瀾滄江梯級開發(fā)的水政治:現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與對策

李智國

(云南財經(jīng)大學國土資源與持續(xù)發(fā)展研究所，云南 昆明 650221)

一、引言

國際河流的水資源是最具政治化的自然資源［1］，在決定和塑造國家關系中扮演著重要角色。國際河流打破了國家領土主權，形成一個環(huán)境、政治、經(jīng)濟與安全相互依賴的復雜系統(tǒng)，使水資源利用與地緣政治經(jīng)濟、國家主權、區(qū)域穩(wěn)定和多方利益協(xié)調(diào)具有廣泛關聯(lián)［2］。一些并非直接與水有關的經(jīng)濟活動，也間接關聯(lián)到水的利用和管理中，使得水問題成為國際河流中最復雜、最難解決的問題之一。20世紀90年代以來，系統(tǒng)研究國際河流流域國家間或各用水部門對共享水資源管理和競爭利用中產(chǎn)生的合作與沖突及其行為與特征的水政治［1］，已成為國際政治學、地緣政治經(jīng)濟學、社會學、經(jīng)濟學等學科和跨境生態(tài)安全的一個重要領域。

瀾滄江－湄公河是中國和東南亞地區(qū)最為重要的國際河流，水能資源豐富，開發(fā)潛力巨大。隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的快速推進，在巨大的能源需求和流域社會經(jīng)濟發(fā)展、消除貧困等因素驅(qū)動下，水能資源開發(fā)已成為大湄公河次區(qū)域(GMS)經(jīng)濟合作中最重要的項目。與此同時，大壩建設和運行的跨境影響也是流域國家最具爭議的問題。其中，瀾滄江干流梯級開發(fā)的水政治始終是國際社會激烈討論的焦點［3－9］，爭論的具體問題包括:梯級電站改變了流域天然河川徑流的時空分配模式，由此帶來對下游防洪、灌溉、航運和水污染等的影響;梯級電站阻斷河流連通性、危害洄游魚類;梯級電站改變了河流泥沙輸送和沖淤變化規(guī)律，影響下游河岸保護、三角洲農(nóng)業(yè)和漁業(yè)等。而關于“瀾滄江大壩威脅論”的一系列假說也由此展開，其范圍超越了大壩本身及其環(huán)境效應，涉及流域內(nèi)國家安全、地緣政治與合作等方面。本文旨在系統(tǒng)研究瀾滄江干流梯級開發(fā)中水政治的主要言論、觀點及其特征，分析中國應對水政治沖突面臨的諸多挑戰(zhàn)，并提出適應性對策，以期為瀾滄江開發(fā)與管理過程中，協(xié)調(diào)上下游關系、維護區(qū)域安全和穩(wěn)定以及順利推進區(qū)域合作等提供科學依據(jù)。

二、水政治研究現(xiàn)狀

(一)主要言論和觀點

近20年來，國際社會和下游國家對瀾滄江干流梯級開發(fā)的跨境影響的爭論異常激烈，但觀點差異較大。一些非政府組織(NGOs)、個人研究和新聞觀察人員對瀾滄江大壩提出了較多質(zhì)疑，所涉及的關鍵問題有:一是大壩建設導致下游徑流、水位和泥沙變化進而影響下湄公河民眾的生計［10－12］;二是大壩建設對中國和下游國家政治經(jīng)濟關系的影響［6，13－14］;這些爭論的依據(jù)主要是近年來下湄公河流域連續(xù)的幾次環(huán)境事件，即2004年的低水位，2008年出現(xiàn)特大洪澇災害和2010年特大干旱。另有媒體［15］、湄公河委員會(MRC)的專家［16－18］和一些科學研究卻認為［19－22］，瀾滄江大壩建設能夠提高下游灌溉、航行和洪水控制能力，通過提高干季徑流減少湄公河三角洲海水入侵而有利于下湄公河國家;區(qū)域環(huán)境變化才是下湄公河水文要素變化的主要原因;瀾滄江大壩無需為下游出現(xiàn)的環(huán)境事件負責。

