流動人口抱團(tuán)組織的引導(dǎo)和管理

□文/張輝 邵靈華

加強流動人口抱團(tuán)組織管理應(yīng)遵循其產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律，發(fā)揮其積極性和潛力，以利用促發(fā)展、以利用促管理，達(dá)到服務(wù)自身、服務(wù)城市、服務(wù)社會的目的

近年來，大量的流動人口從中西部偏遠(yuǎn)的農(nóng)村走向經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，結(jié)伴成群、互幫互濟(jì)，形成小團(tuán)體，甚至制訂一定的規(guī)章制度來約束自身，以小群體的力量來彌補個人力量的不足。把流動人口中以血緣、親緣、地緣為紐帶，以滿足個體需求和情感歸屬為目的而形成的非正式群體，我們稱為流動人口抱團(tuán)組織。浙江經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量外來流動人口涌入，這為浙江提供了充足勞動力，但也帶來社會治安等一系列問題。本文以溫嶺市為例，從流動人口抱團(tuán)組織再組織化角度探索建立流動人口管理新機制。

基本形態(tài)和缺陷

截至2012 年6 月底，溫嶺市登記在冊流動人口共有778786 人，其中來自省內(nèi)的流動人口為30839 人、來自省外的流動人口為747945 人，分別占4%和96%。實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在某一社區(qū)、某一工廠、某一建筑工地或某一行業(yè)中，往往集中著某一地區(qū)某一村莊的農(nóng)民群體。從溫嶺市流動人口抱團(tuán)組織的目的來看，可分為四大類：

——以就業(yè)為目的。這種抱團(tuán)組織是以地緣為紐帶，以企業(yè)車間主任（生產(chǎn)負(fù)責(zé)人）的流動人口為群體領(lǐng)導(dǎo)，形成的抱團(tuán)組織就業(yè)模式。在企業(yè)招工過程中，車間主任是直接的招工負(fù)責(zé)人，他們回鄉(xiāng)招人，所招人員大部分是親戚朋友。這種自下而上形成的抱團(tuán)組織，具有很強的組織性，能真正代表流動人口的利益，流動人口對其認(rèn)同感很強。

——以創(chuàng)業(yè)為目的。隨著個人資本的不斷積累和技術(shù)水平的提高，部分流動人口產(chǎn)生了創(chuàng)業(yè)念頭，并形成了以創(chuàng)業(yè)為目的的抱團(tuán)組織。據(jù)不完全統(tǒng)計，橫石路一帶僅河南籍制鞋老板就約有300 家，省內(nèi)仙居籍老板也有300 家左右。部分地區(qū)還成立了規(guī)模相對較大的商會，如橫峰安徽溫嶺商會、城北的貴州溫州商會溫嶺分會等。

——以侵財為目的。從溫嶺市的刑事案件高危人群分析發(fā)現(xiàn)，大部分犯罪團(tuán)伙，以親情、老鄉(xiāng)關(guān)系為紐帶組成的松散型犯罪團(tuán)伙。很多流動人口開始走向行業(yè)內(nèi)抱團(tuán)和區(qū)域抱團(tuán)，以期形成更大的社會活動能力，實現(xiàn)群體“利益”最大化。

——以維權(quán)為目的。抱團(tuán)維權(quán)通常以訴求的部分合理性與行為的違法性同時表現(xiàn)出來，這是在單個務(wù)工人員無力與企業(yè)進(jìn)行談判，現(xiàn)有工會組織又無法真正代表他們利益的背景下流動人口的自然選擇，抱團(tuán)加強了務(wù)工人員與資方的抗衡力量，成為與資方談判的原始組織。

