處理好政府和市場的關(guān)系 推進經(jīng)濟體制改革向縱深發(fā)展

□文/陳時興

（作者為浙江省委黨校教授）

十八大報告在論及經(jīng)濟體制改革中明確指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。改革開放以來的浙江經(jīng)驗證明，尊重市場規(guī)律和發(fā)揮政府作用的有效結(jié)合，是浙江經(jīng)濟市場化改革率先推進和經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的保證。今后攻克經(jīng)濟體制改革縱深推進中的難題，實現(xiàn)2020年比2010年經(jīng)濟增長、人均收入翻一番的目標，更需要努力處理好政府和市場的關(guān)系。

政府與市場關(guān)系在浙江的實踐和特點

改革開放后，在國內(nèi)國際新經(jīng)濟的推動和影響下，浙江地方政府與市場的角色定位發(fā)生了深刻的變化。政府慢慢從全能政府中淡化，市場機制逐漸在經(jīng)濟生活中發(fā)揮重要作用。尤其在民營經(jīng)濟發(fā)達的溫州地區(qū)，早在市場經(jīng)濟還未被主流意識形態(tài)接受的改革開放初期，當?shù)卣蛯γ駹I化和市場化的發(fā)展采取了默認和放任的態(tài)度。這種默認和放任實際上是一種保護和支持，客觀上為經(jīng)濟市場化和民營化創(chuàng)造了比較寬松的發(fā)展環(huán)境。而在富有經(jīng)商傳統(tǒng)的義烏，在上世紀80年代，地方政府就已經(jīng)開始著手規(guī)范市場秩序，培育市場健康發(fā)展的環(huán)境。這表明，當時浙江地方政府已經(jīng)開始從一些經(jīng)濟生活領(lǐng)域中退出，并著手維護市場發(fā)展秩序，市場機制已經(jīng)在微觀經(jīng)濟生活領(lǐng)域中發(fā)揮了重要作用。

黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標后，政府與市場的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。浙江各地政府普遍以積極的態(tài)度推進經(jīng)濟市場化改革和發(fā)展，市場的力量得到了迅速的擴張。但在市場擴張過程中，諸如假冒偽劣商品、環(huán)境污染、地方保護主義等問題也逐步顯現(xiàn)，對市場的健康發(fā)展產(chǎn)生了一定的負面影響。在中央和省委省政府的領(lǐng)導下，浙江各級地方政府十分重視市場發(fā)展中的規(guī)范有序問題，及時制定出臺了一系列規(guī)范市場發(fā)展的政策措施，從而有效地遏制了假冒偽劣產(chǎn)品、減少了環(huán)境污染、規(guī)范了市場秩序，促進了市場健康有序發(fā)展。

黨的十六屆三中全會作出完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定后，浙江地方政府和市場的關(guān)系又進入了新的發(fā)展階段。這時全國統(tǒng)一的大市場已經(jīng)基本形成，加上我國加入了WTO，各國之間和國內(nèi)各地區(qū)之間的競爭日益加劇，浙江市場化、民營化改革領(lǐng)先的相對優(yōu)勢逐漸喪失，與其他省市的體制落差也逐步消失。在這樣的背景下，浙江地方政府加大了自身改革的力度，在政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革、審批制度改革、效能建設(shè)、政府績效評估制度改革等方面采取了一系列卓有成效的措施，政府重心轉(zhuǎn)向了為市場運行營造良好的環(huán)境、擴大公共物品和公共服務(wù)的供應，努力建設(shè)法制浙江、信用浙江、科技支撐體系和社會保障體系。政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理、公用事業(yè)建設(shè)和管理、環(huán)境保護和治理、緊缺資源的開發(fā)利用等領(lǐng)域更好地發(fā)揮主導作用的同時，也比較有效地引入了民間資本，較好地發(fā)揮了市場機制的作用。

在30多年的改革開放中，浙江政府和市場關(guān)系的演變體現(xiàn)了以下特點：第一，政府和市場關(guān)系調(diào)整的重點是減少政府干預。針對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下政府的全能和強力干預所導致的生產(chǎn)發(fā)展阻礙、資源配置效率低下等問題，浙江不斷減少政府干預，進行行政體制改革，逐步確立了市場在經(jīng)濟生活中的地位和作用。浙江實踐表明，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，同時政府給以積極引導，既是保證改革開放順利進行的前提，也是保證社會主義初級階段經(jīng)濟社會文化各項事業(yè)健康向前發(fā)展的根本保證。

