騰籠換鳥與擴大有效投資——對推進騰籠換鳥、擴大有效投資的對策思考

□文/朱李鳴 何壘

騰籠換鳥與擴大有效投資
——對推進騰籠換鳥、擴大有效投資的對策思考

□文/朱李鳴 何壘

在土地、能源、環(huán)境容量等資源要素新增指標有限的條件下，騰籠換鳥與擴大有效投資是互為條件的，在有限空間實現(xiàn)無限發(fā)展

去年下半年以來，浙江省有效投資規(guī)模和結構均出現(xiàn)明顯好轉跡象，但穩(wěn)固有效投資好轉態(tài)勢仍面臨相當挑戰(zhàn)，一個很重要的原因是要素資源支撐能力在弱化。在要素資源新增空間十分有限的條件下，非做活騰籠換鳥的文章不可。

“騰籠換鳥”，就是以“壯士斷腕”的勇氣，改變粗放型的增長方式，把現(xiàn)有的低效率落后產業(yè)轉移出去，騰出空間培育發(fā)展高附加值新興產業(yè)，即有效投資。在土地、能源、環(huán)境容量等資源要素新增指標有限的條件下，騰籠換鳥與擴大有效投資是互為條件的，在有限空間實現(xiàn)無限發(fā)展。

騰籠換鳥工作的直接操作主體——市縣政府在推進力度上不平衡。相當多市縣對騰籠換鳥在行動上有畏難情緒，主要有“五憂”：一憂有效投資不足，“舊鳥已去，新鳥不來”；二憂“騰籠換鳥”的財政支出負擔過重；三憂激勵手段不夠，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅“高征高返”等政策激勵措施還很有限；四憂卷入法律糾紛，主要是因企業(yè)經(jīng)營問題未到使用年限提前收回土地目前還缺乏法律支持；五憂影響投資環(huán)境。

“兩弱”中，一是省級部門合力較弱。對于騰籠換鳥，省級部門積極行動，但相互銜接配合不夠，部門間在產業(yè)、用地、環(huán)保、用能等準入標準設置及相應措施上還不完全配套，降低了政策執(zhí)行的效力。

二是激勵較弱。省里調動市縣工作積極性也還不夠，目前省里對地方開展騰籠換鳥工作還缺乏具體細致的利益激勵政策，

難在“五憂兩弱”

尤其是對土地等要素資源新增指標分配上缺乏競爭性安排；對騰籠換鳥涉及到的跨行政區(qū)產業(yè)合作還缺乏相應的利益共享機制安排，難以調動市縣之間推進合作共贏的積極性。

破解難題可取他山之石

廣東、江蘇、上海等省市在國內較早較全面地開展騰籠換鳥擴大有效投資的工作，主要有以下經(jīng)驗值得借鑒：

——整體謀劃全省產業(yè)升級和產業(yè)轉移。廣東、江蘇均從調整優(yōu)化全省產業(yè)布局、推進產業(yè)結構升級的角度，推進“騰籠換鳥”工作，明確全省不同區(qū)域產業(yè)升級的要求，引導地方制定相應的產業(yè)轉移規(guī)劃和實施方案，給予投資者明確產業(yè)引導信號，實現(xiàn)區(qū)域間產業(yè)梯次有序轉移。

——產業(yè)轉移與引進新投資的進度相銜接。珠三角、蘇南地區(qū)推動產業(yè)轉移的底氣來自有大量好的、新的投資項目待安排。尤其是蘇南地區(qū)，特別注意“引”和“騰”的銜接，一方面緊盯上海和海外，大規(guī)模引進技術含量高、附加值高的新投資項目；另一方面緊盯與蘇北共建的產業(yè)園區(qū)，好騰出空間安排新投資項目，防止鳥去籠空。

——建立轉出地與轉入地的利益共享機制和載體。上海與江蘇、蘇南與蘇北的產業(yè)梯度轉移進行得如火如荼，很重要的原因是雙方政府在異地產業(yè)園區(qū)這個平臺載體上結成利益聯(lián)合體。如外高橋啟東產業(yè)園，上海、啟東各占股本60%和40%，稅收等收益按照6∶4分成。

