社會工作發(fā)展三大動向分析

熊貴彬

(中國青年政治學(xué)院社會工作學(xué)院，北京100089)

2011年11月8日，中央組織部、中央政法委、民政部等18部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》(以下簡稱意見)。該《意見》首次從中央政策層面將社會工作者納入專業(yè)技術(shù)人才體系，并提出今后將大力開發(fā)社會服務(wù)領(lǐng)域的社會工作專業(yè)崗位，提升社會工作者的社會地位。中國的社會工作發(fā)展到今天，使關(guān)注民生的政界人士、社會工作學(xué)界、廣大社會服務(wù)領(lǐng)域的從業(yè)人員及服務(wù)對象等感到非常振奮。興奮之余，我們也應(yīng)該對社會工作今后的發(fā)展走向進行深入的分析和判斷，以使我們對社會工作未來的發(fā)展有一個理性的預(yù)期。

民政系統(tǒng)是負(fù)責(zé)推動社會工作發(fā)展的主要政府部門，分析我國社會工作的發(fā)展，就不得不關(guān)注其作用和影響。從1987年馬甸會議開始論證社會工作教育發(fā)展、資助北京大學(xué)100萬元設(shè)立重建后的第一個社會工作專業(yè)，到2001年提出在福利機構(gòu)中設(shè)置社會工作崗位，再到2008年前后人力資源和社會保障部推出社會工作職業(yè)水平考試并出臺《關(guān)于民政事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》，要求民政事業(yè)單位需設(shè)置社會工作崗位，最后到2011年18部委和組織聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，這一發(fā)展過程中無不體現(xiàn)出民政部門付出的努力。筆者試圖將民政部門置于黨政系統(tǒng)縱橫交錯的復(fù)雜關(guān)系中進行考察，結(jié)合近期出臺的重要政策和社會工作的社會影響等方面，參照相關(guān)國家和地區(qū)社會工作發(fā)展的軌跡，進行綜合判斷。

一、社會工作職業(yè)化發(fā)展

這里的職業(yè)化主要是指在各地財政經(jīng)費的支持下，各社會服務(wù)領(lǐng)域的社會工作崗位得到開發(fā)，吸納社會工作人才進入職業(yè)崗位，提供專業(yè)服務(wù)。對于這方面，筆者持謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。

令人欣慰的是，未來幾年我國社會工作會有一個較明顯的發(fā)展，這可以通過考察近年來中央政策的出臺情況而得出結(jié)論。如果把2006年黨的十六屆六中全會視為吹響了我國大力發(fā)展社會工作的號角，2008年開始的社會工作職業(yè)水平考試和人保部、民政部聯(lián)合出臺的《關(guān)于民政事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》被視為社會工作在全國民政領(lǐng)域的播種，那么2011年18部委和組織聯(lián)合發(fā)布的《意見》，則可視為推動社會工作在我國社會服務(wù)各領(lǐng)域的全面開花。國家推動社會工作發(fā)展的政策越來越具體，涉及的領(lǐng)域也越來越廣泛。在各地的工作落實中，已經(jīng)有許多地方取得了社會工作方面的長足發(fā)展，如廣東、上海、北京、江西等地。相信隨著2011年《意見》的逐層下發(fā)、落實，將會有越來越多的地方、黨政部門及相關(guān)組織更加關(guān)注社會工作的發(fā)展。

