新時期刑釋人員的社會保護

任希全

(中央司法警官學院監(jiān)獄學學院，河北保定071000)

一、刑釋人員社會保護概述

(一)刑釋人員社會保護的起源

從現(xiàn)有資料看，刑釋人員社會保護發(fā)源于美國費城。1776年，美國慈善家懷斯德(Richard Wister)的住所與費城監(jiān)獄為鄰，他常?？吹匠霆z者衣衫襤褸，面容憔悴，精神萎靡，感慨“如此安能復歸社會?”，便產(chǎn)生惻隱之心，資助出獄人以金錢、衣服、鞋子等救濟品。社會上有識之士為其行動所感動，群起而呼號，乃共同投入巨資，組織團體，專司救濟出獄人之事務，并創(chuàng)設費城出獄人保護會，扶助出獄人的生活及就業(yè)［1］。該會于1787年更名為費城減輕出獄悲慘協(xié)會，組織從事行刑改良及出獄人保護活動。1893年，又合并成為賓夕法尼亞監(jiān)獄會。之后美國各州紛紛建立了類似的組織，如紐約市建立了出獄人救濟收容所，以暫時收容無職業(yè)或無家可歸的出獄人。其他各國也紛紛效仿，英國不僅創(chuàng)設了民間保護團體，而且于1862年頒布了《出獄人保護法》(Discharged Prisoners Aid Act)。目前，刑釋人員社會保護制度已經(jīng)成為各國普遍推行的制度，有的已經(jīng)演進為一個完整的體系，并且成為刑事政策的重要內容及社會保障制度的重要組成部分。

(二)新中國成立前我國刑釋人員的社會保護

我國有關刑釋人員社會保護的法律規(guī)定最早見于清末的《大清監(jiān)獄律草案》。該草案把受刑人是否“有家屬或有保護出獄人”作為對該罪犯進行暫釋的一個條件，并且對刑釋人員的保護向釋放日前后延伸。例如，至少在釋放前三日以上單獨監(jiān)禁，釋放前三日內不參加勞動，對即將釋放的受刑人集體在“教誨堂”當面宣告釋放，嚴格規(guī)定不同釋放類型的具體釋放時間，返還入監(jiān)所攜帶的物品，發(fā)放回家旅費，發(fā)放作業(yè)賞與金等。該《草案》雖然未能實施，但后來成為民國時期制定監(jiān)獄法典的藍本。

辛亥革命以后，獄制逐步改良。民國十九年，從保護刑釋人員的角度出發(fā)，司法行政部公布《出獄人保護事務獎勵規(guī)則》，通令各省高等法院聯(lián)合地方人士及各種團體，極力提倡，期望能在多處設立出獄人保護團體。民國二十一年，司法行政部又公布《出獄人保護會組織大綱》，規(guī)定該會“以保護執(zhí)行期滿，及假釋或保護出獄人，使有成就為宗旨”。之后，各地相繼成立了出獄人保護團體，如北平的新民輔成會、廣州的出獄人保護會、上海的新民輔成社等［2］。民國三十三年，司法行政部將《出獄人保護會組織大綱》合并于監(jiān)所協(xié)進會組織規(guī)程之中。由于監(jiān)所協(xié)進會的人員組成極為復雜，主任由任務繁重的地方法院院長擔任，實際上出獄人保護工作并未受到應有的重視。到了民國三十五年一月，《監(jiān)獄行刑法》公布，特設釋放保護一章，規(guī)定釋放保護事項。從具體規(guī)定的內容來看，該法雖然不算十分嚴密，但已經(jīng)意識到出獄人保護工作的重要性，并且注意到了監(jiān)獄工作與出獄人保護工作的聯(lián)系。

