村民自治背景下農村婦女土地權益流失問題研究

張笑寒

（南京審計學院經濟學院，江蘇南京 211815）

村民自治背景下農村婦女土地權益流失問題研究

張笑寒

（南京審計學院經濟學院，江蘇南京 211815）

研究目的：分析村民自治制度與農村婦女土地權益流失的內在成因，提出相應的政策建議。研究方法：文獻法、邏輯分析法。研究結果：現(xiàn)行村民自治制度在村莊治理、社區(qū)秩序維護等方面發(fā)揮了重要作用，但村規(guī)民約與正式制度間的沖突難以調和，基層政府對村民委員會缺乏行政約束，集體成員資格的認定主要取決于村規(guī)民約，以及婦女在村民自治中的參政不足，由此造成了一系列婦女土地權益流失問題。研究結論：在村民自治背景下防止農村婦女土地權益流失，必須建立對村委會的民主監(jiān)督機制和權力約束機制，對村規(guī)民約實行審查和糾錯機制，努力提高廣大農村婦女的參政意識，切實賦予婦女在村民自治中的參與權和決策權等。

土地制度；婦女土地權益；村民自治；村規(guī)民約；政策建議

1 引言

村民自治是憲法賦予中國全體農村村民的一項基本社會政治制度，發(fā)端于20世紀80年代初期，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式，是中國民主政治體系的“神經末梢”。2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》使村民自治獲得了更全面的法律支持和保障，并以國家法律的形式具體確立了村民自治的內容、組織形式、村民委員會的選舉、民主管理等，成為農民群眾實行村民自治重要而可靠的法律保障。

目前，全國絕大多數(shù)的村民委員會建立了村民會議、村民代表會議和村務公開制度，制定了村民自治章程或村規(guī)民約，建章立制實施民主管理。這些體現(xiàn)大多數(shù)村民共識的反映和村民利益表達的所謂民間法是相對于國家法而言的一種民間社會規(guī)則，盡管在形式上屬于非正式制度的范疇，但在內容上往往涉及鄉(xiāng)村社會生活的諸多方面，有的甚至超出了正式制度所規(guī)劃的范圍，創(chuàng)造出一個不盡同于正式制度的秩序空間，受到眾多村民的普遍認同，因而在效力上可能先于法律而優(yōu)先被適用?！霸趪曳芍猓逡患壸罹哒揭馕兜囊?guī)范無疑是村規(guī)民約、村民會議的決議”[1]。在這個意義上，中國鄉(xiāng)村社會的村民自治已經遠遠超出了資本主義國家基層社會的社區(qū)自治，具有十分重要的社會經濟意義。

現(xiàn)代社會中國農村“從夫居”、“養(yǎng)兒防老”、“子承父業(yè)”等傳統(tǒng)的習俗觀念依然存在，且仍然對絕大多數(shù)地區(qū)的村規(guī)民約、村務管理制度產生不同程度的影響，成為實現(xiàn)男女兩性平等的重要障礙。這一點在當前農村土地分配、繼承中已有體現(xiàn)。土地是村莊延續(xù)最重要的資源，中國農村人地矛盾突出，現(xiàn)有的土地家庭承包制、征地制度、宅基地分配制度等國家法在制度設計上缺乏一定的性別視角，婦女在土地分配上常常處于被動地位。而村民自治章程、村民會議決議等村規(guī)民約是開展村民自治的基礎和依據，是村民參與各項村務活動的基本準則，但由于缺乏嚴格的審查機制，有些村莊制定的村規(guī)民約往往出現(xiàn)歧視婦女的條款，規(guī)定婚喪嫁娶婦女不能享有同等的村民待遇，對婦女土地權益進行“有根據”的侵犯，村民自治反而成為侵害婦女權益的擋箭牌。本文針對這一現(xiàn)象，分析村民自治制度與農村婦女土地權益流失的內在成因，并提出相應的政策建議。

