當(dāng)前涉農(nóng)貪污賄賂犯罪現(xiàn)狀的實證分析與預(yù)防對策

文◎張曉光

當(dāng)前涉農(nóng)貪污賄賂犯罪現(xiàn)狀的實證分析與預(yù)防對策

文◎張曉光*

一、近年來涉農(nóng)貪污賄賂犯罪的特點

2009年至2011年我市檢察機(jī)關(guān)共立案查處貪污賄賂犯罪案件227件361人，其中僅涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件就有142件251人，占全部貪污賄賂犯罪案件總數(shù)的62.6%和69.6%。明顯呈現(xiàn)出以下特點：

涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件的發(fā)案率較高，主要集中在退耕還林、高速公路征地補(bǔ)償、水利占地賠償、農(nóng)業(yè)墊稅補(bǔ)稅、農(nóng)村教育化債、農(nóng)業(yè)糧食補(bǔ)貼六個領(lǐng)域。從涉案人員的身份看，涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件主要集中在村級干部。從涉案的性質(zhì)看，涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件中貪污案件占較大比例。從犯罪的形態(tài)看，村委會成員共同犯罪較明顯，窩案串案表現(xiàn)突出。

從犯罪的手段方面看，貪污犯罪的主要手段是采取弄虛作假、直接虛報冒領(lǐng)的方式侵吞和騙取資金，如直接采取重復(fù)報銷、虛列支出、開假發(fā)票、打白條等手段占有；利用在發(fā)放各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、退耕還林款、土地補(bǔ)償款時用假身份證或別人的證件進(jìn)行虛報冒領(lǐng)；利用國家進(jìn)行大型工程建設(shè)的機(jī)會，通過虛報補(bǔ)貼對象和面積等方式騙取補(bǔ)償。挪用公款犯罪的主要手段是少數(shù)村干部挪用征地補(bǔ)償款、救濟(jì)扶貧款、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)撥款等專項資金用于營利活動。而受賄犯罪手段則主要是在幫助一些群眾辦理相關(guān)事務(wù)中“吃、拿、卡、要”，以及利用手中掌握的上報項目、分發(fā)補(bǔ)償款物等職權(quán)以權(quán)謀私，收受賄賂。

犯罪數(shù)額主要集中在十萬元以下，但卻極易引發(fā)群眾上訪，影響農(nóng)村長期穩(wěn)定。從涉農(nóng)犯罪的發(fā)展趨勢來看，支農(nóng)惠農(nóng)領(lǐng)域的涉農(nóng)犯罪將會成為犯罪的多發(fā)領(lǐng)域，如糧食、土地、財政、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、保障、民政等部門和領(lǐng)域?qū)⑹俏沂猩孓r(nóng)貪污賄賂犯罪案件的多發(fā)領(lǐng)域。

二、涉農(nóng)貪污賄賂犯罪多發(fā)的原因

（一）部分農(nóng)村基層組織人員素質(zhì)不高是導(dǎo)致貪污賄賂犯罪多發(fā)的根本原因

一是文化水平偏低，導(dǎo)致部分村干部素質(zhì)不高。從全市查處的涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件看，多數(shù)犯罪嫌疑人的文化水平不高，僅有高中以下文化水平，高中以上文化水平的較少。

二是思想政治素質(zhì)低，個別村干部自我要求不嚴(yán)。一部分村干部對自身的責(zé)任、地位缺乏正確的認(rèn)識，將自己凌駕于群眾之上，把村里收入當(dāng)做自己的私人財產(chǎn)任意處置；還有的村干部抱著僥幸心理，認(rèn)為自己與鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好，有領(lǐng)導(dǎo)長期撐腰，即使有些經(jīng)濟(jì)方面的問題也能擺平不會出事；還有的甚至認(rèn)為“有權(quán)不用、過期作廢”，案發(fā)后大不了不當(dāng)村干部，繼續(xù)當(dāng)農(nóng)民，對貪污挪用犯罪抱著無所謂態(tài)度。