(三)新中國刑釋人員社會保護的發(fā)展歷程

新中國成立后，根據(jù)不同歷史時期的政治、經(jīng)濟形勢，國家制定并實施了相應的出獄人保護制度，取得了一定的成效。建國初期為了解決刑滿釋放人員的就業(yè)問題，維護社會治安秩序，1953年12月，第二次全國勞改工作會議提出對刑期屆滿的罪犯采取“多留少放”的原則。1964年召開的第六次全國勞改工作會議，根據(jù)當時的政治、經(jīng)濟形勢以及犯人成分的變化，提出了對刑滿的犯人實行“四留”、“四不留”的原則。由于長期實行上述原則，留場就業(yè)人員逐年增多，有些勞改場所甚至留場就業(yè)人員超過犯人人數(shù)，勞改場所變成了就業(yè)場所，造成了管理上的困難和混亂。為此，1979年公安部發(fā)出《關于處理留場就業(yè)人員問題的幾項通知》，規(guī)定服刑期滿的人不再留場，可以放回捕前所在地安置就業(yè)，并出臺了對現(xiàn)有留場就業(yè)人員的處理辦法。1981年9月，經(jīng)中共中央和國務院批轉的《第八次全國勞改工作會議紀要》規(guī)定:“今后犯人刑滿釋放，除強制留場就業(yè)的以外，均應放回捕前所在地或直系親屬所在地，當?shù)毓矙C關憑釋放證給予落戶，由原工作單位、當?shù)貏趧硬块T、街道或社、隊負責安置?！敝链?，刑釋人員安置與監(jiān)獄工作基本脫離，采用多部門分工協(xié)作模式進行。1983年5月，公安部、勞動人事部、農牧漁業(yè)部、教育部、商業(yè)部發(fā)出《關于犯人刑滿釋放后落戶和安置就業(yè)的聯(lián)合通知》，對刑滿釋放人員的落戶及安置問題區(qū)別不同情況，做了較為詳盡的規(guī)定。中共中央(1992)7號文件曾專門談到“關于對暫時無業(yè)可就的刑滿釋放、解教人員，由司法行政部門和勞動部門共同開辦以第三產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟實體，予以就業(yè)前的過渡性安置”。

1994年2月，中央社會治安綜合治理委員會、公安部、司法部等六個部門聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強對刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作的意見》，明確指出“對刑滿釋放、解除勞教人員的安置、幫教工作是在黨委、政府的統(tǒng)一領導下，依靠各有關部門和社會力量對特定對象進行的一種非強制性引導、扶助、教育、管理活動。安置、幫教工作的主要對象是刑滿釋放、解除勞動教養(yǎng)三年之內，沒有生活出路和有重新犯罪傾向的人員”。2004年，中央社會治安綜合治理委員會、司法部、公安部等聯(lián)合下發(fā)《關于進一步做好刑滿釋放、解除勞教人員促進就業(yè)和社會保障工作的意見》，進一步明確了刑釋解教人員安置中的相關扶持政策、社會保障的相關內容以及農村籍刑釋解教人員責任田的落實等問題。

二、刑釋人員社會保護面臨的困境

(一)對刑釋人員社會保護的認識存在分歧

社會的管理階層特別是與刑釋人員社會保護相關的管理部門及科研機構普遍認為，對刑釋人員進行必要的社會保護，對于促使其成功回歸社會、鞏固改造成果、降低重新犯罪率以及維護社會治安綜合治理都具有積極的意義。刑釋人員及其親屬等同樣認為需要給予刑釋人員必要的社會保護，并且希望甚至渴望得到社會的保護。但社會一般民眾則持有不同的觀點。有的認為，刑釋人員這一群體在整個社會中處于弱勢，就如同社會中的婦女、兒童、殘疾人一樣，應當?shù)玫缴鐣厥獾谋Ｗo。有的則認為不應當給予其特殊的社會保護，因為他們已經(jīng)給社會及他人帶來重大的精神及財產(chǎn)方面的損失，不應當再為保護其利益而使其占有比社會守法公民更多的社會資源，而且即便對其實施相應的社會保護，也不一定能收到好的效果。另外從實踐工作的效果來看，黨和國家對于出獄人保護工作始終非常重視，出臺了相應的保護政策，但刑釋人員的重新犯罪現(xiàn)象比比皆是，這更堅定了他們不應對刑釋人員給予特殊的社會保護的觀點。

