論地質災害防治新機制的構建

■ 朱 清

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國地質大學（北京），北京 100083）

地質災害防治的目的，是從根本上解決包括自然因素或者人為活動引發(fā)的地質災害對人民生命和財產安全的威脅。構建地質災害防治新機制，有必要從“外部性內部化”入手，改變技術管理重于社會管理、微觀管理重于宏觀管理的慣性思維，重新審視地質災害防治的社會經(jīng)濟內涵，將地質災害是單純地質環(huán)境現(xiàn)象的認識轉變?yōu)橐环N社會經(jīng)濟現(xiàn)象的認識，將單純的技術治理轉變?yōu)樯鐣C合治理，形成政府、企業(yè)、居民共同參與，責任有主體、管理有力度、投資有收益，行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段相結合的地質災害防治新格局。

1 地質災害防治的主要困難

我國地質災害種類多、分布廣、危害大、形勢嚴峻。據(jù)初步查明，全國共有各類地質災害隱患點近24萬處，受威脅人口3500余萬，其中80%以上在經(jīng)濟相對落后的農村。自2000年以來，我國地質災害累計造成直接經(jīng)濟損失380億元，造成8100人死亡、失蹤。[1]2009年，中央財政還設立了特大型地質災害防治專項資金，全年投入資金8億元。[2]

地質災害是由自然因素或者人為活動引發(fā)的，既可能是自然因素，也可能是人為活動，又可能是二者共同作用的結果。根據(jù)地質災害引發(fā)因素的差異，具體可分為四類情況：

一是由人為活動引發(fā)的地質災害，如礦產資源勘探開發(fā)企業(yè)因礦業(yè)生產引發(fā)山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等。根據(jù)誰破壞，誰治理的原則，應由行為方承擔災害治理責任。

二是由單純的自然因素引發(fā)的地質環(huán)境演化衍生性地質災害，屬于“天災”。由于“天災”沒有責任方，這種地質災害的治理往往成為由政府提供的公共物品，使防治責任落到政府頭上。

三是由自然因素和人為活動共同作用引發(fā)的地質災害。例如，本已有地面沉降的區(qū)域，因為人類的活動，地面沉降得更厲害了。從技術上，很難區(qū)分 “天災”和“人禍”的比例各占多少，也就很難理清“天災”和“人禍”的責任各有多少，也就很難讓制造“人禍”者為地質災害買單。實際上，大部分“天災”和“人禍”混合作用的地質災害都是按照“天災”型問題處理，即由公共財政買單，僅近十年，中央財政就累計為各類地質環(huán)境保護支出近200億元，各級地方財政投入亦不少于這個數(shù)額。[3]

四是歷史上人為活動引發(fā)的潛在性地質災害隱患，屬于遺留問題，是歷史“欠賬”，但是，由于責任主體滅失或者無法追溯，則由政府承擔治理責任。

因此，至少有三類地質災害的防治是由政府來承擔的。但是僅靠公共財政來承擔這三種類型的地質災害治理是不夠的。公共財政治理的麻煩就在于有限政府下高額的治理成本。大多數(shù)政府并無充足的能力靠自身財政力量來完成對“天災”型地質環(huán)境問題的治理。此時，我們必須創(chuàng)新地質災害治理機制。

2 構建地質災害防治新機制的理論基礎

2.1 地質災害防治是“外部性內部化”的過程

外部性問題是整個地質災害防治中的核心問題。地質災害作為一種負的外部性既可能是人為引發(fā)的（人禍），還有可能是自然演化引發(fā)的（天災），也可能是二者共同作用的結果。

地質災害防治要求使“外部性內部化”，讓地質災害引發(fā)者承擔治理責任。在這一基本思路下，人為引發(fā)的地質災害由引發(fā)人承擔責任，但是自然引發(fā)的地質災害缺乏責任方。這也是地質災害防治的新特點。地質災害防治的新機制就是要通過激勵手段為缺乏責任方的地質災害尋找多元的治理主體，通過多種方法分攤地質災害的“外部性”。

2.2 產權交易是地質災害防治重要的激勵手段

產權交易是“外部性內部化”的主要激勵手段。地質災害隱患點、地質災害多發(fā)易發(fā)地域，往往都會被認為是沒有價值的。但是，地質災害的發(fā)生，必然是以一定的區(qū)域為載體的，地質災害發(fā)生地往往擁有土地、未完全開發(fā)的礦產、自然地理景觀等資源。如果將這些資源作為客體創(chuàng)建產權，與地質災害防治任務“捆綁”出讓，地質災害防治將成為具有收益的商業(yè)工程，從而大大地拓寬投資渠道。