2 村民自治背景下婦女土地權益流失現(xiàn)狀

全國婦聯(lián)等一系列調查表明，在家庭承包制的初期，土地分配中對婦女的歧視還沒有像現(xiàn)在這么嚴重。但是，隨著農村土地市場化進程加快，侵犯出嫁女、離婚婦女及其子女相關土地權益的現(xiàn)象在全國許多地區(qū)均有不同程度的反映。2000年全國婦聯(lián)和國家統(tǒng)計局聯(lián)合實施的第二期中國婦女社會地位調查結果顯示，有35%的村不分給農嫁非婦女承包田，46%的村不分給她們宅基地，39.5%和35.4%的村在土地入股分紅和征用土地補償費方面不給農嫁非婦女以相應的村民待遇。14.7%的村對從外村娶進來的媳婦不分給責任田，只有2%的村對嫁出本村的婦女繼續(xù)保留自己原有的土地。

上世紀90年代末第二輪土地承包啟動后，各級婦聯(lián)大力宣傳《農村土地承包法》，提高基層干部的性別意識，糾正男女不平等的村規(guī)民約，推動政府及有關部門出臺有利于保障農村婦女土地承包經營權的政策措施，取得了一定的成效。但是，隨著承包期的延長，土地承包經營權的重要性更加凸現(xiàn)，一些地區(qū)歧視婦女、隨意剝奪婦女土地權益的現(xiàn)象仍有上升趨勢。例如，有的村社規(guī)定農嫁非等婦女不分給土地，或只解決口糧田，不分給承包田；有的村社對第一輪承包后沒有分到土地的嫁入婦女，在二輪承包中仍然不作調整。有些地區(qū)計算家庭人口時，婦女只能分到男性50%—70%的土地，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)了40%的勞動婦女沒有承包田和宅基地的情況[2]。在村民自治背景下，這些村莊對婚嫁女、離異女、招婿女等特殊群體的土地分配處理意見往往是以村民會議或村民代表會議的形式而形成，且遵照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則被大多數(shù)村民所接受。因此，在承包土地分配、征地補償款分配和宅基地分配中婦女常常處于弱勢地位，其土地權益容易遭受侵害。

此外，在村民自治背景下婦女土地權益的侵權主體更多地表現(xiàn)為村組集體而非個人，使得婦女土地權益糾紛案件處置起來十分困難。據統(tǒng)計，2008年江蘇省婦女聯(lián)合會共收到婦女上訪事件219件，其中關于土地權益方面的共有22件，約占10%。在這22起上訪事件中，侵權主體是村組集體組織的有18件，大多數(shù)表現(xiàn)為村組在征地拆遷、土地分配調整過程中侵害婦女的土地權益，且受到侵權的婦女人數(shù)有時達到數(shù)人；而侵權主體是家庭或者個人的只有4件，主要是家庭成員發(fā)生變故、建房和宅基地糾紛等原因。后者大多出于家庭內部或鄰里之間關系處理不當而成，帶有一定的個別性，這些糾紛一般在村組內部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預協(xié)調下基本就得到了處理。值得注意的是，以村組集體經濟組織為主體的土地侵權事件往往會造成部分婦女群體的權益受到侵害，涉及面廣，而且大多數(shù)是在村規(guī)民約、村民自治制度背景下發(fā)生，婦女的維權行為難以得到外界的支持。一些基層法院以征地補償款分配糾紛的實質是村民集體組織成員資格的認定問題而非民事糾紛為由，對婦女上訴案件不予受理。而另外一些案件雖然得到立案并勝訴，卻不是由于村組的征地補償款已經分完而無法執(zhí)行，就是遇到來自基層村組的阻力，處置難度較大，其不良社會影響也較廣。

3 村民自治與婦女土地權益流失的成因

不可否認，現(xiàn)行基層村莊村民自治制度的存在及其所具有的效力，已為一些地區(qū)村民集體侵害婦女土地權益提供了空間，更有時將侵權行為披上了“合法”的外衣。具體而言，現(xiàn)行村民自治制度造成農村婦女土地權益流失的主要原因在于：