與此同時，許多研究試圖在下游國家安全與瀾滄江大壩之間建立因果關聯(lián)，并從中國的單邊開發(fā)行為和地緣政治經(jīng)濟關系等方面驗證其合理性，其核心問題是為什么中國已加入GMS經(jīng)濟合作和東盟－湄公河流域(ASEAN－MB)開發(fā)計劃而不加入MRC。有分析認為，MRC的運行效率受到了中國不合作的嚴重影響［8，23］，而中國不加入MRC卻有不同的地緣政治原理支持，作為上游國家，中國認識到如果承擔起1995年《湄公河協(xié)定》的責任和義務，其社會經(jīng)濟發(fā)展將受到嚴格限制［24］。圍繞這一關鍵問題，他們的觀點總結如下:

(1)中國是最上游國家，控制著瀾滄江－湄公河的徑流，下游依靠湄公河水資源和河流生態(tài)系統(tǒng)的所有人民的生計和發(fā)展均取決于上游的水情變化［4，6，25］。這也是中國為何實施單邊行動計劃而不在意大壩建設和運行對全流域造成的影響、不愿意協(xié)調(diào)國家利益與流域整體利益的原因［26，27］。

(2)中國是流域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和軍事超級大國，下游國家不得不接受中國大規(guī)模水能資源開發(fā)、提高區(qū)域能源貿(mào)易、出口電力開發(fā)技術和投資以及經(jīng)濟援助等事實［23，26］。Ratner(2003)認為，如果下游國家有計劃地聯(lián)合起來，把瀾滄江大壩的跨境影響同與中國其他方面的合作聯(lián)系起來并為之努力，他們將有機會讓中國加入MRC［7］。對此，Hirsch(2006)認為，下湄公河的河流生態(tài)命運和社會經(jīng)濟未來，不是由相關的國際法律法規(guī)、準則或1995年《湄公河協(xié)定》決定，而是由下游國家的政治選擇決定［24］。然而，下游國家似乎也已經(jīng)接受了中國的單邊開發(fā)行為［23］。泰國和老撾已與中國簽署購買電力的備忘錄，這就意味著兩國間接接受了瀾滄江干流梯級開發(fā)計劃［28］;越南也因大壩能在干季阻止湄公河三角洲地區(qū)的海水入侵而支持一些中國大壩建設方案［29］。

(3)1995年《湄公河協(xié)定》不符合中國以經(jīng)濟建設為中心的國家政策和對瀾滄江水資源利用的地緣優(yōu)勢［5，25］。如果接受此協(xié)定，就意味著中國不得不在環(huán)境外交和經(jīng)濟發(fā)展上付出巨大成本［3，24］。盡管中國已與MRC共享了瀾滄江干流兩個標準站點的洪水位數(shù)據(jù)［3］，但卻不包括對下湄公河國家至關重要的干季水文數(shù)據(jù)［25］。由于不愿與下游國家簽署共享水資源綜合協(xié)議，中國流域開發(fā)對于鄰國來說不可能反映出公平利用及其相應的權力［30］，而且也嚴重阻礙了合作研究和改善上游大壩產(chǎn)生的潛在跨境生態(tài)影響［6］。

(二)基本特征

(1)先入為主的分析視角。一旦下游水文要素發(fā)生變化，作為最上游的瀾滄江大壩很自然地被認定為“罪魁禍首”，下游大壩和各種水利設施以及氣候變化等因素要么被忽略，要么在分析中并不重要。這種缺乏科學評估支撐的先入為主的研究視角，專家預先主觀感知反映現(xiàn)實的假設，并未客觀反映瀾滄江大壩跨境影響的實際情況，反而可能誤導公眾，對全流域共享資源開發(fā)管理與決策和區(qū)域合作產(chǎn)生不利影響。MRC秘書處首席執(zhí)行官Cogels(2007)認為:“中國瀾滄江干流水電大壩對整個下游的影響在公眾視野里通常被夸大［17］?！?/p>