但是，對未來社會工作的發(fā)展筆者持謹(jǐn)慎態(tài)度，為什么?我們可以從2011年《意見》中的一些內(nèi)容來進行判斷?！俺青l(xiāng)基層特別是城市社區(qū)要注重配備和使用社會工作專業(yè)人才”(第10條)、“以社會工作服務(wù)為主的事業(yè)單位，可將社會工作專業(yè)崗位明確為主體專業(yè)技術(shù)崗位”(第11條)、“引導(dǎo)和鼓勵公益慈善類社會組織和民辦非企業(yè)單位吸納社會工作專業(yè)人才”(第12條)、“承擔(dān)社會服務(wù)職能的相關(guān)行政部門和群團組織要根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要逐步使用社會工作專業(yè)人才”(第13條)①參見中央組織部、中央政法委、民政部等18部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，2011年?！瓘囊陨蟽?nèi)容中，可以看出該文件主要還是指導(dǎo)性的，其政策強制力依然有限，它的執(zhí)行有賴于地方部門的重視程度。那么，我們就有必要進一步從地方部門落實的可能性來分析。《意見》寫明由“民政部門具體負(fù)責(zé)”。但民政部門需要爭取當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的支持和重視。但地方領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度又如何呢?《意見》指出:“各級政府要將應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)經(jīng)費納入財政預(yù)算，加大財政投入”(第21條)②參見中央組織部、中央政法委、民政部等18部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，2011年。。但是，“應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的經(jīng)費”則是一個非常模糊的規(guī)定，彈性很大。某地方領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)對筆者談到:“其實‘上面千條線、下面一根針’同樣適用于地方政府，每年都會從中央和省級政府下達(dá)大量的工作。撇開經(jīng)濟建設(shè)不談，只就社會建設(shè)領(lǐng)域來看，就涉及教育、衛(wèi)生、治安、司法、就業(yè)與社會保障、民政、人口計生、信訪、扶貧等方方面面;再從民政系統(tǒng)內(nèi)部來看，也包含了救災(zāi)、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、社區(qū)建設(shè)、婚姻、殯葬等一系列工作……因此，我們只能選擇一些項目來重點支持，其他只能應(yīng)付，社會工作我們還得看看全國的發(fā)展情況而定?！毕嘈潘倪@席話代表了相當(dāng)一部分地方領(lǐng)導(dǎo)的看法。再從社會工作開展得比較好的地區(qū)對全國的影響來看，一方面是示范效應(yīng)，但另一方面也有抑制效應(yīng)。因為，各地政府都追求政績創(chuàng)新，他們往往不會采納其他地方的創(chuàng)新做法，而是更愿意尋找別的地方重視程度不夠的領(lǐng)域進行突破。

二、社會工作法制化建設(shè)

面對當(dāng)前社會工作發(fā)展中存在的困難，如社會工作人才缺口大，中央強力推動、地方執(zhí)行卻變軟，示范效應(yīng)不強，社工人才培養(yǎng)、評價、使用、激勵機制不健全等，也許只有加強社會工作法制化建設(shè)才能使局面得以改善。目前，我國的社會工作政策散見于各種決定、規(guī)定、意見之中，只在考試評價、崗位開發(fā)、人才培養(yǎng)等方面進行了一些原則性規(guī)定。雖然18部委和組織聯(lián)合出臺了《意見》，社會工作不再主要是民政部門單兵作戰(zhàn)，一些省(市、區(qū))也出臺了相關(guān)政策，但非試點地區(qū)對這些政策的落實、執(zhí)行是存有疑慮的，很多地方仍處于觀望狀態(tài)。如果沒有社會工作的專門立法，這些政策就仍將停留在指導(dǎo)性層面，強制力不足，這將嚴(yán)重影響各地在社會工作崗位設(shè)置、財政支持與設(shè)施配套等方面的重視程度。

社會工作發(fā)展到一定程度，就需要通過立法來規(guī)范和促進，這是國際上的通行做法。目前，世界上社會工作開展得比較好的國家和地區(qū)大都對社會工作進行了立法，如英國、西班牙、奧地利、比利時、荷蘭、瑞士、馬耳他、北愛爾蘭、新西蘭等。立法比較完善的當(dāng)屬美國和加拿大，不僅限于聯(lián)邦層面，很多州都對社會工作進行了專門立法。還有很多發(fā)展中國家也通過立法規(guī)范了社會工作的發(fā)展，尤其是一些新興的發(fā)展中國家如新加坡、菲律賓、印度尼西亞、南非等。