溫嶺市流動人口抱團(tuán)組織是一種具有規(guī)模小、無規(guī)章制度、無經(jīng)費來源、組織能力不強等特點的非正式組織，存在著一定的缺陷：第一，具有潛在破壞性。這些組織沒有合法地位，其成員文化素質(zhì)較低，法制觀念淡薄，很可能發(fā)展成為犯罪組織。第二，發(fā)展盲目性。流動人口抱團(tuán)組織沒有明確目標(biāo)，發(fā)展具有一定的盲目性，有些長期被排斥在社會主流文化之外。第三，難以解決實際問題。流動人口抱團(tuán)組織的功能有限，主要依靠情感進(jìn)行溝通，不能合法并有效地幫助成員解決困難。第四，缺乏組織建設(shè)。這些組織尚游離于政府管理之外，“無人管、無法管、無力管”的現(xiàn)象在短時期內(nèi)難以改變。因此，流動人口抱團(tuán)組織需正確加以引導(dǎo)和管理，才會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來積極影響，反之，會帶來消極影響。

管理機制的創(chuàng)新實踐

（一）溫嶺市的實踐

目前溫嶺市流動人口管理體制存在的一個重要問題就是村在流動人口管理中的缺失。必須突出村的主體性地位，強化流動人口的日常管理，重構(gòu)村流動人口服務(wù)管理職能，構(gòu)建村層面的屬地化管理體系，使流動人口由“社會人”向“新村民”轉(zhuǎn)變。以流動人口在流入地工作生活中存在的種種困難出發(fā)，應(yīng)積極整合村的就業(yè)、社會保障、民政、計生、工商等部門資源，為流動人口提供服務(wù)。

2012 年5 月份開始，溫嶺市在城東街道洋河村設(shè)立了流動人口服務(wù)管理工作網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)試點，依托統(tǒng)一的村級管理以及數(shù)字化的平臺，將全村按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為10 個片，每個片都推選一位在洋河5 年以上、頗有威望的流動人口擔(dān)任新民小組組長。通過網(wǎng)格化形式，將流動人口納入村級管理。

對于政府來說，這種做法的主要優(yōu)點是將游離于組織之外的流動人口納入政府可控的范圍之內(nèi)，能夠主動發(fā)現(xiàn)問題并及時處理，加強了政府對流動人口的管理能力和處理速度，將問題解決在萌芽狀態(tài)。對于流動人口來說，其主要優(yōu)點在于得到均等化公共服務(wù)，將流動人口納入村級公共服務(wù)體系，借助村級平臺在編制發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、職業(yè)培訓(xùn)、勞動就業(yè)、義務(wù)教育、醫(yī)療保險等方面努力保障流動人口的合法權(quán)益，建立健全覆蓋全部實有人口的動態(tài)管理體系，逐步使流動人口享受與本地居民基本相同的均等化政策待遇，讓流動人口共享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。這種模式將過去被動應(yīng)對問題的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)問題和解決問題，實現(xiàn)管理對象、過程和評價的數(shù)字化，確保管理的快捷、精確和高效，同時建立了科學(xué)封閉的管理機制，形成一整套規(guī)范統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和流程，將發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、結(jié)案四個步驟形成一個閉環(huán)，提升管理的能力和水平。

但這種模式也存在著一定的問題，因為村組織是村民的自治組織，由村民選舉產(chǎn)生，并對村民負(fù)責(zé)，流動人口在村中的歸屬感差。流動人口和當(dāng)?shù)卮迕癖蝗藶榈刂糜趯α顟B(tài)，雖然流動人口和村民共同居住在村里，但沒有形成社會情感支持的互動關(guān)系。

（二）部分地區(qū)的經(jīng)驗

近年來，全國各地大膽探索，勇于實踐，積極創(chuàng)新流動人口抱團(tuán)組織管理機制，形成了一些特色經(jīng)驗。

北京模式：治安管理拓展型。該模式由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，在基層有派出所指導(dǎo)的協(xié)管員隊伍參與管理。強調(diào)“治安管理優(yōu)先”是該模式最重要的特征。如采用“以房管人”、“暫住證管理”等方法確保治安穩(wěn)定。近年來逐步弱化治安管理色彩，強化服務(wù)功能，形成了“治安管理拓展型”模式。

嘉興模式：專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型。嘉興市成立了單獨的流動人口服務(wù)管理部門，通過搭建信息平臺，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強流動人口服務(wù)和管理，從而形成一條良好的溝通協(xié)調(diào)運行機制。