(2)過于泛政治化的炒作。本質(zhì)上，大壩建設跨境影響首先是一個典型的區(qū)域生態(tài)安全問題，需要依據(jù)科學結果或客觀實際進行評估。當前研究以瀾滄江大壩與下游生態(tài)系統(tǒng)變化的因果關系假設為主，具體分析則集中于上下游國家力量對比、地緣政治經(jīng)濟關系、流域組織結構等問題，中國通常被認為是區(qū)域環(huán)境合作與管理機制效率低下和地緣沖突的一個關鍵變量，瀾滄江大壩的跨境影響在整個區(qū)域的地緣政治形勢中被擴大。何大明(2006)認為，如果將瀾滄江大壩的跨境影響放入復雜的國際關系格局中予以政治化，則會失去其科學性、公正性，不利于問題的解決和區(qū)域合作。一些觀點將瀾滄江大壩作為下游生態(tài)系統(tǒng)變化的主導因素，將影響范圍放大到整個下湄公河流域乃至東南亞地區(qū)，并夸大影響程度，是不科學和不負責任的［22］。

(3)忽略中國的正常權利，排除中國的合作行為和積極行動。無疑，上游大壩建設必然產(chǎn)生不同程度的正負兩方面的跨境影響，除非如Liebman(2005)所言:“如果中國對瀾滄江水資源沒有如此的迫切需求，那么中國與下湄公河國家合作與否都無關緊要［3］?！笔聦嵣希袊扔芯S護瀾滄江開發(fā)跨境生態(tài)安全的義務，也有合理開發(fā)利用其水資源發(fā)展經(jīng)濟的正當權利。而且，中國也表現(xiàn)出了與MRC合作的極大誠意。繼1996年成為MRC對話國，2002年與其共享了瀾滄江干流兩個標準站點的濕季水文數(shù)據(jù)之后，2010年全流域特大干旱，中國與MRC共享了干季徑流數(shù)據(jù)［31］，提高了大壩建設的透明度。

三、中國在水政治沖突與合作中面臨的挑戰(zhàn)

(一)認識基礎差異和管理機制不完善，加劇了鄰國對中國的不信任

因涉及國家主權和地緣政治經(jīng)濟問題，大壩建設和運行的跨境影響復雜而敏感，很難建立起全流域協(xié)調(diào)管理機制，這阻礙了流域國家間合作、聯(lián)合研究與信息共享。中國沒有加入MRC一直被認為是流域聯(lián)合環(huán)境管理機制效率低下的主要原因，并產(chǎn)生強烈的國際響應。對此，中國的挑戰(zhàn)在于:①中國并未參與1995年《湄公河協(xié)定》協(xié)商、談判的整個過程，因而該協(xié)定沒有體現(xiàn)中國意愿，加入MRC之后責、權、利不清晰;②當前，瀾滄江水資源開發(fā)程度較低，沒有一個統(tǒng)一的、完整的流域規(guī)劃和開發(fā)方案，這不利于用外交談判維護國家利益，以及開發(fā)目標沖突時的問題解決等［2］;③由于水資源利用目標和需求差異較大，仍未達成各國可接受的水資源分配和利用方案，下游國家對瀾滄江水資源利用及其流域生態(tài)安全維護上提出了更多、更高的責任和要求，過分強調(diào)大壩對下游的影響，忽視其正面作用，甚至忽略中國合理利用水資源的權利，導致“公平合理”原則難以體現(xiàn)，鄰國對中國不信任感增強，誤解增多，合作共識難以達成。同時，因沒有相關的協(xié)調(diào)和管理依據(jù)，中國的權利主張往往也被忽略;④增加瀾滄江大壩的透明度，是下游國家和國際社會的一個強烈訴求。雖然近年來中國相關研究成果逐漸被其所了解，同時圍繞瀾滄江水資源利用，中國與MRC進行廣泛對話，一定程度上消除了上下游之間的一些誤解。但下游國家仍把瀾滄江大壩看成是一種潛在威脅，當下湄公河水文要素發(fā)生變化，都會把二者聯(lián)系起來，并迫切希望了解其詳細情況，仍表現(xiàn)出對中國的不信任;⑤中國參與GMS經(jīng)濟合作中的環(huán)境管理機制過于宏觀，沒有細致的合作方案和程序，在應對氣候變化和資源開發(fā)等導致的跨境影響越顯脆弱。因此，中國如何在合作機制和能力建設、數(shù)據(jù)交換與共享平臺建設以及科研交流等方面發(fā)揮積極作用以增強互信，維護國家正當利益仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。

