我國政府信息公開立法績效評估報告——基于皖北農(nóng)村與膠東城市的實證考察

李 亮 汪全勝

(山東大學(xué)威海法學(xué)院，山東威海264209)

一、問題背景:后立法時代的法律績效評估

經(jīng)過幾十年的努力，在2011年剛剛結(jié)束的十一屆全國人民代表大會第四次會議上，吳邦國委員長宣布中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。而據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計，自1979年到2007年底，全國人大及其常委會共頒布了409部法律，其中修改了147部，占通過法律的35.94%。而在歷年的立法中，修改過2次的有11部，3次的有4部，4次的有3部［1］。因此，有學(xué)者指出我國立法已經(jīng)進(jìn)入了“后立法時代”［2］。全國人大常委會在其2010年度的立法工作計劃中提出要加強立法調(diào)研和論證，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量;加強立法技術(shù)規(guī)范研究和應(yīng)用工作，不斷提高法案審議的質(zhì)量。結(jié)合常委會執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和法律實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，有針對性地選擇一到兩件事關(guān)群眾切身利益的法律，開展立法后評估試點工作，探索建立立法后評估工作機制，并且啟動了對《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的立法后評估試點工作以及對《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》的執(zhí)法檢查工作，這可以視為立法后評估，也就是法律績效評估從理論到實踐、從制度設(shè)計到實踐操作的具體檢驗。因此，從這個意義上來說，提出“后立法時代”的來臨是有理論與實踐依據(jù)的。一般認(rèn)為，法律績效評估是政府及有關(guān)主體對法律執(zhí)行的情況加以說明、檢驗、批評、量度與分析，其作用在于確定法律政策是否合法、正確，推斷法律之利弊，為將來法律的完善提供參考。

相對于法律績效評估這個新鮮事物，《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)于2007年4月24日公布，2008年5月1日起正式生效，其實施已有近三年了。毫無疑問，條例的出臺具有里程碑式的意義，從“董銘訴上海徐匯區(qū)房管局”案，到“任俊杰訴鄭州市城市規(guī)劃局和城建檔案館”案等，都頗受各界關(guān)注，引發(fā)激烈討論。關(guān)于政府信息公開立法績效的問題隨之受到理論界的關(guān)注與思考，但對于該問題的探討卻主要集中在理論上，對于政府信息公開立法的實證研究則關(guān)注的比較少。一部法律的好壞，在很大程度上取決于其實踐的社會效果，這似乎已成為大家的共識。更令人遺憾的是，僅有的關(guān)于政府信息公開立法績效的實證研究也大多聚焦在城市政府信息公開立法的實施狀況、公眾評價等實證研究上，關(guān)注農(nóng)村地區(qū)政府信息公開立法運行實施狀況的研究微乎其微，尤其缺乏對比研究。該領(lǐng)域的研究長期得不到重視，基于此，筆者以實證調(diào)查為基礎(chǔ)，借助社會學(xué)的研究方法與分析工具，著眼于政府信息公開立法在城鄉(xiāng)地區(qū)的運行現(xiàn)狀、原因、完善思路等方面的探索，較為客觀地呈現(xiàn)政府信息公開立法績效評估的結(jié)論及啟示，以期為我國政府信息公開立法的進(jìn)一步完善提供參考和借鑒。

在實證考察方面，選取皖北農(nóng)村地區(qū)和膠東城市地區(qū)作為研究對象。農(nóng)村方面選取具有典型代表意義的阜陽市和亳州市的部分地區(qū)①該地區(qū)位于淮河平原，在古代被譽為“吳頭楚尾”之地，地處安徽省北部，過去以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，社會構(gòu)成比較復(fù)雜，可以看作是整個中國社會的縮影，歷來被視為社會學(xué)田野調(diào)查的天然寶庫，選取該地區(qū)作為調(diào)查地，具有典型代表意義。作為調(diào)查地，具體包括潁上縣、利辛縣、渦陽縣、蒙城縣、界首市等。膠東城市地區(qū)選取具有代表意義的青煙威地區(qū)，具體包括青島的市南區(qū)、市北區(qū)、嶗山區(qū)、陽城區(qū)、平度市;煙臺的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、福山區(qū)、芝罘區(qū)、招遠(yuǎn)市;威海的環(huán)翠區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、榮成市、乳山市、文登市等地區(qū)。研究主要采用問卷調(diào)查、深度訪談、座談會、文獻(xiàn)分析等方法，對調(diào)查結(jié)果運用SPSS數(shù)據(jù)統(tǒng)計軟件進(jìn)行統(tǒng)計分析，確保調(diào)研數(shù)據(jù)的真實、可靠。同時，需要交代的是文章分析的依據(jù)以本次調(diào)研為基礎(chǔ)，故難免存在一定的局限性。