三是村干部工資待遇低，滋生待遇不高私下補(bǔ)的心理。

（二）村級財務(wù)管理不規(guī)范是導(dǎo)致貪污賄賂犯罪多發(fā)的直接原因

一是村財會人員選任不規(guī)范。大多數(shù)村報賬員是由村書記或村主任指定，實際上是按照村支部書記或者主任的意志行事，甚至有的村直接由村書記或村主任兼任報賬員，村委會的現(xiàn)金管理、收入、支出均由其一個人控制，為村干部作案留有為所欲為的空間。

二是賬務(wù)處理和現(xiàn)金管理混亂。有些村會計科目隨意設(shè)置，記帳方法不統(tǒng)一，普遍存在賬賬不符、賬款不符、有賬無證、有證無賬的現(xiàn)象。有些村現(xiàn)金收入不入賬，公款私存現(xiàn)象嚴(yán)重，或搞體外循環(huán)。更嚴(yán)重的是一些村的村黨支部書記和村委會主任長期不和睦，對需要上交而收取的費(fèi)用，各人收取、各人保管、各人開支，甚至有的把錢開支完以后直接拿發(fā)票給會計報賬。

三是報銷手續(xù)不嚴(yán)格和不規(guī)范。在報賬手續(xù)方面，按照現(xiàn)有的農(nóng)村財務(wù)報銷制度規(guī)定，開支的票據(jù)必須有經(jīng)辦人、證明人、村民委員會主任或者支書簽字同意才能報銷。而在實際操作中，很多票據(jù)只有負(fù)責(zé)人而無經(jīng)辦人、證明人，甚至少數(shù)票據(jù)無任何人簽字也被入賬。在票據(jù)來源方面，有一些票據(jù)根本無正式發(fā)票，只是白條，有些白條打條人、經(jīng)手人、審批人為同一人，造成一些村干部大肆用自制單據(jù)報賬，數(shù)額少的達(dá)上百元、多的達(dá)上千元，造成資金流向無法說清；在票據(jù)審核方面，個別村干部為報銷不合理費(fèi)用而虛開票據(jù)進(jìn)行支出，造成假賬、糊涂賬，從中謀取了不正當(dāng)利益。

（三）監(jiān)督機(jī)制不完善是導(dǎo)致貪污賄賂犯罪多發(fā)的重要原因

一是在村民民主選舉中，選出的村兩委班子主要成員群眾不公認(rèn)。一些村選舉尚沒有徹底避免農(nóng)村家族勢力的影響，拉票和賄選現(xiàn)象不同程度地存在，有的人即使素質(zhì)不高但由于“家族大”和“勢力硬”，在村里能“吃的開”而得到鎮(zhèn)里領(lǐng)導(dǎo)的支持，甚至鎮(zhèn)里也想方設(shè)法幫其當(dāng)選。往往難以選出群眾真正信任、廉潔能干的村委會成員，當(dāng)選的村干部群眾不公認(rèn)，群眾不愿、不想去監(jiān)督。二是村內(nèi)大事的決策往往集中在村委少數(shù)成員“小圈子”內(nèi)決策，導(dǎo)致村內(nèi)一些大事是個人說了算。三是村務(wù)公開流于形式，使得村級財務(wù)缺乏有效的群眾監(jiān)督。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和上級職能部門沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

三、預(yù)防涉農(nóng)貪污賄賂犯罪的建議

（一）要切實抓好村級干部隊伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)

一是提高農(nóng)村基層干部的思想政治素質(zhì)。要注重培養(yǎng)和選拔政治素質(zhì)高、黨性原則強(qiáng)、群眾公認(rèn)、服務(wù)大局意識強(qiáng)的人擔(dān)當(dāng)村干部。要定期強(qiáng)化對村干部特別是新當(dāng)選村干部的教育和培訓(xùn)，不斷提高村干部的政策法律水平和法律意識。