（1）村規(guī)民約與正式制度間的沖突容易導致婦女土地權益的流失?，F(xiàn)實中的鄉(xiāng)村生活是具體而多樣的，每一個村莊會從其內部自發(fā)生長出許多規(guī)則，調節(jié)著村莊共同體的正常運轉，而國家法律和制度在遭遇多樣化的鄉(xiāng)村生活時有時會陷入困境。目前，盡管中國的《憲法》、《婦女權益保障法》、《物權法》、《婚姻法》、《土地承包法》等法律都力求保障農村婦女的平等土地權益，但是按照《村民委員會組織法》第27條的規(guī)定，“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。”實質上法律又賦予了村莊自治的權力，賦予了它以不同于正式制度、甚至與正式制度相抵觸的村規(guī)民約來調配集體土地及其收益的權利，村規(guī)民約在村民自治背景下成為村民自我管理的合法方式。一些村莊的村民決議帶有明顯的歧視婦女條款，卻因為是得到大多數(shù)村民所認可而具有了實際效力。因此，在一個個村莊共同體中，正式制度與村規(guī)民約發(fā)生碰撞、沖突難以避免，村規(guī)民約大于國家法律的現(xiàn)象常常發(fā)生，使得農村婦女土地權益更容易受到不同程度的侵害。《村民委員會組織法》第27條還規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正?！钡牵谌绾未_保村規(guī)民約不得與法律相抵觸、不得侵犯村民權利方面，法律沒有作具體的解釋說明。此外，如果發(fā)生村規(guī)民約違反法律的現(xiàn)象，依賴于當?shù)剜l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正，其效果能否顯著也不得而知。

（2）基層政府對村民委員會的土地自治權利缺乏行政約束?！洞迕裎瘑T會組織法》第5條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。因此，實踐中有些村莊村民委員會的行政權力過大，各級政府對其缺乏行政約束力，以至于當基層政府面對各種婦女侵權案件時，缺乏有效的處理機制和化解途徑，使侵害婦女土地權益的現(xiàn)象日益嚴重。從權利關系方面看，自1997年村民自治制度實施以來，建立于廣大村民的選舉和授權基礎之上的村民委員會成為處理村務的最高機關，有權管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產?；鶎诱c村民委員會之間的關系由上下級變成指導關系，基層政府在處理村民自治范圍內的內部矛盾時，行政權無法對抗村民自治權，政府只能采取說服、協(xié)商、調解的方法，不再具有強制執(zhí)行的權力。甚至有時候為了便于上級安排的工作任務在鄉(xiāng)村的落實，基層政府對于一些明顯與法律法規(guī)相抵觸的村委會的某些做法采取默認的態(tài)度。所以，盡管近年來國家一再強調在農村土地承包、征地補償款和集體福利分配等過程中不能侵害婦女的合法權益，但一些地方基層政府的消極態(tài)度或行政不作為現(xiàn)象仍有發(fā)生。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家正式制度滲透到農村的行政組織，也是婦女首選的尋求支持與幫助的庇護所，一旦連這樣的依靠都失去的話，她們的合法土地權益又如何能夠維護？面對各種侵害婦女土地權益的現(xiàn)象，“不干預村民自治范圍內的事項”并非意味著不管不問，在政府行為的邊界線之外，政府應當積極作為。《村民委員會組織法》第20條規(guī)定，“村民會議制定的村規(guī)民約需報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！彼裕迕褡灾螜鄳怯邢薅榷墙^對的權利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然不能干預村規(guī)民約的制定過程，但如果村規(guī)民約的內容侵犯到婦女等少數(shù)弱勢群體的合法權益，超出了村規(guī)民約可以約定的內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應該起到審核和糾錯的干預作用。只備不管、放任自流的做法，是政府的失職。按照《村民委員會組織法》第27條第3款的規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正?！边@說明當鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府面對“村規(guī)民約”與國家法律沖突之時，擁有“責令改正”的權利和義務，毫無疑問，此舉對于權益遭受侵害的農村婦女而言意義重大。