二、政府信息公開立法運行現(xiàn)狀的評估

對政府信息公開立法運行現(xiàn)狀的評估主要由對政府信息公開的認(rèn)知評估與對政府信息公開立法績效的了解、態(tài)度與評價兩部分構(gòu)成，具體闡釋如下。

(一)對政府信息公開的認(rèn)知評估

第一，在對政府信息公開的認(rèn)知上，市民的信息意識要普遍高于村民。在農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研顯示，農(nóng)民普遍缺乏信息意識?！巴苿诱畔⒐_是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的政治要求;是化解社會矛盾，促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)的客觀需要;是轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，深化行政體制改革的重要舉措;是建立反腐倡廉長效機制的制度性保障?！保?］同時，我國各級政府掌握著全社會絕大多數(shù)的有用信息［4］，政府信息公開有利于滿足公民自身生產(chǎn)、生活的需求。然而，通過走訪卻發(fā)現(xiàn)農(nóng)民普遍缺乏信息意識，甚至對于什么是政府信息也了解不多。調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，在“您是否了解什么是政府信息?”一項的調(diào)查中，有57%的村民表示不了解，有29%的村民表示了解不多，兩項合計高達(dá)86%。這也從另一個層面印證了“公眾對《政府信息公開條例》的回應(yīng)度較低。有超過一半的人對該條例完全不了解，有30.06%的人了解一點，基本了解的有12.88%，非常了解的僅有2人”［5］。相對于農(nóng)村地區(qū)，城市地區(qū)的調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)則顯示63%的市民比較了解，17%的市民十分了解，兩項合計比例為80%。這說明了市民的信息意識要普遍高于村民。對村民與市民的走訪調(diào)查也印證了這一結(jié)論。

第二，村民和市民都需要政府信息公開。雖然農(nóng)民的信息意識普遍缺乏，但農(nóng)民也渴望政府信息公開，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民無論對國家關(guān)于農(nóng)村的大政方針政策、財政收支狀況、各類專項資金的管理和使用情況、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃、宅基地使用的審核情況，還是計劃生育政策及罰款等情況都希望能公開相關(guān)政府信息。由此，從另一個側(cè)面也可以說明村民的參政議政愿望還是有的，問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)也印證了這一點。在“您認(rèn)為是否應(yīng)當(dāng)公開政府信息?”一項調(diào)查中，高達(dá)93%的受訪者表示應(yīng)該公開。對比村民，市民對于政府信息公開的需求更高，在同類的調(diào)查中，認(rèn)同需要公開政府信息的受訪者的比例高達(dá)98%。

(二)政府公開信息的傳播途徑與立法績效評價

第一，在政府公開信息的傳播途徑上，城鄉(xiāng)地區(qū)也顯示出較大的差異性。通過調(diào)查了解到，村民獲取政府信息的途徑仍以傳統(tǒng)媒介為主，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示通過電視、廣播、報紙、雜志等傳統(tǒng)媒介獲取政府信息的人群比例高達(dá)89%。段堯清等人的調(diào)查顯示，當(dāng)前公眾獲取政府信息的途徑主要為廣播(62%)、報刊(54%)等傳統(tǒng)媒體，其他途徑如新聞發(fā)布會、電話、信息公告熱線等僅占10%左右。因此，當(dāng)前政府信息公開應(yīng)以傳統(tǒng)媒體為主，方便廣大公眾［6］。

