出版總署發(fā)布的《新聞出版業(yè)“十二五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》及《新聞出版公共服務(wù)體系建設(shè)“十二五”時(shí)期規(guī)劃》，要求大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，保障人民基本文化權(quán)益，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系。公益性出版是這個(gè)體系中的重要部分，單就公益性出版構(gòu)建服務(wù)體系而言，筆者認(rèn)為，需要從機(jī)制改革、績效評價(jià)和新型公共服務(wù)培育三個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系的層面展開。

一、公益性出版單位內(nèi)部機(jī)制改革

（一）公益性出版單位內(nèi)部機(jī)制改革具有重要戰(zhàn)略意義，非營利出版機(jī)制值得探索

目前，我國的出版體制改革已經(jīng)完成總體框架。公益性出版單位的機(jī)制改革可以培育、凈化和補(bǔ)充新型公共出版服務(wù)，將體制改革落到實(shí)處，并推動(dòng)出版市場化進(jìn)程。因此，深入系統(tǒng)地研究公益性出版單位的機(jī)制改革具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和政策引導(dǎo)作用。

“改革后的中國事業(yè)單位，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是：主要從事社會事業(yè)和公益事業(yè)的獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非營利組織?！盵1]借鑒國外發(fā)達(dá)國家的非營利性出版機(jī)制，實(shí)施公益性出版單位的非營利組織化改革，可以推動(dòng)公益性出版事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制范式的轉(zhuǎn)變。基本架構(gòu)是，公益性出版單位作為非營利機(jī)構(gòu)，政府給以免稅等優(yōu)惠，可以采用市場經(jīng)營手段獲得贏利，但所得收益主要用于回報(bào)社會和發(fā)展新聞出版事業(yè)。這種經(jīng)營機(jī)制可以重構(gòu)經(jīng)營性出版企業(yè)與公益性出版單位之間的公平競爭和合作關(guān)系，引導(dǎo)社會資本重視公益性出版投資，鼓勵(lì)和誘導(dǎo)經(jīng)營性出版資本拓展公益性出版職能和社會責(zé)任，保證政府能承擔(dān)起相關(guān)的責(zé)任，促使公益性出版單位提供高質(zhì)量的公共出版服務(wù)，履行政府與公益性出版單位之間的新型契約關(guān)系。任何出版本質(zhì)上還是文化出版，目的就是推動(dòng)文化的大發(fā)展和大繁榮。

（二）公益性出版單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)缺位是效率低下的根本原因，需要借助非營利組織機(jī)制和公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)予以改造

作為公益性產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，公益性出版事業(yè)單位盡管與經(jīng)營性出版企業(yè)有很大的區(qū)別，但是仍然存在著與國有出版企業(yè)類似的委托代理問題，要提高公益性出版事業(yè)單位的組織效率，確保其經(jīng)營服從于公益性出版單位的基本使命，就必須構(gòu)建新型的治理結(jié)構(gòu)。

設(shè)置公益性出版單位的出資人的人格化代表，真正實(shí)現(xiàn)與政府主管部門“政事分開、管辦分離”。盡管公益性出版單位是新的事業(yè)單位，其國有資產(chǎn)是非經(jīng)營性的。但仍然要組建專門的資產(chǎn)經(jīng)營公司對非經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營。健全這些非經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)界定體系[2]。真正實(shí)現(xiàn)公益性出版單位與政府主管部門之間“政事分開、管辦分離”，確保公益性出版事業(yè)得到全程的監(jiān)督，將公共資產(chǎn)和財(cái)政資助用到實(shí)處。建立和完善由理事會、執(zhí)行人和監(jiān)事會組成的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)推行理（董）事會結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部責(zé)、權(quán)、利的平衡機(jī)制[3]。建立專家委員會和績效評價(jià)委員會，推進(jìn)事業(yè)單位的績效管理制度建設(shè)。包括（1）公益性出版單位內(nèi)部績效評價(jià)，這個(gè)由主辦者實(shí)施。例如，年終各部門和成員的業(yè)績與貢獻(xiàn)。（2）公益性出版單位社會績效評價(jià)，這個(gè)由社會成員或代表實(shí)施。比如，農(nóng)家書屋工程的出版物質(zhì)量和影響力。（3）新聞出版公共服務(wù)建設(shè)工程項(xiàng)目績效評價(jià)，這個(gè)由專家和讀者用戶評估。例如，東風(fēng)工程和農(nóng)家書屋工程服務(wù)水平與公共財(cái)政投資分析。