——政策法規(guī)倒逼與利益誘導相結合。嚴格依照國家產業(yè)政策，制定行業(yè)準入差別對待政策，倒逼企業(yè)轉型升級。同時各地對積極參與“騰籠換鳥”的企業(yè)給予更充裕的利益獎勵，如上海閔行區(qū)“倫敦城”項目，為充分調動原土地使用者的積極性，建立了由原土地使用者與地方政府的資產經(jīng)營公司以股份形式聯(lián)合開發(fā)機制。

——結合擴籠壯鳥擴大有效投資。“栽好梧桐樹，引得鳳來棲”，各地強化對騰出空間的投資環(huán)境的再優(yōu)化，其中完善都市區(qū)和城市群的綜合交通網(wǎng)、高速信息網(wǎng)以及創(chuàng)新能力基礎設施，是當前擴大有效投資的重要內容。廣東省啟動總投資額達3700億元的珠三角城際軌道交通項目。

——注重引導民間投資。廣東、江蘇積極開展民間金融創(chuàng)新，通過多種方式把分散的民間資金集聚為金融資本，參與實體經(jīng)濟投資和地方政府融資平臺。廣東省發(fā)改委組織編制民間投資重點項目計劃，推動民間資本參與重點項目建設。

思路深化謀劃

工作類型：分類推進，先易后難。對高能耗、高污染、低技術的“壞鳥”，要堅決按照國家和省的要求予以淘汰；對征而未用的“懶鳥”，要限期開、竣工或回收進行“二次開發(fā)”；對低效運作的“瘦鳥”要限期改造轉移，改造后仍難達標的要遷出；對高效低耗的“好鳥”，既要加快引進，也要重視自身培育。首先要把培育“好鳥”與推進“壞鳥”、“懶鳥”兩類工作結合起來，對第三類“瘦鳥”要進行細致排查，逐步優(yōu)化推進。

工作格局：全省統(tǒng)籌，市縣為主。要統(tǒng)籌安排全省“騰籠換鳥”、擴大有效投資工作，指導地方制定工作目標計劃，做到全省“一盤棋”。充分發(fā)揮市縣在“騰籠換鳥”、擴大有效投資工作中的主體作用，進一步推動相關管理權限、激勵獎懲落到市縣政府，形成全省上下互動的工作格局。

工作手段：多樣結合，多管齊下。要綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等手段。對“壞鳥”和“懶鳥”要以法律手段為主，并輔以行政和經(jīng)濟手段加快推進；對“瘦鳥”要突出行政手段與經(jīng)濟手段，“倒逼”和“激勵”相銜接，扶優(yōu)汰劣。

工作載體：共建異地產業(yè)園區(qū)，共享開發(fā)收益。無論是有序引導產業(yè)轉移，還是吸引新興產業(yè)投資，都要把聯(lián)合興辦異地產業(yè)園區(qū)作為跨行政區(qū)產業(yè)合作的重要載體，重點做好利益共享機制安排。

工作重心：聚焦產業(yè)升級主平臺，強化政策疊加。把中心城區(qū)、開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、省級產業(yè)集聚區(qū)等事關產業(yè)升級的主平臺作為推進“騰籠換鳥”、擴大有效投資工作的重心。制定土地、能耗、環(huán)境容量等指標跨行政區(qū)轉移的利益分享機制，引導騰出來的相關指標重點向平臺集中高效使用。

工作保障：擴大民間投資領域，推進金融創(chuàng)新。結合中央各部委近期陸續(xù)出臺《關于鼓勵和引導民間資本健康發(fā)展的若干意見》，破除不合理的進入壁壘；凡是中央各部委未禁止的，都要允許民營企業(yè)進入。深入推進金融改革和創(chuàng)新，為民間資金參與實體經(jīng)濟投資提供多樣化金融服務。

若干建議

全省統(tǒng)籌建立片區(qū)性產業(yè)準入標準體系。根據(jù)資源承載能力、經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域聯(lián)系等因素，把全省國土劃分為若干個片區(qū)，把投資強度、產出效率、用能“雙控”管理、污染物排放等指標要求落實到各個片區(qū)上，形成全省性的片區(qū)發(fā)展標準體系。市縣標準要以其所處的片區(qū)的標準為基準，允許結合發(fā)展實際進行適當?shù)恼{整，既保證全省產業(yè)布局的一致性，又體現(xiàn)了市縣產業(yè)發(fā)展的特色。

