淺論水庫移民安置中移民與政府的權(quán)與利關(guān)系

■ 何思妤

（四川大學(xué) ，成都 610064）

1 市場經(jīng)濟(jì)條件下水庫移民的利益與權(quán)利主張

改革開放三十余年，中國社會民眾的利益與權(quán)利意識逐步復(fù)蘇，維權(quán)意識日漸高漲，這一點(diǎn)在水庫移民工作中得到體現(xiàn)，移民不再無條件接受“為國家做貢獻(xiàn)、為集體做犧牲”的政治動員。水庫移民過程涉及到經(jīng)濟(jì)資源、要素資源的重新整合，涉及到社會結(jié)構(gòu)局部性變遷與社會關(guān)系重構(gòu)，導(dǎo)致移民安置工作沖突的原因是多方面的，但是，利益始終是各類沖突的根源所在，只是在不同階段，利益沖突的形式或直接誘因不盡相同。例如，整體性遷建中，在非自愿選擇情況下，常出現(xiàn)移民與移民制度安排的沖突，即使是自愿選擇，也存在移民內(nèi)部利益競爭；與遷出階段相比，在遷入階段出現(xiàn)利益沖突的可能性更大，形式更復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度更大；如果分散插組安置，則會誘發(fā)原住戶與遷入戶的利益沖突。雖然搬遷具有強(qiáng)制性，但是移民能夠選擇合作或者不合作、以何種方式合作，而選擇的判斷基礎(chǔ)就是成本——收益分析。對于移民個體，因強(qiáng)制性搬遷而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)成本至少包括：各類被征用的財產(chǎn)；各項(xiàng)重建成本；再就業(yè)成本；等等。此外，還會產(chǎn)生各類非經(jīng)濟(jì)成本，例如民族心理、鄉(xiāng)土情結(jié)、社會適應(yīng)等，借用社會資本概念，這是一種隱形但客觀存在的成本。移民一旦認(rèn)識到被動拆遷無法避免，就盡可能地利用既定標(biāo)準(zhǔn)獲取補(bǔ)償，包括采用各類作弊行為。但是，受到信息與有限理性的制約，他們的成本——收益比較是很模糊的，原住地可能自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，但是預(yù)期收益的不確定性以及重新組織社會資本的困難性都有可能使得移民在進(jìn)行成本——收益決策之后選擇不合作，或者衍生過度求償要求。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，水庫移民安置模式一度嚴(yán)重滯后于發(fā)展，既定制度框架無法容納移民利益訴求，也難以協(xié)調(diào)不同主體的利益沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)各類失范問題，部分地方政府或官員甚至以應(yīng)對“刁民”的心態(tài)去處置移民任務(wù)。

移民利益不容否定，但是利益實(shí)現(xiàn)與協(xié)調(diào)需要在規(guī)范的制度框架內(nèi)進(jìn)行，因?yàn)橹挥斜簧鐣惱砼c法律制度一致認(rèn)可并保障的利益才能構(gòu)成移民的正當(dāng)利益主張，此類利益的法律制度表現(xiàn)被概括為權(quán)利。結(jié)合國際人權(quán)基本標(biāo)準(zhǔn)與中國國情，移民應(yīng)當(dāng)擁有的基本權(quán)利包括三個基本方面：第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的權(quán)利，重點(diǎn)是財產(chǎn)補(bǔ)償，包括個體財產(chǎn)補(bǔ)償權(quán)和集體財產(chǎn)補(bǔ)償權(quán)，集中在移民土地補(bǔ)償與房屋拆遷補(bǔ)償兩個方面，原則而言，土地補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)土地價值進(jìn)行，而房屋補(bǔ)償應(yīng)按照市場重置價格進(jìn)行。第二，社會發(fā)展方面的權(quán)利，重點(diǎn)包括：遷徙自由權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)等。政府應(yīng)為移民提供適當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品和服務(wù)，包括城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和各項(xiàng)公共事業(yè)、發(fā)布公共信息等，因?yàn)檫@是公民得以參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動的基本條件。第三，民主發(fā)展方面的權(quán)利，重點(diǎn)包括公眾參與權(quán)、知情權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。在水庫建設(shè)中，當(dāng)整體利益是合法合理的，個體利益應(yīng)服從整體利益，但必須給予合理補(bǔ)償，否則出現(xiàn)以“公共利益”為名而肆意侵犯民眾私有財產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，蛻變成公權(quán)力對私權(quán)利的肆意踐踏。補(bǔ)償看似經(jīng)濟(jì)利益問題，實(shí)質(zhì)上關(guān)系到社會公平與正義的權(quán)利實(shí)現(xiàn)問題。