(二)相關法律制度缺失

1994年12月29日《中華人民共和國監(jiān)獄法》的頒布為我國監(jiān)獄行刑工作提供了強有力的法律依據(jù)，其中第三十五條、三十六條、三十七條、三十八條對服刑期滿罪犯的釋放及安置做了原則性的規(guī)定。但實踐中對刑釋人員的保護工作更多的是依據(jù)中央、國務院及相關部委所發(fā)出的通知、意見，其法律效力明顯不能夠適應刑釋人員社會保護工作的需要。另外，就其具體內容來看，《監(jiān)獄法》對于刑釋人員保護的范圍、內容、時間、措施、機構等都缺乏細致的規(guī)定，客觀上影響了刑釋人員社會保護的實際效果。

(三)缺乏統(tǒng)一的管理

《監(jiān)獄法》以及黨中央、國務院及相關部委發(fā)出的《通知》、《決議》要求各級黨委、政府齊抓共管，將刑釋人員社會保護工作落到實處。但在實踐工作中，各級黨委、政府普遍存在對刑釋人員社會保護工作缺乏認真計劃、安排、實施、總結的情形;很多地區(qū)僅停留在轉發(fā)中央、國務院及相關部委文件的層面;只有部分地區(qū)能夠根據(jù)本區(qū)域的實際情況結合文件的精神，出臺本區(qū)域的保護政策或者補充規(guī)定，收到了較好的效果。刑釋人員社會保護工作開展的好壞取決于各級黨委、政府的重視程度，客觀上形成了刑釋人員社會保護區(qū)域之間的差異，從全局看使出獄人社會保護工作陷入一種無政府狀態(tài)，影響刑釋人員社會保護的實際效果。

(四)民間力量參與匱乏

目前我國民間力量對刑釋人員社會保護的參與極其有限，原因包括兩個方面:一方面，缺少對于刑釋人員社會保護工作的宣傳，民眾對刑釋人員社會保護的原因、目的、途徑不了解;另一方面，缺少制度方面的引導。為此，國家應該制定相關政策、制度，使民眾在為刑釋人員提供相關幫助的同時也能取得一定的收益，如為參與者頒發(fā)證書或者為其企業(yè)免除一定的稅費等。

(五)刑釋人員對自身面臨的客觀環(huán)境障礙調適能力較差

刑釋人員在監(jiān)獄服刑過程中，在嚴格的法律監(jiān)管以及強有力的行政約束下，接受著緊張而有序的改造，很多罪犯在原有不良行為習慣未徹底消除的情形下，又形成了“監(jiān)獄人格”，養(yǎng)成了“監(jiān)獄化”的行為習慣。而當他們刑滿釋放后，展現(xiàn)在他們面前的是一個既熟悉又陌生的社會，調適家庭情感、構建和諧美滿的家庭、尋找就業(yè)升學的機會、解決經(jīng)濟方面的困難等一系列問題亟待解決。刑釋人員因自身的調適能力較差，在面對諸多此類問題時無所適從。

三、完善刑釋人員社會保護的建議

(一)擴大宣傳與引導，統(tǒng)一對刑釋人員社會保護的認識

對刑釋人員進行社會保護，目的是讓刑釋人員能夠平等享受我國社會主義發(fā)展的成果，鞏固監(jiān)獄的改造成果，盡可能降低重新犯罪的比例，進而為社會治安綜合治理服務，使國家利益和人民的生命、財產(chǎn)安全受到有效保護。實踐中，我們應加強理論研究，進一步充實刑釋人員社會保護的理論依據(jù)與法律依據(jù)。通過實證研究，掌握刑釋人員的生活現(xiàn)狀、犯罪原因、面臨的困境，同時對重新犯罪率、重新犯罪原因進行調查，形成具有權威性的調研報告并向民眾公布。通過聽證會、網(wǎng)調等形式，充分聽取社會民眾的意見，進而對刑釋人員社會保護的必要性、保護機構、保護內容、保護程序等內容，形成較為一致的意見。

