農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防模塊的建立

文◎梅山群 徐 凡

農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防模塊的建立

文◎梅山群*徐 凡**

農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)主要包括舊村改造、農(nóng)村道路建設(shè)、康莊工程、農(nóng)田建設(shè)工程、填方工程以及農(nóng)房改造等涉農(nóng)項(xiàng)目。當(dāng)前公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪形勢不容樂觀，已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的不利因素，因此有必要對這一領(lǐng)域職務(wù)犯罪設(shè)計(jì)更加規(guī)范化的預(yù)防預(yù)案。

一、犯罪特點(diǎn)

公共建設(shè)本就是經(jīng)濟(jì)犯罪多發(fā)的領(lǐng)域，再加之農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)多為政府和村集體多主體出資，在監(jiān)管上存在多頭管理的困難，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪問題表現(xiàn)的較為突出。溫州市2007年至2011年五年內(nèi)，僅檢察機(jī)關(guān)審查起訴的發(fā)生在公共工程領(lǐng)域的農(nóng)村基層組織人員的職務(wù)犯罪就達(dá)39件，在160件排除涉土和詐騙案件后的村干部職務(wù)犯罪案件中占了24.3%，所占案件數(shù)僅次于因征地拆遷引起的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件數(shù)。通過對上述案件的調(diào)查了解，其基本特點(diǎn)如下：

一是犯罪形式較為集中，收取他人好處，為對方謀取利益的尋租犯罪占了絕大多數(shù)。

二是該類犯罪更具有隱蔽性。公共工程多數(shù)經(jīng)過公開招投標(biāo)過程，合同中都約定工程款額、工程標(biāo)的量、工期等基本項(xiàng)目，但是公共工程周期性長，投資額大，經(jīng)常受到市場因素影響，而且公共工程要牽涉大量的征用、安置等工作。公共工程的復(fù)雜性增加了巨大的變量，最終工程的驗(yàn)收、工程款的結(jié)算和給付都提供了較大的尋租空間。與其他涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)犯罪不同，如挪用資金、貪污等行為可以從賬目中發(fā)現(xiàn)，而利用公共工程尋租，很難從村集體的公開賬目中發(fā)現(xiàn)。

三是共同犯罪比例大。公共建設(shè)項(xiàng)目因?yàn)樯婕懊鎻V，村兩委干部基本都參與了工程的決策、執(zhí)行過程，個(gè)別村干部很難單獨(dú)牟利。從查辦的案件看，公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪一般都有多名基層組織成員牽涉其中，共同犯罪的比例較大。

四是涉及公共工程類型多樣，發(fā)案環(huán)節(jié)多，監(jiān)管難度大。除了一件是建設(shè)村文化娛樂中心，一件是修建臨時(shí)用房，其他都是政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套工程項(xiàng)目。政府主導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目包括了安置房建設(shè)、康莊工程等多種類型，由于出資途徑、主管方委托方式不同，工程監(jiān)管的形式多種多樣。由于工程監(jiān)管難度大，公共工程建設(shè)周期長，發(fā)案環(huán)節(jié)變現(xiàn)出很大的差異性。從兩地該領(lǐng)域職務(wù)犯罪情況看，涉案人員在多個(gè)環(huán)節(jié)都有不當(dāng)行為，如工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工程發(fā)包、工程施工、工程款結(jié)算等環(huán)節(jié)。

二、犯罪原因

農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的產(chǎn)生，是緣于社會控制的弱化。公共建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪高發(fā)既有社會控制減弱的原因，也有行業(yè)特點(diǎn)的因素。

（一）基層政府沒有嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行主體監(jiān)管原則

地方政府的主要功能就是提供地方性的公益物品。農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)主要包括農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的提供，地方政府在公共服務(wù)建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)和整體統(tǒng)籌的作用。但是分析兩地的案例，基層政府沒有嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行主體監(jiān)管的原則，往往把政府主導(dǎo)工程的設(shè)計(jì)、發(fā)包、建設(shè)和資金運(yùn)作等關(guān)鍵事項(xiàng)委托給農(nóng)村基層組織。即使有政府工作人員擔(dān)任主職，實(shí)際負(fù)責(zé)的還是村兩委主要成員。