(二)外部勢力介入，增加了沖突解決的難度和復雜性

隨著國家綜合國力的增強，在日益激烈的國際競爭環(huán)境下，中國在流域內(nèi)的任何行動計劃，都會引起國際社會的極大關注，一些外部勢力也時常以環(huán)境問題為借口介入該地區(qū)的相關事務，對中國推行“與鄰為善、以鄰為伴”的和平外交戰(zhàn)略產(chǎn)生不利影響。實際上，美國、日本、歐盟甚至印度對于GMS經(jīng)濟合作進程都有著重要影響。2010年11月1日，美國國務卿希拉里在柬埔寨訪問時發(fā)表講話:“……，你們肯定不想過分依賴任何國家，……，柬埔寨還必須對中國提出一些重要的問題，湄公河上游的水壩就是挑戰(zhàn)之一?！庇蟹治龇Q，美國認為中國在瀾滄江建水壩最終會和下游國家發(fā)生水源爭端，因此將此作為介入東南亞的一個機會［32］。日本經(jīng)團聯(lián)海外咨詢企業(yè)協(xié)會對流域經(jīng)濟、社會、投資、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)進行了大量研究，形成了日本參與湄公河開發(fā)的一整套計劃，并已獲準成為ASEAN－MB合作機制的核心國;印度從1991年開始推行“東向戰(zhàn)略”，希望全面與東盟合作。有西方學者認為，印度進入東南亞有“明顯排斥中國的意圖”，東盟也有意借助印度平衡中國［33］。這表明，瀾滄江開發(fā)及其跨境影響已被納入了復雜的國際關系中，這增加了區(qū)域環(huán)境合作與協(xié)調(diào)管理的難度。要增強流域國家間的互信，維護區(qū)域穩(wěn)定和上下游關系，中國仍需付出更多努力。

(三)民間外交力量薄弱，應對環(huán)境爭端較為被動

新加坡《海峽時報》在2007年7月的一篇文章提到，國際舞臺上看不見中國NGOs的身影，束縛了中國的公眾外交，削弱了中國試圖發(fā)出的信息的可信性，減少了北京獲得的有關其軟實力行動的反饋信息，進而限制了中國評估和改進現(xiàn)行計劃的能力［34］。在應對瀾滄江梯級開發(fā)的國際響應上，這一問題表現(xiàn)得尤為明顯。一些國家利用NGOs發(fā)動“綠色革命”，產(chǎn)生了極大的負面效應。2002年7月31日，25個國家、70多個NGOs代表聯(lián)名抗議瀾滄江開發(fā)的跨境生態(tài)影響;2004年下湄公河低水位，引發(fā)33個國家、76個NGOs聯(lián)名向胡景濤主席寫信，抗議水電開發(fā)的跨境影響［35］。由于對國內(nèi)NGOs的發(fā)展沒有明確的法律和政策，沒有建立其支持型機構等原因，在這本屬于民間外交的行動中，中國仍未掌握這方面的話語權，往往是這些NGOs直接面對中國政府，使問題變得更加國際化和復雜化。