2.3 信息公開和公眾參與是完善地質災害防治的重要保障

信息不對稱是市場失靈的重要原因，也是政府公共管理的重要障礙之一。在地質災害防治中充分的信息公開具有三大優(yōu)點：一是有效地監(jiān)督政府在地質災害防治中的行為，遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生；二是能夠為企業(yè)在地質災害防治中的產權交易創(chuàng)造公開透明的市場環(huán)境，提高市場效率；三是能夠消除居民對地質災害的恐慌，為公眾參與地質災害防治提供條件。

廣泛的公眾參與可以大大地降低規(guī)制和監(jiān)督成本，而且使各利益群體通過一定的社會機制，尤其是弱勢群體能夠真正介入到?jīng)Q策制定與執(zhí)行的整個過程之中，實現(xiàn)資源的公平、配置的合理和管理的增效。由于人們對地質災害的治理具有支付意愿，廣泛的公眾參與還可以為社會力量投入到地質災害中創(chuàng)造平臺和機會。

3 構建地質災害防治新機制的設想

我們需要構建的地質災害防治新機制，就是要有新的行為主體，改變過去政府“單打獨斗”、缺乏合力的被動局面；就是要有新的管理方式，改變過去監(jiān)管乏力、服務缺失的尷尬態(tài)勢；就是要有新的市場手段，改變過去市場失靈、投資缺乏的窘迫狀況。要通過責任確認機制、產權交易機制、多元投資機制、監(jiān)管服務機制、信息公開機制等系統(tǒng)工程的建設，形成政府、企業(yè)、居民共同參與，責任有主體、管理有力度、投資有收益，行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段相結合的地質災害防治新格局。

3.1 積極構建地質災害防治的責任確認制度體系

對于人禍型地質災害，一定要通過立法明確肇事者的法律責任，堅持“誰破壞，誰治理”的原則，讓災害引發(fā)方承擔災害防治的責任。對可能引發(fā)地質災害的工程建設和資源開發(fā)行為，要開展地質環(huán)境評估，建立地質災害防治保證金制度，通過制度使責任方確實承擔責任。

對于政府承擔的三類地質災害的防治，一方面，政府要加大投入，通過財政撥款和轉移支付，積極投入到地質災害的治理中；同時，我們要看到的是，政府的責任實際上也是每一個社會居民的責任。民主的政府實際上是群眾意志的傳達者和執(zhí)行者。政府責任，一定程度上，就是居民責任。面對地質災害，居民是這種“外部不經(jīng)濟”問題的受害者，也是“負外部性”產生的參與者，更是地質災害防治的受益者。要讓居民認識到地質災害防治也是居民自身的責任，這種責任包括地質災害防治的知情責任、參與責任、監(jiān)督責任等。只有確認政府、企業(yè)和居民多方承擔地質災害防治責任，才能逐漸形成全社會共同參與地質災害防治的良好氛圍。

3.2 積極構建地質災害防治的產權交易制度體系

隨著我國資源開發(fā)利用規(guī)模的不斷擴大和極端天氣的不斷出現(xiàn)，地質災害將呈高發(fā)態(tài)勢。那么，以有限的政府財力去治理無限的地質災害，必然力不從心。產權交易是落實“誰治理、誰受益”原則的重要手段。實踐中，與地質災害防治有關的產權，主要是土地使用權和礦業(yè)權。地質災害的治理，土地使用權和礦業(yè)權的管理都是國土資源部門的業(yè)務范圍，應將三者有機結合起來，使地質災害防治成為既“祛禍”又“造?！?，化害為寶的社會工程。建議國土資源系統(tǒng)盡快將地質災害防治的產權交易機制構建納入土地使用權出讓和采礦權出讓過程之中，把地質災害防治的產權交易機制構建納入土地使用權和礦業(yè)權有形市場的建立健全過程之中，建立“創(chuàng)建產權”和“捆綁出讓”細則，并應確保政府、企業(yè)和居民三方的利益平衡，使新機制成為一個集抗災減災、建設發(fā)展、社會福利為一體的系統(tǒng)工程。