第二，政府和市場關(guān)系的演進體現(xiàn)了市場化改革的效率。從計劃經(jīng)濟到計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔，再到有計劃的商品經(jīng)濟，最后到社會主義市場經(jīng)濟，這一演進過程是一個資源配置基礎(chǔ)逐漸由政府計劃向市場轉(zhuǎn)變的過程，也是逐步改善政府和市場關(guān)系的過程。在這個過程中，浙江既基于民本經(jīng)濟，比較有效地發(fā)揮了市場自組織的功能；同時也比較好地發(fā)揮了政府為市場健康運行提供制度保障的功能，如法律和秩序、產(chǎn)權(quán)的界定和交易、風險分擔和控制的法規(guī)等等，從而促進了富有特色的浙商群體的形成、市場大省的崛起，激發(fā)了全省干部群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。

第三，政府和市場的關(guān)系是動態(tài)發(fā)展的，需要逐步完善和深化。改革開放30多年來，浙江社會經(jīng)濟生活各個領(lǐng)域在不同程度上實現(xiàn)了市場對資源的有效配置，政府的作用也由包攬一切經(jīng)濟社會活動逐步轉(zhuǎn)向維護市場秩序、提供公共物品和公共服務(wù)及糾正市場失靈，引領(lǐng)全省人民建設(shè)物質(zhì)富裕精神富有的現(xiàn)代化浙江。但目前政府部門權(quán)力尋租及對經(jīng)濟的不合理干預問題還存在，市場機制不健全和市場運行無序的問題也沒有根本解決。因此，政府和市場的關(guān)系還需要繼續(xù)調(diào)整、完善與深化。在國家的宏觀調(diào)控下，讓市場發(fā)揮對資源的基礎(chǔ)性配置作用，這是處理政府和市場關(guān)系的基本指導思想。

今后深化經(jīng)濟體制改革中進一步處理好政府和市場的關(guān)系，必須厘清政府與市場的邊界，依據(jù)時間、地點和條件的變化調(diào)整、完善兩者關(guān)系，努力達到兩者的最優(yōu)組合

進一步處理好政府和市場關(guān)系的思考

在浙江，由于較好地處理政府和市場的關(guān)系，有力地推進了經(jīng)濟市場化改革，因而取得了率先發(fā)展的體制機制優(yōu)勢。今后浙江推進經(jīng)濟體制改革向縱深發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)十八大提出的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，更加需要尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用，進一步處理好政府和市場的關(guān)系。

首先，厘清政府和市場的邊界。在社會主義市場經(jīng)濟中，政府與市場各有其不同的功能和發(fā)揮作用的領(lǐng)域。市場在信息傳輸和利益激勵兩個方面有其獨特的優(yōu)勢，因此在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟資源配置的基礎(chǔ)是市場，對私人物品的供求要充分發(fā)揮市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用。政府的職責是為不同的市場主體提供公平有序的市場環(huán)境。目前民營企業(yè)與國有企業(yè)等市場主體之間還缺乏公平競爭的環(huán)境。盡管國企通過戰(zhàn)略性調(diào)整和改組，形成了比較合理的國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，建立了比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，提高了經(jīng)濟效益，增強了科技開發(fā)能力、市場競爭能力和抗御風險能力，但由于國企發(fā)展具有政府與金融機構(gòu)給予的額外優(yōu)惠待遇，并在一些行業(yè)和領(lǐng)域占據(jù)壟斷地位，民營企業(yè)被“彈簧門”、“玻璃門”和“鐵門”拒之于外，因而民營企業(yè)與國有企業(yè)之間的關(guān)系尚不協(xié)調(diào)，在社會上出現(xiàn)了“國進民退”的抱怨和爭論。對此，政府就需要加快落實民營企業(yè)與國有企業(yè)、外資企業(yè)公平競爭的政策。有了公平競爭前提，民營企業(yè)和國有企業(yè)等市場主體就能夠協(xié)調(diào)好彼此之間的關(guān)系，實現(xiàn)相互促進、相互競爭、共同發(fā)展。

一般來說，政府在對市場正確認識的基礎(chǔ)上，可以在以下兩個方面發(fā)揮積極作用：一是市場失靈的地方。如外部性強的行業(yè)和領(lǐng)域，包括公共衛(wèi)生、公共教育、弱質(zhì)農(nóng)業(yè)等，以及公共物品和公共服務(wù)的供給，環(huán)境保護，提供經(jīng)濟信息，為維護市場有效競爭對壟斷行為的干預，為維護市場經(jīng)濟秩序而制定和實施市場規(guī)則，調(diào)節(jié)收入分配，等等；二是特殊時期或緊急情況下，如天災、人禍、經(jīng)濟危機、國外境外經(jīng)濟金融危機對國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的影響。如2008年以來國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展受國際金融危機的影響，政府就采取宏觀經(jīng)濟政策進行了調(diào)控。但政府的調(diào)控作用不能擴大，必須十分注意防止政府代替市場對資源進行配置。如果把政府宏觀調(diào)控與市場作用恰當?shù)亟Y(jié)合起來，就能共同發(fā)揮兩者的積極作用。