民間外交作為國家外交的一個重要組成部分，其核心是如何讓社會力量參與到外交領域，關鍵在于如何在政府與社會之間形成良性互動的伙伴關系。他的發(fā)展和有效應對類似環(huán)境問題，必須依靠NGOs力量，尤其需要科研部門提供詳實的科學研究，并加強與國際組織和NGOs的溝通與交流。對此，中國的挑戰(zhàn)是:①如何建立相應的法律法規(guī)，并通過資金、智力和技能培訓等方式逐步引導和塑造社會力量發(fā)展的方向，使其成為國家外交強有力的后盾;②政府如何積極引導國內(nèi)的社會力量，尤其是相關科研機構，以NGOs身份向外傳達信息，以產(chǎn)生積極效果;③政府與社會之間合法有序的互動渠道如何形成，并在塑造兩者持續(xù)和良性互動基礎上，采取合理方式應對國外NGOs的挑戰(zhàn)所產(chǎn)生的負面效應。

(四)經(jīng)濟全球化和氣候變化，增加了協(xié)調(diào)管理的不確定性

受全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化驅(qū)動，各種社會、經(jīng)濟、政治和環(huán)保利益集團對瀾滄江－湄公河資源展開了激烈競爭，區(qū)域生態(tài)安全問題和潛在沖突也隨之加劇。在“國家利益”驅(qū)動下，協(xié)調(diào)管理流域環(huán)境問題的各種矛盾更加尖銳。與此同時，流域內(nèi)近年來因氣候變化連續(xù)發(fā)生重大環(huán)境事故，卻均被認為與瀾滄江大壩有直接和主要關聯(lián)。經(jīng)濟全球化和氣候變化嚴重影響著流域內(nèi)共享水資源利用、分配和管理，而目前還沒有足夠的管理方案和適應性措施，這加劇了流域環(huán)境合作與管理的不確定性和復雜性。

四、應對措施

(一)建立互信機制是提高流域環(huán)境合作與管理效率的基礎

由于流域各國的政治意識、社會經(jīng)濟和用水目標的差異，導致沿岸國家在面對跨境生態(tài)安全時，相互推諉責任，并猜疑甚至指責最上游的中國，特別是因氣候變化引起的流域干旱或洪水等環(huán)境事件上，下游國家通常會把原因歸于中國的開發(fā)活動，并表現(xiàn)出政治上的不信任。但是，GMS經(jīng)濟合作的快速發(fā)展表明，地緣政治經(jīng)濟合作的價值已為各國所認同。中國應充分利用這一機會，建立起與下游國家之間的信任感，為生態(tài)安全合作創(chuàng)造良好氣氛。在此基礎上，作為一種增進相互了解、減少猜疑從而緩解共享資源開發(fā)引起的緊張局勢，并防止沖突發(fā)生而采取的環(huán)境安全措施，中國應與下湄公河流域國家建立一個多尺度交互平臺和渠道的互信機制，以提高流域國家在環(huán)境合作與管理方面的模式，拓展合作視野，增強共識、增進互信和消除差異。

(二)實施流域整體開發(fā)是關鍵

縱觀跨境流域開發(fā)與管理思路，無論是內(nèi)河還是國際河流，都遵循“單項開發(fā)→綜合開發(fā)→多目標協(xié)同開發(fā)→流域整體開發(fā)”歷程。對于國際河流，更是遵循著一個從簡單到復雜、從雙邊到多邊、從局部到整體的開發(fā)過程［2］。在瀾滄江－湄公河開發(fā)與管理中，應逐步兼顧整體與局部、社會經(jīng)濟與環(huán)境等多目標的整體開發(fā)，以追求整體綜合效益。同時必須強調(diào)流域內(nèi)各要素的相關性，突出共同利益，沿岸國家共同建立共享開發(fā)和聯(lián)合管理機構，推進并實現(xiàn)資源、市場、技術、經(jīng)驗、信息、環(huán)境等共享的國際區(qū)域合作。