二是選好配強(qiáng)村黨支部書記和村委會主任。要下大力氣破除選舉中的宗族觀念，加強(qiáng)對村黨支部書記和村委會主任的選任工作，保證黨員和村民能真正按照自己的意志行使選舉權(quán)。在政策上鼓勵、培養(yǎng)和選拔優(yōu)秀年輕干部?，F(xiàn)在從大學(xué)生中選任村干部就是對這一現(xiàn)狀的較好解決途徑之一。

三是積極探索切實可行的村級干部隊伍管理模式。制定和建立村干部任職規(guī)范，如以文件或制度的形式規(guī)定村黨支部書記和村委會主任不得兼任村報賬員；明確村級負(fù)責(zé)同志的財務(wù)管理權(quán)限。黨委、政府的相關(guān)部門要建立和完善村級干部的考核制度，實行對村級干部的德、能、勤、績、廉等全方位的考核，并以適當(dāng)形式讓群眾參與評議，促使村干部能認(rèn)真履行職責(zé)。

四是各級黨委政府要對村級干部傾注人文關(guān)懷。要結(jié)合農(nóng)村工作一線辛苦，村干部收入低的實際狀況，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和生活消費(fèi)水平，逐步提高村干部工資標(biāo)準(zhǔn)，實行“基礎(chǔ)工資+考核工資+績效工資”的村干部工資制，加大績效工資在村干部工資結(jié)構(gòu)中所占的份額，提高他們的工作積極性。幫助村干部解決后顧之憂，采用“縣鄉(xiāng)財政分擔(dān)、村委會資助、個人按比例繳費(fèi)”的辦法幫助購買養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，使他們老有所養(yǎng)、病有所治、安心工作。針對特別優(yōu)秀的中青年村干部要做到“政治上給予出路”，采取組織考核和公開選拔的方式，將工作年限較長、綜合素質(zhì)較高、工作成績優(yōu)異的村干部吸收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)或縣直部門。

（二）要切實推進(jìn)村級民主自治，加快制度建設(shè)

一是逐步弱化“行政職能化”，增強(qiáng)村民自治功能。現(xiàn)階段，基層村組織“行政化”趨勢不斷加大，逐步成為鄉(xiāng)政府的職能單位。在日常工作中，落實各項政府任務(wù)，迎接各級政府考核，征收計生撫育費(fèi)、新農(nóng)合、新農(nóng)保等各項規(guī)費(fèi)，承擔(dān)相應(yīng)的政府公共管理職能，使村民自治組織功能不斷缺失，一定程度上造成村級服務(wù)職能和農(nóng)民利益的對立，使政府和村級組織的公信力和工作效率不斷降低。必須要在政策層面去“行政化”，真正讓村民委員會回歸角色，增強(qiáng)自治組織自我管理、自我服務(wù)功能。

二是實現(xiàn)村民民主決策，推進(jìn)“陽光村務(wù)”工程。村級管理要實現(xiàn)村民的民主決策。要健全村民大會和村民代表大會的議事規(guī)則，進(jìn)一步完善村民監(jiān)督委員會制度，堅持“四議兩公開”制度，堅持“實際、實用、實效”的原則，做到“公布地點公眾化、公布形式專欄化、公布內(nèi)容通俗化、熱點問題專項化”。特別是對農(nóng)村群眾關(guān)注的土地承包、宅基地審批、計劃生育、集資修路、財政獎補(bǔ)、支農(nóng)資金使用等情況及大項財務(wù)支出等熱點和敏感問題，做到上墻、上會、上廣播，讓村民心知肚明、心服口服，使村民群眾能更多地了解與自身利益密切相關(guān)的村務(wù)、政務(wù)、財務(wù)。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要加強(qiáng)對村級的監(jiān)督指導(dǎo)。要抓好村兩委換屆選舉工作的監(jiān)督指導(dǎo)，依法貫徹村民自主、普遍選舉、平等選舉、直接選舉、差額選舉、公開選舉等六大原則，確保村民選出威望高、素質(zhì)高、群眾公信的村兩委人員。要加強(qiáng)日常監(jiān)督，堅持走群眾路線，定期征求群眾意見，積極引導(dǎo)村委會依法開展自治活動。要堅持監(jiān)督和指導(dǎo)村級組織依法、公開、公正地運(yùn)作涉農(nóng)資金項目。要建立群眾監(jiān)督和反映問題的渠道和平臺，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部相互勾結(jié)的可能。