相關權限和激勵機制向市縣傾斜?！膀v籠換鳥”、擴大有效投資工作具體操作主要集中在市縣層面，相關審批權限、激勵獎懲應向市縣政府傾斜，資源性產品調價收益返還市縣開展工作。把市縣土地畝產稅收水平、騰籠換鳥進展等與年度新增建設用地指標分配相掛鉤，單位產出節(jié)能降耗水平與能耗、排污指標優(yōu)化配置分配相掛鉤，建立土地等要素資源指標競爭性分配機制。

多措并舉推動騰出空間的二次開發(fā)。無論是對要淘汰的產能用地、征而未用的閑置土地的處置，還是低效利用土地的再開發(fā)，在利益上要兼顧建設用地原使用權人的合法權益。按照有利于盡快啟動二次開發(fā)的原則要求，在具體方式上要靈活多樣，既可要求建設用地原使用權人限期改造提升，考慮給予建設用地原使用權人更多便利盤活存量土地，也可有條件由政府協(xié)商收回或收購儲備。

加快完善資源性產品價格和交易機制。深化資源性產品價格形成機制改革，健全資源性產品市場體系，是市場利益誘導“騰籠換鳥”的重要內容。要探索建立土地價格與土地利用水平的聯(lián)動機制；結合行業(yè)限額標準，深入實施工業(yè)企業(yè)差別化水電氣價格政策；積極推進資源性產品使用權交易，開展限制性產能指標交易，實現(xiàn)資源性指標從單一的行政配置向行政配置與市場化共同配置轉型。

探索建立跨行政區(qū)利益共享機制。建立符合雙方利益要求的共享機制及組織框架是異地產業(yè)園區(qū)高效開發(fā)建設的根本。探索共建產業(yè)園區(qū)由合作雙方成立的合資股份公司管理，公司負責園區(qū)規(guī)劃、招商引資和經(jīng)營管理等工作，收益按照雙方股本比例分成；對地方稅收增量部分也可考慮按照雙方股本比例分成。在有條件的地區(qū)，按照共建共管共享原則推進國家級開發(fā)區(qū)直接參與山海協(xié)作示范區(qū)的建設。

突出產業(yè)升級主平臺擴大有效投資功能。盤活的存量資源要素和有效投資應優(yōu)先向產業(yè)升級主平臺集中。中心城區(qū)要在建設用地安排上突出保障生產性服務業(yè)發(fā)展的空間，適當配置都市型工業(yè)園區(qū)（樓宇）；開發(fā)區(qū)、省級產業(yè)集聚區(qū)要進一步強化產業(yè)功能培育，在建設用地安排要突出先進制造業(yè)和生產性服務業(yè)的主導地位，以引進世界500強、中央企業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)建立專業(yè)園作為重點。

主動落實民間投資實施細則。主動落實中央各部委《關于鼓勵和引導民間資本健康發(fā)展的若干意見》，對國有企業(yè)既成高壁壘現(xiàn)狀以及相關產業(yè)領域民間資本具體如何介入、行業(yè)競爭規(guī)則等方面，在細則中沒有更多體現(xiàn)的，要按照“非禁即入”政策精神制定具體解決把法。把“浙商回歸”作為擴大有效投資的重要渠道，建設若干“浙商總部”，吸引浙商回歸、反哺家鄉(xiāng)。

推進地方金融創(chuàng)新。抓住溫州金融綜合改革試驗區(qū)建設的契機，積極發(fā)展股權投資基金。加快建立以科技型、高成長的中小企業(yè)為主體的場外股票(股權)交易市場。擴大直接債務工具融資規(guī)模，完善地方金融體系，率先建立國內領先的、有效服務實體經(jīng)濟和創(chuàng)新性企業(yè)成長的金融體系。

強化對新興產業(yè)投資的指導扶持。新興產業(yè)投資是推動“騰籠換鳥”的根本力量。要強化政府對新興產業(yè)發(fā)展方向的引導，在重點產業(yè)領域建設啟動“一個產業(yè)、一個政策、一個省級領導聯(lián)系、一個專家咨詢團隊、一個基金、若干個專業(yè)行業(yè)協(xié)會”的“5+X”的培育指導服務機制，實施差別化稅費優(yōu)惠和政府采購政策，鼓勵新興產業(yè)投資和產業(yè)發(fā)展。

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）