其次，政府和市場的關(guān)系要不斷調(diào)整和完善。政府與市場關(guān)系不是亙古不變的，要隨時間、地點和條件的變化而變化。一是政府和市場的作用范圍要隨著經(jīng)濟發(fā)達程度不同而變化。其中最典型的是公共物品和公共服務(wù)的提供。由于除了由政府提供的純公共物品和純公共服務(wù)與市場提供的純私人物品和純私人服務(wù)外，還存在大量的準公共物品和準公共服務(wù)，比如科教文衛(wèi)等。在經(jīng)濟不發(fā)達時期，政府囿于經(jīng)濟實力和財力限制，許多準公共物品和準公共服務(wù)需要市場來提供，但隨著經(jīng)濟發(fā)達程度逐步提高，一些準公共物品和準公共服務(wù)就要逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧畞硖峁?/p>

二是政府宏觀調(diào)控或干預的強度會隨著經(jīng)濟形勢發(fā)展而變化。近些年應對國際金融危機中，以及去年以來解決溫州民間借貸風波中，政府加大了對經(jīng)濟的干預或調(diào)控，但這只是應對國際金融危機沖擊所作的短期調(diào)控，或者化解區(qū)域金融風險所作的短期干預，并不能使這種干預或調(diào)控成為常態(tài)。市場是經(jīng)濟資源配置的主體，政府在經(jīng)濟走出低谷后就要逐步減少宏觀調(diào)控的強度，在區(qū)域金融風險得到控制后就要將重心轉(zhuǎn)向規(guī)范市場制度，更好地讓市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

三是政府支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟增長和發(fā)展而變化。根據(jù)馬斯格雷夫和羅斯托的“政府支出增長的發(fā)展模型”，政府在經(jīng)濟增長和發(fā)展早期階段主要投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并且政府投資在社會總投資中所占的比重比較大；但到中期階段，政府投資就只是對私人投資的補充，政府支出的重點要轉(zhuǎn)向糾正市場失靈，以及增加教育、保健與社會福利服務(wù)的支出；到經(jīng)濟達到成熟階段，政府支出就要從以社會基礎(chǔ)設(shè)施投資為主的支出結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)向以教育、保健與社會福利為主的支出結(jié)構(gòu)。目前浙江經(jīng)濟發(fā)展階段已經(jīng)進入工業(yè)化后期，投資的主體是民間投資，經(jīng)濟資源配置的主體是市場，政府支出的重點應轉(zhuǎn)向維護市場秩序、為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟社會環(huán)境、支持科教文衛(wèi)發(fā)展和社會保障體系建設(shè)、加強公共物品和公共服務(wù)供給，增進全省人民的福祉。

第三，政府與市場要互相配合，努力達到兩者最優(yōu)的組合。社會主義市場經(jīng)濟需要充分發(fā)揮市場機制有效配置資源的功能，提高經(jīng)濟效率；同時也要充分考慮社會公平，防止貧富差距過大，而后者是市場本身不能達到的，需要政府進行宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌安排。只有處理好政府與市場的關(guān)系，兩者共同發(fā)揮作用，才能既保持經(jīng)濟發(fā)展的速度和效率，又保證社會的公平和平等，實現(xiàn)社會主義共同富裕的最終目標。十八大提出“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”，是從住房制度層面提出了處理好政府與市場的關(guān)系。即商品房資源由市場配置，保障房采用政府主導、企業(yè)參與的形式來建設(shè)和分配。此前，商品房一度占據(jù)我國住房供應主體，保障房建設(shè)缺位，導致當前保障房的供應力度仍顯不足。近年來政府部門大力推進保障房建設(shè)以后，“兩條腿走路”的局面逐漸開始形成。目前所實行的樓市限購、限貸等政策，是以對市場需求的暫時抑制來換取保障房和普通商品房供應增加的時間，即以“時間換空間”。但從長期來看，那些行政干預性質(zhì)的措施應逐漸退出，信貸、稅收等市場化調(diào)控手段應成為樓市調(diào)控的主體。

深化經(jīng)濟體制改革中處理政府和市場的關(guān)系，不僅會碰到舊有的許多問題，還會不斷涌現(xiàn)出種種新的問題。對此，需要立足國情，調(diào)整思路。一方面，將政府自身的角色定位擺正，克服傳統(tǒng)的強勢慣性，進一步推進以行政體制改革為主線的政府轉(zhuǎn)型，讓市場競爭和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用；另一方面，要盡快培育發(fā)展市場體系，完善市場制度，包括健全社會保障制度和企業(yè)制度、改革金融制度、完善要素市場制度等等，不斷提高市場微觀主體的素質(zhì)，從而找到政府與市場的最優(yōu)組合，促進社會主義市場經(jīng)濟體制走向完善。