（二）農(nóng)村兩委自治功能在公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的制度缺失

村集體兩委自治管理、自我監(jiān)督的功能沒有在公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有作用，如村集體在公共工程項(xiàng)目管理上沒有嚴(yán)格的制度規(guī)范，村民組織法律法規(guī)未得到認(rèn)真執(zhí)行。如村干部往往兼任舊村改造指揮部和康莊工程領(lǐng)導(dǎo)小組的實(shí)際負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、發(fā)包、施工等重大事項(xiàng)沒有經(jīng)過村民會議，兩委的主要負(fù)責(zé)人主導(dǎo)決策過程等。審視兩地的公共建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件，都有村委會主任或黨支部書記涉案并在案中發(fā)揮主要作用。

（三）兩委成員利益趨同，自治組織集體效能不能達(dá)到自我管理的要求

農(nóng)村基層組織職務(wù)犯罪的形成原因之一就是集體效能弱化所致的自治管理能力的下降。村民自治組織集體效能弱化一般源于兩個(gè)方面：一方面是村兩委成員相同的地緣和經(jīng)濟(jì)活動形成的利益同化；另一方面，村集體內(nèi)部群己觀念的異化。對不直接涉及個(gè)人利益的公共事務(wù)，部分自治組織成員選擇不關(guān)心、不參與的消極態(tài)度，即使這項(xiàng)公共事務(wù)關(guān)系到集體的長遠(yuǎn)發(fā)展。群己觀念異化不僅使村民漠視關(guān)系私人利益的公共利益的損害事實(shí)，還使一些負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的基層組織成員選擇了沉默。而基層組織成員的不作為所造成的制度性損害要大得多，譬如直接造成集體效能不再能發(fā)揮阻遏犯罪沖動的作用。

（四）公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的行業(yè)特點(diǎn)

公共建設(shè)屬于監(jiān)管難度大，涉及監(jiān)管部門多、監(jiān)管專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，因此也是職務(wù)犯罪的高發(fā)地帶。2011年以來，國內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪繼續(xù)穩(wěn)坐職務(wù)犯罪“頭把交椅”，在一些重大工程密集上馬的地區(qū)，涉案人數(shù)和金額成倍增長，部分項(xiàng)目三分之一工程款被用于行賄。公共服務(wù)建設(shè)監(jiān)管難度大一是因?yàn)楣补こ探ㄔO(shè)環(huán)節(jié)多，工程的決策、設(shè)計(jì)、發(fā)包、建設(shè)、資金管理等一系列環(huán)節(jié)都存在尋租的空間；二是牽涉的監(jiān)管部門多。公共工程牽涉到地方財(cái)政、土地、稅務(wù)、水利等部門的審批管理；三是公共工程的監(jiān)管需要較強(qiáng)的專業(yè)技能，工程項(xiàng)目的監(jiān)督需要會計(jì)、審計(jì)、法律、工程監(jiān)理等各個(gè)方面的專業(yè)知識。

三、預(yù)防模塊構(gòu)建

通過審視兩地農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪有其自身的特點(diǎn)和形成機(jī)理。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域存在“重建設(shè)，輕決策；重投資，輕監(jiān)管；重?cái)?shù)量（進(jìn)度），輕質(zhì)量；重結(jié)果，輕程序；重經(jīng)濟(jì)效益，輕社會效益”。因此亟需創(chuàng)新社會管理思路，完善預(yù)防機(jī)制，建立農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪預(yù)防模塊，完善公共建設(shè)各環(huán)節(jié)的制度化設(shè)計(jì)，遏制公共建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)犯罪的發(fā)生。