（3）土地權益分配中集體成員資格的認定主要取決于村規(guī)民約。大多數(shù)村莊對婦女土地權益的侵害，來自于對集體組織成員資格（村民資格）認定的權力不是掌握在國家法律制度之上，而是依賴于村規(guī)民約?，F(xiàn)行法律規(guī)定了集體經濟組織成員是享有土地承包權、征地補償款的前提條件，但沒有制訂確認資格的具體規(guī)定，因而如何認定集體經濟組織成員身份依然是個謎。最高人民法院認為這一問題應當屬于《立法法》第42條規(guī)定的情況，應由全國人大常務委員會做出立法解釋，因而僅在其2005年出臺的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中第3條第2款規(guī)定了承包方概念，它是指以家庭承包方式承包本集體經濟組織農村土地的農戶，以及以其他方式承包農村土地的單位或者個人。既然法律沒有明確規(guī)定，成員資格的認定權力就只能交給各村的村民委員會或村民大會。而依靠各村自行制訂的村規(guī)民約來認定集體組織成員資格的做法，實質上也為侵害婦女土地權益打開了方便之門。各地對于集體組織成員資格的理解不一，條件標準五花八門，且一些規(guī)定明顯帶有歧視婦女的內容。在大多數(shù)村莊和村民的意識中，成員資格非交換、購買所得，而是隨婚姻遷入、出生獲得，死亡與嫁出則自然消失。而作為出嫁女、離婚或喪偶女等這些村莊中的邊緣群體的成員資格，則易于受到排斥。如有的地方規(guī)定出嫁女（尤指嫁到村外），無論是否遷徙戶口，都不視為本村村民，不享有村民待遇。對于嫁入的婦女則需要在本地居住滿一年、兩年等才能獲得選民資格。而一些村干脆直接規(guī)定：凡已出嫁的婦女，均無權承包本村土地，村委會有權收回出嫁女的承包土地。這些迎合了大多數(shù)村民意愿的、以婦女的婚姻狀況來識別其成員資格的村規(guī)民約，卻在村民自治的制度背景下獲得了普遍認可，成為剝奪婚嫁婦女集體成員權和土地權益的合法依據。這些不平等的村規(guī)民約不修正，是難以從根本上徹底解決農村婦女的土地權益問題。

（4）婦女在村民自治中的參政不足進一步阻礙了其土地權益的維護?，F(xiàn)階段中國農村婦女在村民自治過程中的參政不足現(xiàn)象依然十分普遍，由于失去了在村莊重要事務中的話語權和決策權，農村婦女的各種權益常常受到忽視和侵害，包括選舉權和被選舉權、土地權利、集體福利分配權利等。在一個利益多元化的社會中，農村婦女作為一個特殊群體能否擁有完全的話語權，某種程度上決定了她們的合法權力能否真正行使、利益能否保障落實。然而，大多數(shù)婦女在村莊公共事務決策與管理中參政意識薄弱，參政程度偏低，尤其在面對婦女自身的土地權益問題時常常發(fā)生“失語”現(xiàn)象，對一些明顯歧視婦女群體的村規(guī)民約缺乏足夠的力量進行制止或者反抗，權益流失則成必然。此外，在一些基層村莊中，村委會的權力結構正呈現(xiàn)出低層次和職務的性別化取向。一些地方即使婦女已進入村委會任職，但職務偏輕，任正職、負責全面工作的少，使婦女參政的空間被窄化，在村莊權力結構中逐漸被邊緣化[3]。這種“男主女從”的職務性別化取向致使婦女干部在村莊重大事務中的話語權被虛置，真正的權力仍然掌握在男性干部手中，從而使婦女土地權益的維護仍然面臨重重障礙。