第二，對政府信息的關(guān)注面城鄉(xiāng)也有差異。向佐群在湖南、山東等地的調(diào)研得出了基本相同的結(jié)論，即“農(nóng)民較關(guān)注與自己切身利益相關(guān)的政府信息”［7］。而城市地區(qū)的調(diào)研則顯示，市民關(guān)注政府信息的目的呈現(xiàn)多元化的趨勢，該項調(diào)查統(tǒng)計顯示，基于參政議政、保障知情權(quán)而關(guān)注政府信息公開的比例分別占23%和16%，相對于農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)出多元化的趨勢。

第三，對政府信息公開立法績效的評價普遍偏低。在農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民對政府信息公開績效的總體評價較低?！稐l例》第五條規(guī)定行政機關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則。然而，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)“公開為原則，不公開為例外”在實踐中幾乎被倒置，演變成了“不公開為原則，公開為例外”，“能不公開就不公開，免得招惹麻煩事”。在一項“您對目前政府信息公開實施狀況的總體評價怎樣?”的調(diào)查中，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，僅有1.5%的受訪者表示滿意，高達(dá)98.5%的受訪者對政府信息公開實施狀況的總體評價為不滿意或非常不滿意，政府信息公開立法績效在農(nóng)村地區(qū)的實施不容樂觀。而在城市地區(qū)的調(diào)研也顯示，市民對政府信息公開立法績效的總體評價不高。在同類的調(diào)查中，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示對政府信息公開立法績效評價不高的比例也達(dá)到87%?？傮w看來，政府信息公開立法在城鄉(xiāng)地區(qū)的評價不高，情況并不樂觀。

三、政府信息公開立法現(xiàn)存問題及成因的評估

政府作為信息公開的主體，尤其是基層政府在政府信息公開過程中承擔(dān)著重要角色，地方及基層政府信息既是公眾的關(guān)注主體，也是目前政府信息公開的薄弱環(huán)節(jié)。“在眾多問題中，比較集中的觀點有兩個:一是政府信息公開在地方貫徹執(zhí)行不到位;二是基層政府信息公開力度不強”［8］。上文具體闡述了政府信息公開立法在城鄉(xiāng)地區(qū)的運行現(xiàn)狀評估。現(xiàn)就現(xiàn)狀所呈現(xiàn)的問題及成因作出以下幾個方面的評估。

(一)城鄉(xiāng)地區(qū)的信息效能的差異

城鄉(xiāng)地區(qū)的信息效能存在較大差異，具體表現(xiàn)在信息的獲取能力、識別能力、整合能力、利用能力等方面。以上文中提及的皖北的G縣為例，在G縣2008年、2009年、2010年度的政府信息公開工作報告中沒有出現(xiàn)一起提起行政復(fù)議的案件，同樣也不存在行政訴訟的案件。當(dāng)真是政府的信息公開工作較好地滿足了村民的生產(chǎn)、生活需要，從而沒有提起行政復(fù)議、行政訴訟的情形嗎?答案是否定的。以政府信息公開工作起步較早、信息公開配套制度相對比較完善的上海市為例，2008年度因申請信息公開而提起行政復(fù)議的683件，行政訴訟258件［9］。相比較而言，市民在信息獲取能力、識別能力、整合能力與利用能力等方面的情況都普遍好于村民。一方面，市民的信息意識普遍較高，比較關(guān)注政府信息公開;另一方面，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較健全，能夠為市民在獲取政府信息乃至于主動申請政府信息公開方面提供極大的便利。

(二)政府公開的信息價值不高

目前，就農(nóng)村而言，政府公開的有價值的信息較少，大量信息與村民的具體關(guān)聯(lián)度不高，信息內(nèi)容不適應(yīng)生產(chǎn)、生活的需求，而大量與生產(chǎn)、生活有關(guān)的、有價值的政府信息應(yīng)該公開卻沒有公開。這是目前政府信息公開立法績效不高的一個重要原因。以皖北的利辛縣為例，該縣2008年主動公開政府信息累計630條，便民服務(wù)類信息僅占5.5%，涉及人民群眾切身利益的重大事項類信息占2.2%，而政府工作動態(tài)類信息卻高達(dá)35.4%，在筆者對當(dāng)?shù)卣畔⒐_工作人員的訪談中，工作人員也坦言，“信息公開一旦出了問題，那就麻煩了，所以還是能不公開就不公開的好”，在對當(dāng)?shù)卮迕竦脑L談中，絕大部分受訪者表示“公開的政府信息與自身關(guān)系不大，關(guān)注政府信息公開沒有意思”。另外一個重要原因在李學(xué)的實證研究中被解釋出來。他發(fā)現(xiàn)我國的《政府信息公開條例》并未取得公眾的認(rèn)同，民眾并不認(rèn)同政府現(xiàn)有的公開行為。