（三）建立基于社會績效考核優(yōu)先的人事、分配與激勵(lì)制度

公益性出版單位作為非政府、非企業(yè)、非營利的“第三部門”[4]，社會服務(wù)性是公益出版的重要特點(diǎn)，體現(xiàn)在每一個(gè)員工的工作績效中。因此，員工及其社會服務(wù)的社會效益、社會績效、公共服務(wù)能力和組織使命是考核員工的標(biāo)準(zhǔn)。

公益性出版單位擁有人事管理權(quán)，要引入競爭激勵(lì)機(jī)制，推行聘用制度，建立充滿活力的用人機(jī)制，促進(jìn)優(yōu)秀人才成長；堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，擴(kuò)大內(nèi)部分配自主權(quán)，逐步建立重實(shí)績、重貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵(lì)機(jī)制[5]。

招聘員工，對專業(yè)技術(shù)崗位，要注重業(yè)務(wù)能力、真實(shí)水平、社會效果和實(shí)際貢獻(xiàn)，可試行項(xiàng)目聘任管理，其中對責(zé)任重大、事關(guān)公共利益的選題策劃和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要嚴(yán)格執(zhí)行職業(yè)準(zhǔn)入制度和首席專家負(fù)責(zé)制。

公益性出版單位可以進(jìn)一步試行項(xiàng)目工資制。對那些國家新聞出版公共服務(wù)建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)時(shí)間、質(zhì)量和經(jīng)費(fèi)的總包干，項(xiàng)目組組長及其成員的收入由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人決定如何分配。

建立有關(guān)員工的社會績效評價(jià)指標(biāo)體系，完善評價(jià)制度。各個(gè)項(xiàng)目所產(chǎn)生的公益性出版物的社會影響應(yīng)該作為評價(jià)員工業(yè)績的主要依據(jù)。如獲獎(jiǎng)、引用率、轉(zhuǎn)載率和發(fā)行量等應(yīng)該作為考核指標(biāo)中的顯性指標(biāo)予以突出；員工主持的國家出版基金資助項(xiàng)目和重大選題項(xiàng)目應(yīng)該作為標(biāo)志性貢獻(xiàn)，在個(gè)人考核指標(biāo)中給予較大權(quán)重。

處理好主牌社員工與副牌社員工的基本分配關(guān)系。在明確新的出版方向和單位性質(zhì)以后，按照事企分開原則，將原有的與公益性沒有直接關(guān)系的經(jīng)營性機(jī)構(gòu)、人員和業(yè)務(wù)剝離出來，按現(xiàn)代企業(yè)制度管理運(yùn)營。兩種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行方式完全不同，人員不得混崗，在分配制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面分別按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，給予明顯區(qū)別。

二、充分運(yùn)用社會評價(jià)，形成公益性出版服務(wù)主體的競爭機(jī)制

增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)是深化公益性出版單位改革的基本要求，而怎樣實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是形成公益性出版服務(wù)主體的競爭機(jī)制，讓“增加投入”建立在績效、質(zhì)量和效益之上。

（一）引入社會績效的綜合監(jiān)管和第三方評價(jià)，強(qiáng)化外部治理

公益性出版的外部監(jiān)督不能僅靠政府，還要加強(qiáng)各界專家和社會讀者的監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制建設(shè)，實(shí)施社會成員對公益性出版的管理[6]。