2 政府行為影響移民利益與權(quán)利實(shí)現(xiàn)

政府與移民之間的關(guān)系在不同發(fā)展階段會有不同特點(diǎn)，但雙方力量不平衡與結(jié)構(gòu)不對稱是共性特征：政府采用強(qiáng)制性權(quán)威方式，移民的自我組織與保護(hù)能力有限；政府采用行政命令傳達(dá)機(jī)制，移民的意愿表達(dá)與申訴機(jī)制有限。傳統(tǒng)的水庫移民安置是政府行政權(quán)力主導(dǎo)型的模式，改革倡導(dǎo)的開發(fā)性移民已經(jīng)體現(xiàn)出一種服務(wù)行政的傾向，但是兩個方面的原因?qū)е聜鹘y(tǒng)的移民安置模式具有強(qiáng)烈的路徑依賴性。

第一，從政府的行為成本看，自從改革開放之后，中國農(nóng)民的組織化程度日趨薄弱，村級組織在代表農(nóng)民利益方面受到質(zhì)疑，村委會與村民的矛盾是基層的一個事實(shí)，尤其在事關(guān)諸如征地補(bǔ)償利益問題上；其它農(nóng)民組織主要定位于經(jīng)濟(jì)組織，不具備政治談判功能。高昂的交易費(fèi)用決定了政府不可能逐一地與單個農(nóng)民進(jìn)行談判。同時，當(dāng)代社會普遍規(guī)則范式處于試錯過程中，民眾的利益與權(quán)利訴求有可能采用某種偏激的方式表達(dá)出來，而政府對自身利益、行政便利和行政簡潔又具有強(qiáng)大的慣性追求。借助行政權(quán)力、強(qiáng)制司法以及使用意識形態(tài)化道德營造精神壓力，對于政府具有最低的運(yùn)行成本。

第二，從政府的利益偏好看，政府是公共利益代表，政府機(jī)構(gòu)自身不應(yīng)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益追求；從建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)看，政府的主要職能應(yīng)當(dāng)是提供公共服務(wù)。但是，中國的地方政府一直承擔(dān)著沉重的GD P壓力，往往關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長甚于社會發(fā)展，關(guān)注財富創(chuàng)造甚于財富分配；部分基層政府由于入不敷出，與民爭利，尤其水庫建設(shè)多在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這類情況更加普遍。不僅如此，在某些時候，能否以“盡快”的速度完成拆遷，往往成為考核當(dāng)?shù)卣姓芰Φ暮饬恐笜?biāo)，從而成為影響官員個人升遷的政治因素。

在公共事務(wù)領(lǐng)域里，政府因其特定的比較利益優(yōu)勢而具有不可取代的作用，但這需要憲政制度規(guī)范制約，減少公共事務(wù)私人化引起的政治陰謀，減少因有權(quán)者有限理性而引起的災(zāi)難。需要進(jìn)行移民安置的水庫建設(shè)一般為大型工程，需要運(yùn)用政府權(quán)威才能保證一定的社會秩序，才能動員足夠的社會資源；但是為了保證移民的正當(dāng)利益與權(quán)利，又必須對政府權(quán)威進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，避免政府借公共利益之名，行與民爭利之實(shí)。

3 協(xié)調(diào)移民與政府間的利益與權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)形成和諧移民