3.3 積極構建地質災害防治的多元投資制度體系

要積極構建五類投資制度。一是各地各級財政要切實加大對地質災害防治的投入。各地政府根據(jù)當?shù)氐刭|災害的具體情況，在財政預算中安排地質災害防治的專項經(jīng)費。中央財政和地方財政應建立地質災害防治財政專項基金。二是加大“誰破壞、誰治理”和“誰治理、誰受益”原則落實的力度。三是鼓勵金融機構向地質災害防治項目提供信貸支持。地方政府要向金融機構推介，地質災害防治是重點項目、低風險項目、高回報項目的理念，鼓勵金融機構對地質災害防治項目予以政策傾斜。對于短期內難以獲利的地質災害防治項目，金融機構要提供貸款優(yōu)惠，在政策允許的情況下提供低息、貼息等優(yōu)惠貸款。四是設立地質災害防治公益捐助基金。建議國土資源部設立“全國地質災害防治公益捐助基金”管理機構，把地質災害防治公益捐助事業(yè)做好、做大、做強。五是建立地質災害聯(lián)合保險制度。保險機構要盡快完善涉及地質災害防治的險種，制訂快捷便利、公平合理、居民認可的理賠制度，特別要建立與政府合作的聯(lián)合保險機制。使地質災害保險制度真正起到“分擔風險、補償損失、促進抗災、支持治理”的積極作用，減輕政府地災防治的財政負擔，增強民眾防范地質災害的思想意識，提高法人和家庭對地質災害的承災能力，通過對災害風險時間和空間維度的分解，確保投保人災后能夠及時獲得生活保障和重建家園的資金支持。

3.4 積極構建地質災害防治的監(jiān)管服務制度體系

實踐證明，地質災害的治理，責任重大，任務艱巨，工作繁雜，涉及方方面面，跨越條條塊塊，必須做到“三個結合”。

一是治理與管理相結合。政府是地質災害防治的主要責任主體，又是地質災害防治的組織者、指揮者、協(xié)調者，必須采取行政手段、經(jīng)濟手段乃至法律手段去推動地質災害防治工作的開展。二是治理與預防相結合。形成“災前預防、災發(fā)應急、災后治理”的地質災害防治機制。三是監(jiān)管與服務相結合。政府必須履行監(jiān)管的職能，切實加強對土地使用權和礦業(yè)權交易市場、地質災害防治工程、金融機構、保險機構、公益捐助機構涉及地質災害防治事務的嚴格監(jiān)管，杜絕地質災害防治中的低效、瀆職和腐敗現(xiàn)象。同時，要為參與地質災害防治的企業(yè)、居民和社會各界提供高效、優(yōu)質、便捷的服務。

3.5 積極構建地質災害防治的信息公開和公眾參與制度體系

地質災害突發(fā)性強、分布廣泛、影響巨大，地質災害的治理需要廣泛的公眾參與，要讓廣大的公眾積極、主動、自覺地參與地質災害防治的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和利益分配，提升居民的自我管理能力和自我發(fā)展能力。針對信息公開，必須堅持“零保密”、“主渠道”、“全方位”這三項原則。一是堅持“零保密”原則。凡是涉及地質災害防治的一切信息，只要不危害國家安全，都要完全公開，做到“零保密”。二是堅持“主渠道”原則。搭建地質災害治理信息公開平臺，建立地質災害治理監(jiān)督熱線，充分發(fā)揮公眾在地質災害治理中的積極性，確保社會公眾對地質災害治理的知情權和監(jiān)督權。三是堅持“全方位”原則。要構筑立體、高速、公開的地質災害防治的信息平臺，利用廣播、電視、報紙、雜志、網(wǎng)絡、手機等各種傳媒，采取講座、培訓、科普宣傳、印發(fā)資料、送“明白卡”、立“警示牌”、開展“4 .22地球日活動”等各種形式，大力宣傳《地質災害防治條例》等法律法規(guī)和地質災害防治知識，使廣大人民群眾真正掌握地質災害防治的相關知識。

針對公眾參與，要進一步完善地質災害的群測群防制度，依靠群眾，相信群眾，使群眾能參與到地質災害防治的各個環(huán)節(jié)中去，提升群眾的自我管理能力和自我發(fā)展能力。

[1]中國礦業(yè)年鑒編輯部.中國礦業(yè)統(tǒng)計年鑒2009[M].北京:地質出版社,2010.

[2]國土資源部.2009年中國國土資源公報[R].北京:國土資源部,2010.

[3]姚華軍,朱清.關于地質環(huán)境保護經(jīng)濟制度體系的探討[J].資源產業(yè),2011(2):1-5.