對我國借鑒意義最大的是東亞國家及地區(qū)的社會工作立法情況，包括日本、韓國及我國臺灣、香港地區(qū)。日本、韓國、臺灣地區(qū)戰(zhàn)后的社會工作發(fā)展經(jīng)歷了相似的歷程，即社會工作在集中發(fā)展經(jīng)濟的時期被忽視了。1951～1981年，日本甚至還出現(xiàn)了社會工作去專業(yè)化的現(xiàn)象，但在經(jīng)濟高速增長帶來一系列社會問題之后，他們又將目光投向了社會工作。1987年，日本頒布《社會福祉士與護理福祉士法》。10年后(1997年)，臺灣吸取日本的經(jīng)驗和教訓(xùn)通過了更為完善的《社會工作師法》。1970年，韓國雖然在《社會福利事業(yè)法》中設(shè)置專門章節(jié)對社會工作進行規(guī)范，但直到80年代末才對社會工作加以重視，此后不斷修訂法規(guī)對社會福祉士的考試、資格證、錄用及教育等方面進行鼓勵和細(xì)化管理。香港主要參照英國的模式，開始主要由各種福利協(xié)會在市場經(jīng)濟背景下開展社會工作。一段時期后政府才介入進行有限的管理，并同福利機構(gòu)形成合作伙伴關(guān)系。直到1997年回歸前夕的6月6日，香港立法會才通過了《香港社會工作者注冊條例》，希望能以此延續(xù)香港社會工作模式。就立法模式而言，日本、韓國、臺灣地區(qū)的社會工作立法體現(xiàn)出了典型的大陸法系特征——立法主要由國家自上而下推動確立，內(nèi)容結(jié)構(gòu)完整、章節(jié)分明、措辭嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯性強，側(cè)重于發(fā)揮政府的作用，如由政府組織考試并認(rèn)定專業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)，有限讓渡部分職責(zé)給專業(yè)協(xié)會。香港則體現(xiàn)了明顯的英美法系立法模式——后發(fā)而動、自下而上進行立法，以民間為主導(dǎo)，在社會工作充分發(fā)育后才制定相關(guān)法規(guī)。法規(guī)內(nèi)容也不夠完整，主要是對注冊制度進行規(guī)范，不組織國家考試，而是在注冊中強調(diào)專業(yè)教育背景。政府在管理中也僅起輔助作用，主要放手行業(yè)協(xié)會對社會工作進行自律。

中國當(dāng)前具有同日本、韓國及臺灣地區(qū)社會工作立法時期相似的社會背景，都在經(jīng)濟高速增長后，面臨一系列復(fù)雜的社會問題，社會多元化且民主意識高漲，社會工作在民間和政府共同推動下得到初步發(fā)展。因此，社會工作立法也應(yīng)該提上工作日程。

實際上，在2008年全國首次社會工作者職業(yè)水平考試之前，民政部已經(jīng)啟動了社會工作立法的起草工作。當(dāng)年立法起草的直接用意在于，解決考試后如何管理并服務(wù)于社會工作者，如何促進社會工作的職業(yè)化和專業(yè)化，以及社會工作者、機構(gòu)、協(xié)會的權(quán)利和義務(wù)等。如果沒有立法，那么社會工作師考試制度就僅僅屬于民政和“人社”兩個系統(tǒng)內(nèi)的一項政策措施，還沒有上升為全國性的制度。換言之，社會工作者的專業(yè)資格就難以得到其他社會服務(wù)領(lǐng)域的承認(rèn)，社會工作發(fā)揮作用的范圍也將受到很大限制。遺憾的是，當(dāng)年的立法起草工作，由于各地社會工作試點經(jīng)驗積累尚不足，以及全國救災(zāi)、領(lǐng)導(dǎo)更換等一系列原因，無果而終。值得欣慰的是，2011年終于有了18部委和組織的聯(lián)合《意見》出臺。但這仍舊不能代替立法的作用，一方面是其效力問題，另一方面還因為《意見》僅屬于社會政策的范疇。社會政策的一個顯著特征是時效性強，能及時有效地應(yīng)對社會問題，但缺點也很明顯——短期易變，可能因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而調(diào)整，或被其他重要事件所沖淡。而社會工作法規(guī)則應(yīng)具有穩(wěn)定性和長效性，它將為社會工作的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定更為堅實的基礎(chǔ)。

日本社會工作停滯30年后，恢復(fù)發(fā)展6年就通過了社會工作立法。臺灣地區(qū)逐步發(fā)展社會工作三十多年后，開始立法。我國社會工作中斷30年后，改革開放后又發(fā)展了三十多年，2011年出臺的《意見》已經(jīng)在我國社會公共服務(wù)領(lǐng)域形成影響，社會工作立法理應(yīng)呼之而出。如果說前幾年，我國社會工作試點的經(jīng)驗尚不足，那么在當(dāng)前一些地方取得顯著成績，同時還有很多地方在觀望的情況下，如不再次啟動社會工作立法程序，就將極大地限制我國社會工作的發(fā)展。

三、社會工作發(fā)展方向之爭

在我國社會工作起步發(fā)展時期，除學(xué)界及民政部門少數(shù)人士外，社會上對專業(yè)社會工作幾乎一無所知。無論是普通百姓，還是提供社會服務(wù)的廣大基層工作人員以及各級各類黨政干部都對此知之甚少。當(dāng)時為了增進社會大眾對社會工作的理解，學(xué)界作了一個比喻，將基層各類黨政團體提供的社會服務(wù)稱為“實際的社會工作”，并將其特征概括為行政性半專業(yè)或非專業(yè)。