建立起明確的公益性事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管制度，主要檢查其是否遵守非營利性出版機(jī)構(gòu)組織章程，有關(guān)財(cái)務(wù)管理制度是否健全、收入支出是否合法、經(jīng)費(fèi)來源是否有保障等。公益性出版事業(yè)單位可以依法從事商業(yè)活動(dòng)，但是其所得應(yīng)主要用于公益性出版活動(dòng)和社會服務(wù)。

依靠新聞出版公共信息平臺對公益性出版的質(zhì)量效益進(jìn)行監(jiān)控。包括政府和社會對公益性出版單位及公益性出版工程進(jìn)行監(jiān)督，公益性出版單位要對自身出版物信息、出版規(guī)劃、出版進(jìn)度和績效在網(wǎng)上公開、接受監(jiān)督，增加公開性和透明度。

建立代表性較強(qiáng)的、多方利益相關(guān)群體組成的社會管理機(jī)制。建立獨(dú)立運(yùn)行的作為第三方的專家委員會，不依附于任何政府部門，能廣泛代表民意；能針對公益性出版特點(diǎn)制定標(biāo)準(zhǔn)，并依照標(biāo)準(zhǔn)對公益性出版單位和新聞出版公共服務(wù)建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行社會績效評價(jià)，向公眾公開結(jié)果；還可以引導(dǎo)出資人的出資投向、公益性出版物的選題資源配置以及納稅人潛在的捐贈行為，形成公益性出版單位在吸引社會資源方面的能力依據(jù)。

(二)加強(qiáng)公益性出版的社會服務(wù)能力評價(jià)指標(biāo)體系研究和推廣應(yīng)用

相對經(jīng)營性出版單位的評價(jià)，公益性出版單位的評價(jià)滯后許多。經(jīng)營性出版單位可以直接借鑒一般工業(yè)評價(jià)指標(biāo)，而公益性出版單位的核心評價(jià)指標(biāo)首先要體現(xiàn)它的文化傳承和傳播的歷史使命，因此，它的基本范疇?wèi)?yīng)該是文化指標(biāo)。文化指標(biāo)的建立隱藏著復(fù)雜因素，由于基本指標(biāo)尚未確定、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)很難獲得，以及文化問題自身的豐富性和復(fù)雜性，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)考核不好統(tǒng)一，其分析研究結(jié)果也難以被準(zhǔn)確地理解。

我們在梳理相關(guān)文獻(xiàn)，進(jìn)行專家訪談、前期調(diào)查和總結(jié)相關(guān)研究成果結(jié)論的基礎(chǔ)上，邏輯論證推導(dǎo)得出績效評價(jià)的初始指標(biāo)?；局笜?biāo)的評價(jià)維度分為服務(wù)規(guī)模與水平、運(yùn)作機(jī)制、產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新、文獻(xiàn)品牌力與影響力（引用率）、社會滿意度。

公益性出版單位的產(chǎn)品和服務(wù)主要是面對特殊群體的，如人民出版社（包含各地人民出版社）主要是為那些研究社會思潮的高端讀者提供政治宣傳出版物和學(xué)術(shù)性出版物及其服務(wù)；民族出版社（包含各地民族出版社）主要為特定的少數(shù)民族群眾提供該民族的語言文字出版物及其服務(wù)；盲文出版社和古籍出版社都可以圈定比較明顯的讀者群。因此在指標(biāo)要素中，所取樣本應(yīng)該是可以而且必須對特定讀者予以界定，原則是與公益性出版單位的類型一致。

三、依托數(shù)字出版技術(shù)，創(chuàng)新新型公益性出版服務(wù)組織

（一）公益性出版要實(shí)現(xiàn)媒介融合，營銷渠道鏈?zhǔn)交约巴顿Y主體多元化，是新型公益性出版組織的主要路徑

公益性出版單位掌握著豐富的內(nèi)容資源，包括有作者資源、作品資源等。充分利用著作權(quán)資源，對作品進(jìn)行深度開發(fā)，完善出版產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，拓寬產(chǎn)業(yè)鏈上的價(jià)值增值渠道，打造優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品吸引消費(fèi)者是十分必要的。