（三）要完善集體“三資”委托代理服務(wù)機(jī)制，健全管理制度

一是加強(qiáng)對村級財務(wù)人員的任用和管理。當(dāng)前要嚴(yán)禁村支部書記或村委會主任兼職村報賬員，并明確黨支部、村委會成員本人及其直系親屬不得擔(dān)任報賬員。從長期發(fā)展來看，必須實現(xiàn)村財務(wù)人員的專業(yè)化和專職化，各村的財務(wù)人員可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一聘任，工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放，做到持證上崗并由財政部門組織定期培訓(xùn)和考核，對沒有取得上崗證的人員或考核不合格的人員堅決不得擔(dān)任村財務(wù)人員，才能避免當(dāng)前村財務(wù)人員唯村書記是從、幫助弄虛作假現(xiàn)象的發(fā)生。

二是要明確錢、財、物的管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門要明確村級財務(wù)管理審批制度并確定審批額度，按照“誰簽字，誰負(fù)責(zé)”的原則，全面明確責(zé)任和權(quán)限，對數(shù)額較大的錢款往來明確應(yīng)由集體討論決定，從而進(jìn)一步加強(qiáng)對村級財務(wù)規(guī)范化的管理。資金收支必須有原始的合法憑證，手續(xù)要齊備；村黨支部書記、村委會主任、村民監(jiān)督委員會共同對村開支項目進(jìn)行審核和簽署，克服當(dāng)前“一支筆”隨意審批收支和報賬的情況。

三是認(rèn)真落實農(nóng)村集體 “三資”委托代理服務(wù)機(jī)制。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)有關(guān)部門要切實負(fù)起責(zé)任，全面規(guī)范村級財會帳目，做到統(tǒng)一帳冊、統(tǒng)一科目、統(tǒng)一帳簿、單據(jù)、記帳憑證和報表，設(shè)立現(xiàn)金日記帳、總分類帳和明細(xì)帳。對有關(guān)村級經(jīng)濟(jì)往來要嚴(yán)格把關(guān)和審查，堅持月季、季度、年終對帳核查制度，及時發(fā)現(xiàn)和有效遏制違規(guī)違法的苗頭性問題。

（四）要規(guī)范縣級資金撥付管理，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

一是縣級資金撥付的管理部門要不斷健全和完善有效的各項規(guī)章制度。明確項目審核制度，對各村和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的申請項目要認(rèn)真審核，做到嚴(yán)格立項程序，對項目的真實性、合理性、預(yù)期效益要進(jìn)行認(rèn)真審核，杜絕不負(fù)責(zé)任、隨意申報、重復(fù)申報的現(xiàn)象，要堅決做到實地實際審核，避免當(dāng)前大多利用書面材料作假套取資金的現(xiàn)象；明確資金審核制度，對下?lián)艿拿恳还P資金，要確保資金的支出、每個程序的管理環(huán)節(jié)都有制度制約，做到用制度管權(quán)，按制度辦事，靠制度管人。

二是建立縣級相關(guān)部門間的合理分工、共同協(xié)商、相互制衡、有效監(jiān)督的機(jī)制。要改變單個部門既管項目又管資金的格局，理順項目主管部門和財政主管部門在相關(guān)資金分配方面的職能定位，使政策制定權(quán)、資金分配權(quán)、審查監(jiān)督權(quán)做到全面分離，形成相互制約、互相監(jiān)督的機(jī)制，從而提高項目立項、資金分配以及實施全過程的透明度。