隨著我國自上而下的大力推動，雖然公眾對社會工作的了解還僅限于一知半解，但社會服務(wù)領(lǐng)域的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)及一線的工作人員，對社會工作已是耳熟能詳，我們應(yīng)該為此而感到振奮。然而一場關(guān)于社會工作的爭議卻悄然而生，這場爭議足以影響我國社會工作的走向。爭議主要集中在如何界定社會工作和社會工作者上，從內(nèi)涵到外延都有不同理解，由此也提出了不同的實施策略。

(一)“大社會工作”與專業(yè)社會工作之爭

從內(nèi)涵來看，社會工作學(xué)界及民政部門已經(jīng)形成了一個共識性的概念——“社會工作是社會建設(shè)的重要組成部分，它是一種體現(xiàn)社會主義核心價值理念，遵循專業(yè)倫理規(guī)范，堅持‘助人自助’宗旨，在社會服務(wù)、社會管理領(lǐng)域，綜合運用專業(yè)知識、技能和方法，幫助有需要的個人、家庭、群體、組織和社區(qū)，整合社會資源，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，預(yù)防和解決社會問題，恢復(fù)和發(fā)展社會功能，促進社會和諧的職業(yè)活動?！保?］應(yīng)該說，這代表了專業(yè)社會工作的中國本土化的界定。爭議的焦點集中在什么是“專業(yè)知識和方法”，思想政治教育及黨建工作等領(lǐng)域的研究者以及黨政干部中有人指出，他們的領(lǐng)域知識和方法也是專業(yè)化的。北京社工委的一個領(lǐng)導(dǎo)甚至指出:“我們的專業(yè)化是指高學(xué)歷化和年輕化”。潛在之意是黨的事業(yè)需要各個領(lǐng)域?qū)I(yè)人才(大專以上)的參與和支持，他們經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)都是可以勝任公共服務(wù)的。由于認(rèn)識上的分歧，導(dǎo)致一線工作人員及基層干部對社會工作的理解更是五花八門。歸納起來有以下認(rèn)識:(1)黨建工作是針對黨員和積極分子而開展的工作，社會工作則是針對其他社會人員和員工而開展的社會服務(wù);(2)社會工作是對社會實施的管理活動，社會可以分為大社會和小社會。社會工作主要針對小社會開展工作，即與生活息息相關(guān)的領(lǐng)域?qū)嵭袑俚厥降膮^(qū)域管理，如一老一小的福利等方面的工作;(3)社會工作就是群眾工作，落實黨和政府的惠民政策，是為政府解憂的;(4)社會工作很廣，涉及社會方方面面，即為老百姓辦事，包括黨務(wù)工作;(5)社會工作是黨務(wù)工作向社會領(lǐng)域的推廣;(6)社會工作是幫助社會弱者的服務(wù)性工作，等等，這些認(rèn)識中，只有最后一個比較接近專業(yè)社會工作的界定。

從外延來看，隨著中央越來越強調(diào)社會工作人才隊伍的建設(shè)，那么什么樣的人員才符合社會工作人才的標(biāo)準(zhǔn)?這引發(fā)人們的不同理解。在國家中長期社會工作人才發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)討論會上，就有這樣一種觀點認(rèn)為，社會工作者隊伍的主體包括廣大城鄉(xiāng)基層組織的黨政干部、社區(qū)工作者、群團組織工作人員、專業(yè)社會工作人員以及社會服務(wù)志愿者。并以前三者為骨干，后兩者為補充。這種看法反映了當(dāng)前社會工作隊伍的實際情況，但如果按照這種表述，那么社會工作者的范圍將極大地擴展，筆者在此將其界定為“大社會工作”。如果按照這種“大社會工作”的認(rèn)識，那么社會工作的專業(yè)性將變得極為模糊，甚至社會工作的歷史也需要改寫。筆者注意到民政部及社會工作學(xué)界仍然堅持專業(yè)社會工作的方向，這種分歧在2011年18部委及組織的會議上經(jīng)過討論，最終《意見》中表述為:“社會工作專業(yè)人才是具有一定社會工作專業(yè)知識和技能，在社會福利、社會救助、慈善事業(yè)、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、精神衛(wèi)生、殘障康復(fù)、教育輔導(dǎo)、就業(yè)援助、職工幫扶、犯罪預(yù)防、禁毒戒毒、矯治幫教、人口計生、糾紛調(diào)解、應(yīng)急處置等領(lǐng)域直接提供社會服務(wù)的專門人員。充分發(fā)揮他們在困難救助、矛盾調(diào)處、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適等個性化、多樣化服務(wù)方面的專業(yè)優(yōu)勢，對解決社會問題、應(yīng)對社會風(fēng)險、促進社會和諧、推動社會發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用?！雹賲⒁娭醒虢M織部、中央政法委、民政部等18部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，2011年11月8日。從這個表述中，可以看出學(xué)界相關(guān)部門已經(jīng)傾向于專業(yè)社會工作的思路。但這是否就解決了“大社會工作”與專業(yè)社會工作之爭呢，各社會服務(wù)領(lǐng)域的落實和執(zhí)行情況，也許還需要通過立法才能最終解決。