公益與經(jīng)營并非截然對立，經(jīng)營與否不應(yīng)成為事業(yè)與企業(yè)的分界線，經(jīng)營性文化企業(yè)要經(jīng)營，也要講公益；公益性文化事業(yè)單位要以公益性為出發(fā)點(diǎn)，但必須講效率，要考慮投入與產(chǎn)出的關(guān)系，不能不去經(jīng)營。公益性出版單位出于經(jīng)營業(yè)績和傳播效果考慮，更應(yīng)該重視渠道建設(shè)，探索新型營銷和發(fā)行渠道。

公益性出版社要認(rèn)真分析和診斷內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、機(jī)會與威脅，明確出版社的經(jīng)營目標(biāo)和營銷戰(zhàn)略，適應(yīng)外部環(huán)境動(dòng)態(tài)變化，主動(dòng)地運(yùn)用創(chuàng)新的手段、方式，去改變環(huán)境、創(chuàng)造環(huán)境，打造出版社內(nèi)部管理鏈、圖書營銷渠道成員管理鏈、圖書營銷渠道主客體管理鏈、圖書營銷渠道環(huán)境管理鏈等四條管理鏈。

公共財(cái)政是公益性出版單位的主要資金來源，國家財(cái)政應(yīng)在保證經(jīng)費(fèi)投入的基礎(chǔ)上，逐年加大投資扶持力度。社會力量對國內(nèi)公益性出版的支持和投入也是不可忽視的資金來源，這些資金所產(chǎn)生的運(yùn)作機(jī)制是公共財(cái)政投資不可替代的。有必要探索社會資本對公益性出版單位和公益性出版項(xiàng)目的投資體制。將社會力量對公益性新聞出版單位的捐贈，納入公益性捐贈范圍，使捐贈人可依法享受在繳納所得稅時(shí)抵免應(yīng)納稅所得額的政策優(yōu)惠?？梢钥紤]運(yùn)用一些流行的融資模式如BOT（建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓）模式進(jìn)行融資，以緩和其發(fā)展過程中資金短缺的問題。

（二）加強(qiáng)新聞出版公共服務(wù)建設(shè)工程的對接與整合，創(chuàng)新傳播組織和傳播形式

基于滿足公民基本讀物需求，基于共同的歷史使命，農(nóng)家書屋工程、城鄉(xiāng)閱報(bào)欄（屏）工程、東風(fēng)工程、重點(diǎn)民文出版譯制工程、盲文出版工程、全民閱讀工程等其實(shí)處于同一個(gè)供應(yīng)鏈。具有寬厚的互補(bǔ)與整合的基礎(chǔ)和需求。整體聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢整合，可以主動(dòng)而連續(xù)地跟蹤社會文化需求信息，做好基本讀物的選題規(guī)劃、生產(chǎn)、發(fā)行和閱讀消費(fèi)等每一個(gè)環(huán)節(jié)。農(nóng)家書屋工程、民文出版工程由新聞出版總署組織實(shí)施，負(fù)責(zé)其讀物的選題、生產(chǎn)、發(fā)行。城鄉(xiāng)閱報(bào)欄工程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館工程負(fù)責(zé)閱讀消費(fèi)，因此從供應(yīng)鏈管理角度來看，它們已經(jīng)構(gòu)成完整的農(nóng)村讀物供應(yīng)鏈，為對接和整合奠定了基調(diào)。整體規(guī)劃、集中出版、集中采購、書目控制、需求反饋和資源共享是基本策略，局部取得效果，需要及時(shí)推廣和加強(qiáng)引導(dǎo)。如新疆昌吉、伊犁、阿克蘇、和田等地將東風(fēng)工程和農(nóng)家書屋的兩個(gè)工程建設(shè)納入當(dāng)?shù)貥?gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的整體規(guī)劃中，把兩個(gè)工程管理工作納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算和文體工作目標(biāo)量化管理責(zé)任考核體系中，初步解決了文化室、農(nóng)家書屋管理經(jīng)費(fèi)及專兼職人員的報(bào)酬問題[7]。