（一）加強(qiáng)檢察預(yù)防的司法遏制力、建立司法審計(jì)制度

司法遏制無疑是嚴(yán)厲程度最大的社會控制力，也是對職務(wù)犯罪最有效的阻卻因素。當(dāng)時(shí)當(dāng)前農(nóng)村職務(wù)犯罪的發(fā)現(xiàn)率、查處率低，被查出犯罪潛伏期長。發(fā)揮司法遏制對職務(wù)犯罪的有效性，一方面要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制增強(qiáng)檢察預(yù)防的阻遏作用，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立與大學(xué)生村官制度相結(jié)合的檢察預(yù)防機(jī)制，如建立大學(xué)生村官職務(wù)犯罪預(yù)防聯(lián)絡(luò)員制度；另一方面建立司法審計(jì)制度，對財(cái)政投資的工程項(xiàng)目和重大村集體公共工程進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收后的事后監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管

首先是項(xiàng)目立項(xiàng)決策環(huán)節(jié)要發(fā)揮民主管理的作用。村民的知情權(quán)表現(xiàn)在“三公開”即：公開項(xiàng)目方案和工程預(yù)算、公開項(xiàng)目資金使用情況、公開項(xiàng)目綜合測評結(jié)果。在充分被告知的前提下，村民才有可能以民主管理、民主參與的形式改變過去政府統(tǒng)攬、村干部包干的決策方式。村民積極參與村級公共服務(wù)建設(shè)，才是創(chuàng)新農(nóng)村地區(qū)社會管理的改革方向。

其次，項(xiàng)目的招投標(biāo)程序和企業(yè)選擇環(huán)節(jié)要加強(qiáng)監(jiān)督管理。考察溫州兩地農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)案環(huán)節(jié)，其中發(fā)生在工程招標(biāo)程序的占到一半。在這些案件中，項(xiàng)目的招投標(biāo)和企業(yè)選擇都是由村兩委內(nèi)部決定，沒有經(jīng)過村民（代表）會議的決議也沒有組織村民對項(xiàng)目的投標(biāo)程序進(jìn)行有效監(jiān)督。

再次，加強(qiáng)對農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的會計(jì)支付和資金使用行為的監(jiān)督。法國的公共工程投資監(jiān)督中，公共支出撥款賬目按照“支出決策人與支出執(zhí)行人相分離”的原則實(shí)現(xiàn)預(yù)算撥款。決策和執(zhí)行分離在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域也是有很好的借鑒意義，溫州兩地農(nóng)村職務(wù)犯罪案件中，村兩委在村級公共工程項(xiàng)目中即當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員，同時(shí)還是建設(shè)資金管理和項(xiàng)目分配的決策人，這種高度集中地權(quán)力配置直接導(dǎo)致了尋租行為的滋生。

（三）建立農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)準(zhǔn)入和信用機(jī)制，規(guī)范設(shè)計(jì)、承建單位的行為

征信系統(tǒng)的建立目的就是規(guī)范市場主體的行為，通過長期規(guī)范的市場行為，排除違規(guī)主體的市場準(zhǔn)入，最終要在廣大農(nóng)村地區(qū)形成誠實(shí)守信的行業(yè)道德規(guī)范，同時(shí)培育一批經(jīng)過市場考驗(yàn)、資質(zhì)合格的農(nóng)村公共工程設(shè)計(jì)、建設(shè)單位。政府通過對農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)單位的資質(zhì)認(rèn)證管理，動態(tài)監(jiān)管其投標(biāo)、執(zhí)行、施工等行為，把嚴(yán)重違規(guī)的單位列入失信名單或降低資質(zhì)等級；還可以對規(guī)范的單位分級管理，使其獲得相應(yīng)等級的工程投標(biāo)資質(zhì)。

*浙江省溫州市龍灣區(qū)人民檢察院檢察長［325011］

**浙江省溫州市龍灣區(qū)人民檢察院助理檢察員［325011］