(三)政府信息公開傳播存在障礙

政府信息公開在傳播方式上存在障礙，這種障礙在農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得較為明顯。在上述調(diào)查中，我們得出了村民獲取政府信息的途徑以傳統(tǒng)媒介為主的調(diào)查結(jié)果，在向佐群等人的調(diào)研中也得出了基本相同的結(jié)論。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分的政府信息都是通過政府網(wǎng)站等現(xiàn)代傳媒手段公布的，只有少部分信息通過傳統(tǒng)媒介公布，這樣就會造成信息傳播與信息接收的錯位，從而導(dǎo)致信息公開的渠道不暢通。莫于川教授在蘇、閩、川、滇等省的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，“公共圖書館作為條例中規(guī)定政府信息公開的法定場所遭遇了‘冷場’尷尬。但不可否認(rèn)的是，公共圖書館的上述優(yōu)勢，只在少數(shù)大城市存在。對于廣大一般性地區(qū)而言，非但上述優(yōu)勢蕩然無存，反過來，圖書館公眾認(rèn)知度低、軟硬件條件匱乏等劣勢恰恰使其難以承擔(dān)公開條例賦予的新職能”［10］。

(四)政府信息公開立法配套機制的缺失

政府信息公開是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其在運行中出現(xiàn)的種種問題，很大程度上是因為相關(guān)配套制度的缺失，尤其是缺乏監(jiān)督與問責(zé)等配套制度?！稐l例》第35條規(guī)定，“行政機關(guān)違反本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由監(jiān)察機關(guān)、上一級行政機關(guān)責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。我們可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于行政機關(guān)違反本條例的行為的責(zé)任規(guī)定是粗線條的，過于原則化，缺乏可操作性。對于“情節(jié)嚴(yán)重”，什么情況才能“構(gòu)成犯罪”，以及給予“處分”和追究“刑事責(zé)任”的具體標(biāo)準(zhǔn)，均未明確。

四、政府信息公開立法的評估啟示與完善思路

(一)宏觀層面:制度有力保障

第一，盡快制定《政府信息公開法》。調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前的政府信息公開立法績效不樂觀的一個重要原因在于《政府信息公開條例》的法律效力不高，一些有價值的信息沒有納入到公開的范圍，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，只能約束各級政府，對人大、檢察院、法院及黨的工作機關(guān)都無約束力［11］。因此，我國應(yīng)盡快制定《政府信息公開法》，使政府信息公開立法上升到法律層面，提高法律效力，從而在立法上和制度上保證政府信息公開的深入推進(jìn)。

第二，突出立法的針對性，重視城鄉(xiāng)差異。目前的政府信息公開立法主要是基于城市地區(qū)的制度框架考量的，表面上雖然保持了體系的一致性，但到頭來還是免不了“麻煩事”，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的種種問題也可以看作是對此的一種佐證。上海市立法研究所和上海市社科院法學(xué)所聯(lián)合起草的針對世博立法的評估報告中指出，追求體系結(jié)構(gòu)完整，弱化了法規(guī)的針對性、操作性和專業(yè)性，看似周全卻難以有效實施，只能用各種方式來不停地“打補丁”。因此，在此后的政府信息公開立法及其完善的過程中，應(yīng)該認(rèn)真審視這一情況，立法的針對性并不會破壞體系的完整性，反而會有效地提高立法的效益，最大限度地實現(xiàn)立法目的。