三是建立健全項目資金運(yùn)行監(jiān)管體系。采取有效措施對資金的分配、撥付、管理、使用，做到事前、事中、事后的全程監(jiān)控，切實做到對違規(guī)使用資金的易發(fā)、多發(fā)環(huán)節(jié)實施監(jiān)管，克服當(dāng)前一些項目資金在發(fā)放過程中僅由單位領(lǐng)導(dǎo)個人說了算，自由裁量權(quán)過大，沒有監(jiān)督制約的現(xiàn)象。切實通過理順向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和向村下?lián)芨鞣N資金的管理體制和流程體系，確保資金的嚴(yán)格撥付，按時使用，及時發(fā)放，有效防止中間環(huán)節(jié)截留或貪污挪用。

（五）要充分發(fā)揮社會化大預(yù)防的作用，構(gòu)筑打防教網(wǎng)絡(luò)

一是充分發(fā)揮社會化大預(yù)防網(wǎng)絡(luò)的作用。要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，把社會化大預(yù)防網(wǎng)絡(luò)延伸到村干部。要大力宣傳表彰農(nóng)村基層組織干部“為民、務(wù)實、清廉”的先進(jìn)典型，努力營造風(fēng)清氣正的良好社會氛圍。要開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，排查風(fēng)險點，有針對性的做到犯罪預(yù)防工作。通過把村級干部納入社會化的大預(yù)防，推進(jìn)預(yù)防工作的時效性。

二是強(qiáng)化教育，構(gòu)筑反腐倡廉的思想防線。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要積極組織農(nóng)村基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹、落實、執(zhí)行《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》，深入查找農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)方面存在的突出問題，堅決杜絕違反規(guī)定行為的發(fā)生。政法部門要充分運(yùn)用典型案例以案釋法，重點宣講刑法中關(guān)于村干部涉嫌貪污賄賂犯罪的相關(guān)條款，通過對村干部的法制教育，澄清模糊認(rèn)識，消除僥幸心理，使其保持清醒頭腦，保持清廉作風(fēng)，提高村干部預(yù)防犯罪的“免疫力”，以適應(yīng)新形勢下農(nóng)村工作的需要。

三是檢察機(jī)關(guān)要做到打防結(jié)合，充分發(fā)揮檢察職能做好預(yù)防工作。要對涉農(nóng)犯罪易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域，突出辦案重點，深入查辦一批涉農(nóng)案件，尤其是對那些群眾反映強(qiáng)烈、損害群眾利益、影響大震動大的涉農(nóng)案件依法堅決查處，堅決打擊，以警示和教育廣大鄉(xiāng)村基層干部。同時，檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合辦案抓好個案預(yù)防和系統(tǒng)預(yù)防，對涉及“三農(nóng)”的貪污賄賂犯罪案件，要堅持做到“一案一剖析、一案一建議、一案一釋法”，要結(jié)合案件有針對性地向鄉(xiāng)、村提出防范對策，增強(qiáng)預(yù)防的實效性。

四是要加強(qiáng)涉農(nóng)資金的運(yùn)行狀況研究。黨委、政府和涉農(nóng)資金的主管部門要時刻關(guān)注支農(nóng)惠農(nóng)資金運(yùn)行的狀況，對支農(nóng)惠農(nóng)資金運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時重點分析和研究問題存在的原因，找出科學(xué)解決的辦法，特別是要針對苗頭性問題提出有針對性的預(yù)防對策和措施，切實做到從源頭上預(yù)防農(nóng)村基層工作人員的貪污賄賂犯罪的發(fā)生。

*安徽省宿州市人民檢察院黨組書記、檢察長［234000］