(二)按照自主、自愿原則對刑釋人員實施保護

罪犯刑滿釋放后，刑罰執(zhí)行即告終結，其人身自由得到恢復，平等享有社會一般公民所享有的權利，任何個人以及組織都無權干涉其合法行為。刑釋人員社會保護工作應充分尊重刑釋人員的意愿，即在刑釋人員自主、自愿的基礎上開展。實踐中，應當通過既定的程序，告知刑釋人員有權申請保護、如何申請保護、可申請何種方式與內容的保護，供刑釋人員自主選擇。若需要保護，刑釋人員則須向保護機構提出書面申請，刑釋人員保護機構憑申請書啟動具體保護工作。

(三)加快刑釋人員社會保護立法進程，科學確定立法內容

我國目前已經(jīng)建立了較為完善的社會主義法律體系，但刑釋人員社會保護的立法仍比較落后。因此，應當及時出臺刑釋人員社會保護的法律，通過制定刑釋人員社會保護法律法規(guī)，為刑釋人員社會保護提供強有力的法律保障，并使之與其他法律規(guī)范有機結合，形成完整的社會治安防控體系。刑釋人員社會保護立法應特別重視立法內容的科學性。首先應科學、合理設定刑釋人員社會保護法律關系的主體;其次應明確各法律關系主體的權利與義務;再次應明確各法律關系主體在主張權利與履行義務過程中必須遵守的程序及時間;最后應將刑釋人員社會保護工作置于強有力的監(jiān)督中，確保立法意圖的實現(xiàn)。而每一項內容的科學確定，都需要進行充分的調研并綜合考慮各方面的因素(特別是區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別)，才能夠制定出符合我國國情并具可行性的刑釋人員社會保護法律規(guī)范，進而降低社會治安綜合治理的制度成本。

(四)將刑釋人員保護機構與社區(qū)矯正機構合并建設，建立“國家參與型”社會保護機構

鑒于目前我國所處的發(fā)展階段，建立“國家參與型”的刑釋人員保護機構更適合我國的基本國情。如果沒有專門的刑釋人員保護機構，那么必然會產(chǎn)生現(xiàn)今刑釋人員保護工作所面臨的因沒有統(tǒng)一領導與管理而影響刑釋人員保護實際效果的結果。另外，我國正處于并將長期處于社會主義的初級階段，各項事業(yè)都急需大量投入。刑釋人員社會保護工作應結合我國基本國情，以盡可能少的投入，滿足公眾人道文明發(fā)展的道德要求與國家預防重新違法犯罪的需求。

提出將刑釋人員保護機構與社區(qū)矯正機構合并建設，是基于以下幾方面的考慮。首先，我國的社區(qū)矯正機構建設完成后將會在全國形成一張大網(wǎng)，分布于城市的各個社區(qū)以及農村的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以為刑釋人員社會保護工作的開展提供強有力的組織保障。其次，從管理體制上看，將刑釋人員社會保護工作劃歸司法行政部門領導和管理，對于刑釋人員保護工作的銜接與工作效能的提升具有積極意義。再次，從管理對象上來看，社區(qū)矯正的對象是刑釋人員社會保護對象的重要組成部分，合并建設可避免不必要的資源浪費。最后，從專業(yè)化隊伍建設上來看，社區(qū)矯正機構與刑釋人員社會保護機構兩者工作人員的工作目標應當是一致的，都是為預防犯罪和維護社會治安綜合治理服務的，這就決定了對工作者素質要求的一致性，合并建設有利于隊伍的專業(yè)化建設。