(二)中觀層面:機制配套完善

第一，完善政府信息公開立法的相關(guān)配套制度建設(shè)。在政府信息公開的考核方面，有必要將公眾參與度作為政府信息公開工作考核的重要指標(biāo)，成為政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督檢查的重要對象［12］。以此敦促各級政府尤其是基層政府切實做好政府信息公開工作，同時也有助于形成信息公開穩(wěn)健運行所需的社會環(huán)境。

第二，引入獨立第三方政府信息公開立法績效評估機制。有學(xué)者認(rèn)為，獨立第三方評估主體是指由政策制定者與執(zhí)行者以外的人員進(jìn)行的正式評估，包括受行政機構(gòu)委托的研究機構(gòu)、專業(yè)評估組織(包括大專院校和研究機構(gòu))、中介組織、輿論界、社會組織和公眾特別是利益相關(guān)者等多種評估主體［13］。目前，我國已經(jīng)開展的立法績效評估的實踐中，主要是立法者自身絕對主導(dǎo)開展的“內(nèi)部性”評估，雖然“有效把雇員與整個評估過程結(jié)合起來，進(jìn)行自我管理、自我調(diào)控”［14］，這種評估的客觀性與公正性容易受到質(zhì)疑，因此在未來的政府信息公開立法績效評估中，應(yīng)逐步引入獨立第三方的績效評估機制。

(三)微觀層面:注重原則性與靈活性的平衡

第一，政府信息公開立法要以社會需求為導(dǎo)向?！稐l例》中明確了政府信息公開的為人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動服務(wù)的宗旨和公正、公平、便民的原則。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)政府的信息公開并沒有嚴(yán)格遵循該宗旨與原則，而更多的是以政府自我為中心。

第二，構(gòu)建多元化的政府信息公開機制。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府信息公開的渠道和農(nóng)民獲取信息的途徑之間存在著錯位問題，向佐群等多位學(xué)者的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了相同的問題。因此，在未來的政府信息公開中要構(gòu)建多元化的政府信息公開機制，形成政府信息公開傳播網(wǎng)絡(luò)，充分重視傳播渠道不暢所產(chǎn)生的裂痕，把握好信息傳播渠道的有機結(jié)合與轉(zhuǎn)換，尤其要做好基層政府的信息公開工作，充分重視傳統(tǒng)媒介(如電視等)在農(nóng)村信息傳播中的作用，同時加強現(xiàn)代傳播媒介在城市地區(qū)信息傳播中的建設(shè)。

［1］楊 斐:《法律修改研究:原則·技術(shù)·模式》，北京:法律出版社2008年版，序言第1頁。

［2］汪全勝:《立法后評估概念闡釋》，載《重慶工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué))》，2008年第6期。

［3］陳福智:《關(guān)于〈政府信息公開條例〉的幾個問題(上)》，載《中國行政管理》，2007年第11期。

［4］［10］［12］莫于川林鴻潮:《〈政府信息公開條例〉實施準(zhǔn)備調(diào)研報告——以蘇閩川滇數(shù)省作為考察重點》，載《法學(xué)》，2008年第6期。

［5］龔來良:《武漢市政府信息公開現(xiàn)狀實證調(diào)查與思考》，載《經(jīng)濟(jì)師》，2009年第3期。

［6］段堯清:《我國政府信息公開公眾響應(yīng)情況調(diào)查報告》，載《圖書情報工作》，2008年第4期。

［7］向佐群:《政府信息公開制度研究》，北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第231頁。

［8］賀 軍:《地方政府信息公開實施現(xiàn)狀及其啟示——以浙江省政府信息公開網(wǎng)上數(shù)據(jù)為分析范本》，載《電子政務(wù)》，2009年第11期。

［9］周漢華:《政府信息公開條例實施的問題與對策探討》，載《中國行政管理》，2009年第7期。

［11］石雨霞:《淺議〈政府信息公開條例〉的貫徹落實》，載《法制與社會》，2007年第7期。

［13］程祥國李 志:《芻議第三方政策評估對我國的啟示》，載《行政與法》，2006年第3期。

［14］Laird W.Mealier＆ Gary P.Latham:“Skills for Management Success:Theory Experience and Practice”，Richard D.Irwin，A Times Mirror Education Group Inc.Company，1996，p559.