無錫模式：大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型。無錫市是以“大人口”觀為指導(dǎo)，通過某一機構(gòu)牽頭（如發(fā)改委或人口計生委）來協(xié)調(diào)各部門行為，加強對流動人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這種管理機制在原有政府機構(gòu)總體上不動的情況下，強調(diào)“大人口”觀，通過某一機構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門行為，從而使各部門職責(zé)分工明確，強化了對人口管理和服務(wù)。

深圳模式：“積分入戶”居住證型。深圳模式意在消除“戶籍”對外來人口的排斥，吸引對流入地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有貢獻(xiàn)的優(yōu)秀外來人口“長居”本地。對持有長期暫住證的人員賦予“居民”身份，使其可以享受戶籍制度所對應(yīng)的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房保障等一系列服務(wù)，并可“積分入戶”。該模式的出現(xiàn)是解決城市流動人口管理“政出多門”問題的一種創(chuàng)新。

以上四類模式，從流動人口管理的實施效果來看，“治安管理模式”由于采用較為嚴(yán)格的“公安掛帥”管理措施，短期內(nèi)效果明顯，但服務(wù)質(zhì)量與意識未能及時跟進(jìn)，導(dǎo)致“政府”與“流動人口”的關(guān)系最終演變成了“貓鼠游戲”。而“專業(yè)機構(gòu)協(xié)調(diào)型”、“大人口機構(gòu)統(tǒng)籌型”與“積分入戶”居住證型，這三種管理體制雖在短期內(nèi)效果不如“治安管理”明顯，但就長遠(yuǎn)來看，以服務(wù)推動管理應(yīng)是未來城市管理的趨勢，代表了流動人口管理體制改革的走向。事實上，后三種管理更好地體現(xiàn)了“以人為本”的管理服務(wù)理念。

進(jìn)一步應(yīng)對之舉

加強流動人口抱團(tuán)組織的管理是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)遵循其產(chǎn)生和發(fā)展的規(guī)律，發(fā)揮積極性和潛力，以利用促發(fā)展，以利用促管理，達(dá)到服務(wù)自身、服務(wù)城市、服務(wù)社會的目的。

一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。整合流動人口服務(wù)管理工作的行政資源，加強服務(wù)意識，理順公安、環(huán)保、教育、人口與計劃生育、民政等部門的人口管理職能，建立流動人口服務(wù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)新機制，著力解決流動人口“多頭管理”、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

二是加強自治管理。流動人口村居自治管理是依托村居，以流動人口自治組織為主體，充分發(fā)揮流動人口自我管理、自我服務(wù)和自我約束功能的一種新型流動人口管理模式，政府在管理中主要是起導(dǎo)航、服務(wù)、保障等作用。

三是創(chuàng)建誠信體系。針對企業(yè)缺乏誠信引起的勞資糾紛，要做好以下幾項工作：規(guī)范勞動合同簽約；民間非政府組織支援，如組建流動人口律師咨詢之類；通過建立承諾制等辦法對企業(yè)進(jìn)行誠信考核。

四是建立激勵機制。政府應(yīng)在具有一定規(guī)模和素質(zhì)較高的抱團(tuán)組織之中設(shè)立自助基金，由抱團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)民主管理，提高抱團(tuán)組織和個體自我保護(hù)、自我發(fā)展的能力。在遵循自愿協(xié)作和正確引導(dǎo)下，為其勾劃出一副可行的未來藍(lán)圖，使其有目標(biāo)、有動力、更有追求，不會沉溺于城市的消極的亞文化群體之中。在條件成熟的、規(guī)模較大的、組織結(jié)構(gòu)較好的抱團(tuán)組織之中成立黨、團(tuán)支部，加強和完善抱團(tuán)組織的建設(shè)，提高其自我管理水平。

五是改善訴求環(huán)境。通過完善信訪的利益訴求表達(dá)機制，加強大眾媒體的輿論監(jiān)督等，拓寬訴求渠道，為流動人口搭建充分表達(dá)訴求的平臺。提高抱團(tuán)組織的組織化程度，允許流動人口建立代表自身利益的非政治組織，增強其訴求表達(dá)能力，充當(dāng)政府與流動人口的紐帶和橋梁，使政府高效快捷地解決其訴求。