(三)以談判和協(xié)商等方式，構建合作機構與制度是主要途徑

從國際河流環(huán)境合作與管理的有效性來看，其成功的幾個必要條件是:以合作、互相諒解和尊重各國利益為前提，各國長期的政治參與以及明確而充分、具有清晰的法律、政策和權威性規(guī)定的政府間協(xié)定。瀾滄江開發(fā)要堅持和體現(xiàn)國際水法中公平合理利用原則，也必須與下游國家進行長期談判和協(xié)商，以構建多層次的合作機構，建立協(xié)調(diào)國家間行動的有效制度和機制。

(四)多方參與和利益補償是重要環(huán)節(jié)

從流域可持續(xù)發(fā)展整體目標來看，其項目的推動與實施不但需要科研人員、工程技術人員和民間組織的積極參與，也與流域社區(qū)、投資者以及政策制定者、規(guī)劃人員的利益和意愿息息相關。如果沒有利益相關者的參與和協(xié)商，流域可持續(xù)發(fā)展決策的民主性和科學性不但難以保證，而且其實施過程中也必然因利益相關者之間的矛盾和沖突而形成具體落實和實施障礙。而多方參與的一個重要結果是如何協(xié)調(diào)各方利益補償問題，這需要在一定的管理機制下，協(xié)商出上下游之間可接受的利益補償方式，以及公平合理與利益共享的具體方案，以便最大限度地減少共享水資源利用中對環(huán)境、社會的負面影響。

(五)科技與信息交流和共享平臺建設是重要支撐

缺少對話機制和缺乏科技支撐而導致信息不對稱和不友好的國際炒作，是國際社會和下游國家對瀾滄江大壩誤解和質(zhì)疑的重要原因。為了創(chuàng)造更有效的流域管理條件，瀾滄江開發(fā)、環(huán)境合作需要與下游國家建立信息交流與共享平臺作為支撐，以消除各國間的信息交流與共享障礙以及觀點和認識差異。其具體方式可是政府間的定期會談和數(shù)據(jù)交換，通過流域合作與管理機構進行及時的信息傳遞，如論壇、學術交流、合作研究、網(wǎng)絡信息等。

五、結論與討論

(1)瀾滄江干流梯級開發(fā)的跨境影響因涉及下游國家社會經(jīng)濟和河流生態(tài)系統(tǒng)的多重交互作用而表現(xiàn)出高度的復雜性和政治敏感性，國際響應強烈。如何合理、有效解決共享水資源分配、水資源與其他資源的綜合開發(fā)、河流生態(tài)系統(tǒng)維護以及在此基礎上的流域國家可持續(xù)發(fā)展問題，已成為中國積極推進GMS經(jīng)濟合作進程中重大而緊迫的需求。

(2)隨著瀾滄江干流更多規(guī)劃大壩的建設和運行，國際社會有關其跨境影響的言論、觀點和評估將更加激烈。水政治研究的意義在于，它讓我們認識到瀾滄江開發(fā)與管理中面臨著諸多挑戰(zhàn)，進而尋求預防和減少沖突的有效途徑，這將極大地考驗中國的科學研究水平、環(huán)境外交能力、多方參與能力以及流域環(huán)境合作與管理機制建設能力。

(3)因大壩建設和運行對下游的影響極其復雜，并不能簡單地劃分為有利或不利影響。水政治研究應系統(tǒng)考慮全流域內(nèi)的地理政治要素、所有的大型水資源利用方案、人口增長和快速城市化以及氣候變化等因素，特別需要依靠科學研究和技術支持使瀾滄江大壩建設和運行確切的跨境影響客觀化和清晰化，這對上下游良好關系的維護，區(qū)域穩(wěn)定，沖突緩解，增強互信，消除差異以及共享水資源決策和管理都具有十分重要的意義。

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