(五)創(chuàng)新刑釋人員社會保護的方法，完善刑釋人員社會保護的內容

刑釋人員在家庭、財產(chǎn)、健康、心理等方面所存在的差異性，要求我們不斷創(chuàng)新刑釋人員保護方法，完善刑釋人員保護的內容，推行個性化的保護方案，滿足刑釋人員社會保護工作的需求。在具體方法上，可采用“定點式保護”與“跟進式保護”。“定點式保護”主要針對“三無”申請者(無家可歸、無親可投、無業(yè)可就)，其主要特點是刑釋人員保護機構為申請者提供住所及其他基本生活保障，并在保護中發(fā)揮主導作用，即主要由刑釋人員保護機構確定保護內容?！案M式保護”則適用于其他申請者，其主要特點是刑釋人員自己解決居住場所，刑釋人員保護機構主要依據(jù)刑釋人員申請保護的內容為其提供相應的保護，在保護工作推進中根據(jù)刑釋人員的具體情況為其提供相應的保護建議。在保護內容上，可以劃分成物質、醫(yī)療、就業(yè)、升學、法律援助、心理咨詢等幾大類，在每一大類中再細化為若干類型，并盡可能明確每一類型的保護條件，既要給予刑釋人員必要的保護，又要防止因過度保護而產(chǎn)生的不利影響。

(六)積極吸收民間力量參與刑釋人員保護工作

私營企業(yè)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟的重要組成部分，它們已經(jīng)主動開始并認真地承擔社會責任。由于刑釋人員社會保護工作目前面臨諸多問題，積極吸收民間力量特別是私營企業(yè)的參與顯得尤為重要。要使民間力量認識到參與刑釋人員社會保護工作具有“重要性、必要性、有用性、效益性”。所謂重要性是指刑釋人員社會保護工作對刑釋人員成功回歸社會，進而對國家社會治安綜合治理以及個人、企業(yè)的生存與發(fā)展的環(huán)境所產(chǎn)生的積極影響;必要性主要指需要民間力量的參與以解決刑釋人員社會保護工作所面臨的人力、物力、財力的短缺，減輕社會歧視對刑釋人員心理所產(chǎn)生的嚴重不利影響;有用性主要指給民間力量本身所帶來的收益，對于參與個體來講主要表現(xiàn)為人生價值的體現(xiàn)、個人所得稅一定比例的減免，對于企業(yè)來講主要指企業(yè)知名度和信譽度的提高、企業(yè)文化的凝練、團隊凝聚力的提升、企業(yè)稅費的減免等;效益性主要指由民間力量提供的人、財、物等將會被置于強有力的監(jiān)管之下，使其發(fā)揮最大作用。

(七)提高刑釋人員對客觀環(huán)境障礙的調適能力

刑釋人員對客觀環(huán)境障礙的調適能力，是影響刑釋人員社會保護效果的關鍵因素。即便上述提及的刑釋人員社會保護的各項措施都得以嚴格實施，如果刑釋人員自身不提高對客觀環(huán)境障礙的調適能力，良好的保護措施則有可能成為刑釋人員回歸社會的“溫室”，滋生、助長其依賴性與惰性，很難達到刑釋人員社會保護的實際效果。因此，我們應當區(qū)分刑釋人員的具體情況，將其中屬于社會保障范疇的納入到社會保障，使其與社會一般公民享有同樣的社會福利待遇。與此同時，積極引導刑釋人員樹立、鞏固正確的世界觀、人生觀、價值觀，加強刑釋人員技能培訓，提高其生活的自理、自立能力，適時對其進行心理疏導，全面提高刑釋人員對客觀環(huán)境障礙的調適能力，切實保障刑釋人員社會保護的效果。

結語:改革開放三十多年來，我國在各領域取得長足發(fā)展，但矛盾問題也不斷凸顯，各種類型的犯罪問題是其中較為突出的一部分。每一名公民在享受國家改革與發(fā)展成果的同時，都有責任承擔改革與發(fā)展中所產(chǎn)生的風險與不利后果。黨和政府以及社會各界有職責與義務為緩和、消除改革與發(fā)展中所產(chǎn)生的矛盾問題包括控制犯罪而努力。刑釋人員是中華人民共和國公民的組成部分，平等享有中華人民共和國公民的各項權利和改革發(fā)展的成果。正視犯罪與重新犯罪的原因，審視刑釋人員社會保護現(xiàn)狀，努力完善刑釋人員社會保護工作，必將夯實社會主義和諧社會構建的基礎。

［1］［2］夏宗素:《出獄人保護》，成都:四川大學出版社1995年版，第77、80頁。