對人的問題的關(guān)注是社會主義的本質(zhì)要求。人的發(fā)展意味著人自身意義上的解放和自由，它也同具體的社會條件聯(lián)系在一起。發(fā)軔于計劃經(jīng)濟(jì)時代、以行政為主導(dǎo)的水庫移民安置模式，以公權(quán)為基礎(chǔ)建構(gòu)了一整套實(shí)踐規(guī)范，這套制度在中國既有歷史淵源，也有延續(xù)土壤，然而，時代的發(fā)展也正在不斷削弱這種傳統(tǒng)的基礎(chǔ)，私權(quán)的興起要求傳統(tǒng)的移民制度體系進(jìn)行自我改良。以權(quán)利為主線對水庫移民安置制度進(jìn)行改革，不是單純的法律修改與政策完善，它有賴于社會經(jīng)濟(jì)、政治條件的不斷發(fā)展與民主憲政制度的建立完善，這是一項(xiàng)需要時間的工作。中國推行的是“自上而下”的改革，大的時代背景決定了在很長一個時期內(nèi)水庫移民安置工作都由行政力量主導(dǎo)，但即便在現(xiàn)階段，仍然可以在制度內(nèi)進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

正確處理移民利益與權(quán)利訴求，是促進(jìn)和諧移民的關(guān)鍵所在。在移民與政府權(quán)利及利益關(guān)系的處理上，一方面，水庫移民需要政府運(yùn)用公權(quán)強(qiáng)制，因?yàn)闆Q策一旦基于合意共識形成之后，唯有使用強(qiáng)制手段，才能保障實(shí)施的效率性；另一方面，如果行政權(quán)不受到有效的制約，個體權(quán)利很容易遭受侵犯。政府權(quán)力得自于民眾授權(quán)，公權(quán)力建立在私權(quán)利基礎(chǔ)之上，對私權(quán)利的尊重是公權(quán)力的題中之義。政府應(yīng)慎重運(yùn)用公權(quán)力，對應(yīng)于移民個體的充權(quán)，對政府行為控權(quán)極為必要。控權(quán)不是消極地制約權(quán)力，而是要在法律規(guī)制下盡可能地發(fā)揮行政權(quán)供給公共產(chǎn)品的能動作用，不僅要防止權(quán)力的濫用，而且要積極保障移民享有充分的社會和經(jīng)濟(jì)生活條件。改革的核心是對過度擴(kuò)張的政府職能進(jìn)行矯正，站在公共利益的角度，不僅要維護(hù)移民權(quán)利，還要協(xié)調(diào)其間各類利益沖突。例如，移民與項(xiàng)目開發(fā)方的利益關(guān)系較容易形成矛盾沖突。項(xiàng)目法人的趨利性與地方政府謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有共同點(diǎn)，以項(xiàng)目法人為核心的利益集團(tuán)有可能對政府決策產(chǎn)生較大的影響，政府較易傾向于強(qiáng)勢集團(tuán)。項(xiàng)目法人的出現(xiàn)本身即標(biāo)志著水庫移民安置是在市場經(jīng)濟(jì)條件下的市場行為，因此，市場規(guī)則理應(yīng)成為政府在協(xié)調(diào)項(xiàng)目法人與移民這二者利益關(guān)系上的通行規(guī)則，政府既要及時制止移民行為的隨意性和野蠻性，也要創(chuàng)造一個有效的溝通途徑和談判渠道，減少博弈局中人的利益沖突。又如，現(xiàn)行政策較多地考慮遷入戶，缺乏對原住戶的政策規(guī)定，缺乏合理的政策來激勵雙方建立良性互動關(guān)系，而合理的政策引導(dǎo)可以有效地減少這種沖突，這需要政府在移民政策制定階段就把各種潛在沖突因素考慮進(jìn)去，有相應(yīng)的防范措施。