4 政策建議

在一個復雜的多元社會中，無論是正式法律制度還是非正式制度，都有其存在的空間。作為一種民主化的村級治理制度，村民自治在沿革中國數(shù)千年文化傳統(tǒng)的基礎上，在維護村莊內部秩序等方面產生了不可忽視的重要作用。與此同時，農村婦女這一弱勢群體也往往成為維護大多數(shù)村民利益的犧牲品，成為村民自治的受害者，從這個角度來看，村民自治制度仍待改革完善。

解決的辦法首先是要盡快建立對村委會的民主監(jiān)督機制和權力約束機制。村民委員會承擔著執(zhí)行各級政府法律政策和村民會議決議的重要職能，對其政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督是實現(xiàn)農村社會政策目標、完善農村基層民主政治的有效保障。但是近年來許多村委會政策執(zhí)行監(jiān)督制度存在委托人監(jiān)督缺失、代理人自我監(jiān)督乏力、政策對象監(jiān)督失效等問題，影響了國家政策的貫徹執(zhí)行和村民合法權益的維護?，F(xiàn)實中大多數(shù)村社黨支部與村委會是兩套牌子一套人馬，村黨支部與村委會之間“政社不分”，村民代表大會常常變成黨員干部會議，民主監(jiān)督形同虛設。在這種情形下，“上有政策，下有對策”使國家法律制度的執(zhí)行效果大打折扣，一些村委會常常利用村民自治賦予其的合法權力進行性別歧視，包括對婦女土地權益的侵害。因此，要盡快建立對村委會的民主監(jiān)督機制和權力約束機制，完善村委會政策執(zhí)行監(jiān)督體系，以提高村委會政策執(zhí)行效率，推進農村基層民主政治建設。

其次，要建立對村規(guī)民約的審查和糾錯機制。針對實踐中發(fā)生的侵害婦女土地權益的村民自治章程、村規(guī)民約或村民會議決議，以往的法律沒有建立起一套可行的審查和糾錯機制，所以在面對村規(guī)民約侵害婦女土地權益的現(xiàn)實時，大多數(shù)法律顯得蒼白無力。新《村民委員會組織法》第27條出現(xiàn)了新的轉機，當村規(guī)民約與男女平等國策和法律制度相沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權責令其改正。然而，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會之間在行政業(yè)務和管理上有著千絲萬縷的關系，究竟責令改正的權力到底有多大？村委會如果不改正又怎么辦？基層法院又該怎樣介入村規(guī)民約的司法審查？這些問題值得深思?？h、鄉(xiāng)兩級人民政府要經常組織力量加強對村規(guī)民約的監(jiān)督檢查，除了檢查村規(guī)民約制訂的程序外，更要重點檢查村規(guī)民約的內容與合法性，如有違反法律規(guī)定侵害婦女土地權益的條款內容，應當要求村委會立即予以廢止或修改，以樹立國家正式法律的權威性，維護婦女的合法權益。

再次，要努力提高廣大婦女的參政意識。農村婦女土地權益流失，一定程度上與其自身的參政意識薄弱密切相關。婦女在村民自治中參與意識越強，參與程度越高，其土地權利意識和維權能力越強，權益流失現(xiàn)象越少。但必須承認的是，由于土地家庭承包制背景下農戶家庭生產功能的恢復，使大多數(shù)農村婦女的活動重新縮小到家庭范圍，即使對于社區(qū)內部的一些公共事務和集體資產管理，婦女的參與程度也明顯下降。許多家庭中男性戶主成為事實上的“家庭法人代表”，這種狀況對于保障婦女土地權益、提升社會經濟地位十分不利。因此，社會各界應該給廣大農村婦女提供更多的教育、經濟、政治、社會參與機會，提高她們的文化知識水平，提升其在村民自治中的權利意識、參政意識，增強婦女自身的土地維權能力，防止婦女土地權益遭受各種侵害。