(二)爭議的原因簡析

為什么會產(chǎn)生上述爭議?可能是因被廣泛引用的黨的十六屆六中全會提出的“造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會工作人才隊伍”所起。黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的決定》中并沒有對社會工作人才隊伍進行界定，由此導(dǎo)致了不同的理解?！蛾P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的決定》是在最后一部分“加強黨對構(gòu)建社會主義和諧社會的領(lǐng)導(dǎo)”中提出這個任務(wù)的，而這部分共包括四個方面:(1)提高各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)社會主義和諧社會建設(shè)的本領(lǐng);(2)加強基層基礎(chǔ)工作;(3)建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍;(4)深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。

從以上內(nèi)容框架中，我們可以衍生出兩種不同的理解:一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展專業(yè)社會工作，二是黨的工作向社會領(lǐng)域擴展，即近年來提出的“黨的社會工作”。似乎這兩種理解并沒有太大差別，然而在實際執(zhí)行中卻導(dǎo)致截然不同的發(fā)展方向。直接面向弱勢群體的民政部門強調(diào)服務(wù)方法的專業(yè)性，因此大力推動專業(yè)社會工作的發(fā)展。而很多黨政部門和群團組織則對專業(yè)社會工作了解較少，對社會工作專業(yè)化不是很熱衷，有的甚至認(rèn)為那是西方的一套，不太適合中國國情，應(yīng)調(diào)整我國的一些傳統(tǒng)做法，在社會領(lǐng)域加以運用，以適應(yīng)新時期的社會發(fā)展?fàn)顩r。

(三)未來的走向

當(dāng)前的“大社會工作”與專業(yè)社會工作之爭，也許正是我國社會工作本土化的核心所在。未來將如何發(fā)展?筆者認(rèn)為，隨著2011年《意見》的切實執(zhí)行，以及將來社會工作立法得以確立，專業(yè)社會工作的發(fā)展方向應(yīng)該會占據(jù)主導(dǎo)地位。但專業(yè)社會工作也會在“大社會工作”的影響下逐步調(diào)整，“水至清則無魚”，過分強調(diào)專業(yè)化甚至?xí)糁粕鐣ぷ鞯谋就粱M程。吸收黨政團體在實際工作中行之有效的工作方法，將進一步提高社會工作的適應(yīng)性。因此，未來應(yīng)該是一個相互借鑒和融合的過程。

當(dāng)前很多社會服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)行動起來，越來越多的地方要求公共服務(wù)崗位的基層黨政干部、一線工作人員參加社會工作者職業(yè)水平考試。相信未來會有越來越多的持證社會工作者出現(xiàn)在我國的各個社會服務(wù)領(lǐng)域。今后應(yīng)該著重考慮的是，如何將其所學(xué)到的專業(yè)社會工作理論和方法運用到實際服務(wù)工作中，推動服務(wù)和管理創(chuàng)新，踐行社會工作助人自助的理念，而不是考試合格后，仍舊沉寂于“大社會工作”的模式之中。

結(jié)語:職業(yè)化、法制化和專業(yè)化是衡量我國社會工作發(fā)展的三個重要維度，而這三個方面也是相互促進、相互制約的。職業(yè)化的發(fā)展將會帶動專業(yè)化水平的提升、加速法制化的進程，而法制化的滯后則會嚴(yán)重影響職業(yè)化和專業(yè)化的深入發(fā)展。因此，如果我國真正致力于形成宏大的社工隊伍參與和諧社會建設(shè)的局面，今后還需要在這三個方面進行整體規(guī)劃，全面推進。

［1］王思斌:《社會工作綜合能力(初級)》，北京:中國社會出版社2010年版，第3頁。