通過政策性手段解決水庫移民的利益沖突是必要的，但不夠充分，因?yàn)檎咄幌到y(tǒng)、難連續(xù)，間接導(dǎo)致許多行為無規(guī)范可循。因此，必須以法律制度的形式協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系，從宏觀角度規(guī)定社會活動的運(yùn)行方向。某些時候，政府出于政治理性而給予移民差異對待，導(dǎo)致“會叫的孩子有奶吃”，進(jìn)而引發(fā)“羊群效應(yīng)”；而且，中國的社會民眾普遍性地對政府有一種傳統(tǒng)期許：政府為民做主。這是一種典型的人治觀點(diǎn)。法律才能為民做主，而政府則應(yīng)為民服務(wù)，政府與民眾都應(yīng)遵循法律制定的基本規(guī)則，法律不僅規(guī)范移民個體行為，同樣規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為程序。目前，中國有關(guān)水庫移民的政策法規(guī)，既包括基本和通用法律法規(guī)，也有專用或行業(yè)法規(guī)，此外還有特大型水利水電工程項(xiàng)目（三峽工程）的專項(xiàng)法律法規(guī)，這些法規(guī)對于移民的權(quán)利與利益都有相關(guān)規(guī)定；但是，目前還沒有專項(xiàng)法律對于移民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會權(quán)利、民主權(quán)利等做出可操作性規(guī)定，尤其是在民主權(quán)利方面，中國憲法規(guī)定了言論、結(jié)社、出版、游行示威等自由，但缺乏操作細(xì)則，實(shí)際運(yùn)行中存在障礙，基層政府難以把握尺度，往往以強(qiáng)制性行政手段回應(yīng)社會民眾要求；信訪雖然也可以在一定程度上化解矛盾，但是它只是一種行政行為，用政治審查代替司法審查，以政治救濟(jì)代替司法救濟(jì)，結(jié)果使矛盾更加集中到黨委和政府。一旦有了可操作的法律細(xì)則，基層政府對于在水庫移民安置工作中的民眾吁請?jiān)V求則有了可控的標(biāo)準(zhǔn)：在不超越法規(guī)范圍內(nèi)給予許可；超越法律規(guī)制，則依法處理。

處理移民權(quán)利與利益問題，還需要相應(yīng)的機(jī)制與載體，尤其在落實(shí)移民的公眾參與權(quán)、知情權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利方面，政府負(fù)有直接供給的積極義務(wù)與有尊重個人選擇自由的消極義務(wù)。讓移民參與有關(guān)安置措施的制定和實(shí)施，使移民了解政策和自身權(quán)益，增加移民對政府的信任感，幫助提出更切合實(shí)際的安置方案，并在實(shí)施中對政策落實(shí)和補(bǔ)償兌現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督；建設(shè)并完善相應(yīng)的申訴制度，保證申訴渠道暢通，通過移民管理系統(tǒng)與政府系統(tǒng)兩個基本系統(tǒng)，有助于化解移民因申訴渠道不暢而可能引發(fā)的群體性事件風(fēng)險。在實(shí)踐中，部分地區(qū)探索了移民代表大會制度，這是一個值得借鑒的參與形式。此外，法院尤其是基層法院不應(yīng)承擔(dān)政府“移民幫促”工作，因?yàn)榇伺e只會導(dǎo)致法院在移民心目中喪失權(quán)威性與公正性，當(dāng)政府與移民出現(xiàn)矛盾的時候，失去本可調(diào)節(jié)裁判的重要機(jī)制。

移民博弈力量增強(qiáng)以及隨之而來的談判過程，確有降低水庫建設(shè)效率之虞，但是安置是否成功，根本上取決于政府與社會以及移民個體的利益共識，水庫移民安置的行政過程應(yīng)充分展示出主體性，行政決定應(yīng)經(jīng)過規(guī)則內(nèi)的博弈過程并基于雙方合意而做出，若能保證行政主體與相對方法律地位平等，行政過程開放，即使移民安置是強(qiáng)制性行政行為，也只是以強(qiáng)制方式確認(rèn)雙方合意結(jié)果，合意是本質(zhì)，強(qiáng)制是形式。在利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)社會整合，才能取得經(jīng)濟(jì)效率與社會公平的平衡。

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