（三）利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，積極發(fā)展非營利性公共出版服務(wù)機(jī)構(gòu)或平臺

創(chuàng)建國家公益性出版公共信息服務(wù)平臺，將國家出版基金、新聞出版公共服務(wù)建設(shè)工程、重大出版工程等整合為一個(gè)系統(tǒng)，建立門戶網(wǎng)站。目前，在新聞出版總署網(wǎng)站有專門的“農(nóng)家書屋”和“國家出版基金”的專題，但內(nèi)容資源仍有限。理想的平臺應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)建設(shè)工程與社會之間的廣泛及時(shí)交流和互動(dòng)，服務(wù)于工程招標(biāo)、發(fā)布和社會監(jiān)督與評價(jià)。對這些獲得資助的公益性項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤和評價(jià)，結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為下一次項(xiàng)目申報(bào)和評審的重要依據(jù)。促成公益性項(xiàng)目的主持單位自覺地形成重視公共服務(wù)質(zhì)量、讀者滿意度和文化貢獻(xiàn)指標(biāo)等的經(jīng)營服務(wù)機(jī)制。

發(fā)展國家少數(shù)民族出版數(shù)字化及其公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺。數(shù)字化出版技術(shù)可以聚合少數(shù)民族出版的出版資源，轉(zhuǎn)化出版劣勢為出版優(yōu)勢，其中最重要的是建設(shè)國家網(wǎng)絡(luò)出版平臺，示范和引導(dǎo)少數(shù)民族數(shù)字化出版。這個(gè)平臺致力于提供各民族出版社在出版資源遠(yuǎn)程共享、出版政策傳播研究、民文出版項(xiàng)目評審和監(jiān)管、出版物及其版權(quán)資源的國內(nèi)外貿(mào)易等方面的公共服務(wù)。國家民族出版網(wǎng)絡(luò)平臺至少要包含以下功能模塊，提供相應(yīng)的公共出版服務(wù)。①選題資源庫與合作開發(fā)；②出版物資源庫與整合鏈接服務(wù)；③版權(quán)資源庫與貿(mào)易窗口服務(wù)；④網(wǎng)絡(luò)書店與配送服務(wù)；⑤網(wǎng)絡(luò)論壇、書評與營銷服務(wù)；⑥公益性項(xiàng)目管理與評價(jià)。

發(fā)展公益性出版物營銷的市場監(jiān)測平臺。經(jīng)營性出版企業(yè)的市場監(jiān)測信息系統(tǒng)還不太成熟，最大的障礙來自企業(yè)的商業(yè)機(jī)密。公益型出版物的純公共產(chǎn)品特性，就使得公開這些出版物信息不僅可行，而且加強(qiáng)信息公開可以降低因?yàn)樾畔㈦[瞞或不對稱所發(fā)生的交易成本過高，從而節(jié)約整個(gè)社會的出版資源。建立這個(gè)平臺的數(shù)據(jù)相對不會很大，類似的信息技術(shù)完全成熟，具備立項(xiàng)建設(shè)的充分條件。依托這個(gè)平臺，可以加強(qiáng)對公益性出版單位及其出版物的市場分析、監(jiān)測和預(yù)警。讀者對出版物的閱讀評價(jià)、專家對出版工程的業(yè)績評估、政府職能部門對出版單位的收益審核等構(gòu)成的多級監(jiān)測和監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是國家實(shí)現(xiàn)有效管理公益性出版服務(wù)及公益性出版單位的重要機(jī)制。

[1]范恒山.中國事業(yè)單位改革探索（上卷）[M].北京：人民出版社，2010

[2]同上，58-59

[3]同上，43

[4]同上，42

[5]同上，45-47

[6]尹章池.論公益性出版單位的外部治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)[J].中國出版，2010，（8）：34-36

[7]舒農(nóng).服務(wù)新聞出版公共文化事業(yè)推進(jìn)自治區(qū)新華書店跨越式發(fā)展[J].新疆新聞出版，2011，（3）：31-32