最后，要切實賦予婦女在村民自治中的參與權和決策權。一些地區(qū)的村民代表大會、村委會以“村里2/3村民代表大會通過的決議不能更改”為由，剝奪婦女的土地權益，而這2/3村民代表絕大多數(shù)也是男性，村民代表會議基本上由男性所控制，談不上真正意義上的民主管理和民主決策。所以，決策主體的不廣泛、決策程序的不合理、決策內容的不公正是當前村民自治亟待解決的難題。解決這一問題，需要在法律上進一步完善村民代表會議制度和村委會選舉制度，要采取有利于促進女性參政的性別保障措施和民主競爭機制，制訂婦女參政的性別比例數(shù)量和比例指標，避免村委會權力結構的性別化取向，提升婦女在權力結構中的地位。在基層社區(qū)事務管理和決策中，特別是與婦女權益相關的土地承包權調整與分配、征地補償款分配、集體福利收益分配等重大事項，一定要有足夠數(shù)量的婦女或其代表參與方案的討論和制訂。對于與國家法律法規(guī)相悖的村民決議，婦女要有充分的決策權和表決權，及早避免村規(guī)民約對婦女等弱勢群體土地權益的侵害，加快推進中國男女兩性平等進程。

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）:

［1］王銘銘.鄉(xiāng)土社會的秩序、公正與權威［M］.北京：中國政法大學出版社，1997：431.

［2］全國婦聯(lián)婦女兒童權益部調查組.土地承包與婦女權益——關于農村第二輪土地承包工作中婦女權益被侵害情況的調查［J］.中國婦運，2000，（3）：30-33.

［3］李惠英，田曉紅.制約農村婦女政治參與相關因素的分析：村委會直選與婦女參政研究［J］.中華女子學院學報，2003，（2）：6-11.

［4］崔智友.中國村民自治與農村土地問題［J］.中國農村觀察，2002，（3）：2-13.

［5］董江愛.保障農村婦女土地權益的法律政策執(zhí)行狀況研究［A］.譚琳，杜潔，等.性別平等的法律與政策——國際視野與本土實踐［C］.北京：中國社會科學出版社，2008：378-407.

Study on the Loss of Rural Females’Land Rights and Interests in the Context of Village Self-governance

ZHANG Xiao-han
（School of Economics,Nanjing Audit University,Nanjing 211815,China）

The purposes of this paper are to analyze the factors leading to the loss of rural female’s land rights and interests in the context of village self-governance,and to propose amelioration suggestions.Methods of documentation and logical analysis were used.The study showed that the village self-governance system currently in operation does play an important role in the running of villagemanagement and themaintenance of community order,but there is still conflicts existed between village conventions and institutions.Local government was rather weak in the administrative restrain of village committee.The qualification of collective membership mainly relies on village conventions.The participation in political lives was deficient.The above reasons ultimately engendered the loss of rural females’land rights and interests.The conclusion is that in order to prevent the loss of land rights and interests,democratic supervision mechanism and power restriction mechanism on village committee should be established.Furthermore,the village conventions should be examined and corrected if necessary,females’awareness and knowledge on political lives should be promoted,and their rights of participation and decision should be specified.

land institution;rural females’land rights and interests;villager self-governance;village conventions;suggestion for improvement

F301.1

A

1001-8158（2012）06-0010-05

2011-09-13

2012-05-24

教育部人文社會科學規(guī)劃項目“現(xiàn)代化進程中東部地區(qū)農村婦女土地權益保障研究”（09YJA790132）；江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目“婚遷變化中的農村婦女土地承包權受侵害問題研究”（2012SJB790032）；南京審計學院人才引進項目（NSRC11DO3）。

張笑寒（1968-），女，江蘇南通人，博士，副教授。主要研究方向為農業(yè)經濟管理。E-mail:zxh@nau.edu.cn

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