城市精細(xì)化管理對(duì)城市發(fā)展的促進(jìn)——以哈爾濱市為例

曾燕南

(哈爾濱市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，黑龍江哈爾濱150010)

隨著哈爾濱市“北躍、南拓、中興、強(qiáng)縣”新戰(zhàn)略的實(shí)施，大規(guī)模的城市建設(shè)正在轉(zhuǎn)向以建設(shè)國際化、現(xiàn)代化大城市為目標(biāo)的功能開發(fā)上來，因此，加大城市管理力度已經(jīng)成為城市可持續(xù)發(fā)展的重要問題。

一、城市管理的發(fā)展演進(jìn)及理論探討

城市管理是一個(gè)城市根據(jù)其戰(zhàn)略目標(biāo)、自身優(yōu)勢(shì)、具體市情，通過一系列機(jī)制手段，以城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和生態(tài)綜合效益為目標(biāo)對(duì)城市進(jìn)行的管理。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，城市管理的能力與人民群眾對(duì)城市軟硬環(huán)境的需求間呈現(xiàn)出不相適應(yīng)的矛盾。要解決這一矛盾，最重要的一點(diǎn)就是要樹立城市發(fā)展觀念，圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略及發(fā)展目標(biāo)的要求，通過宏觀調(diào)控及市場(chǎng)機(jī)制對(duì)構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本與人力作用資本及其他相關(guān)資本進(jìn)行重組營運(yùn)，最大限度地盤活存量，對(duì)城市資產(chǎn)進(jìn)行集聚、組合營運(yùn)，以實(shí)現(xiàn)城市資源配置容量及效益的最大化和最優(yōu)化，促進(jìn)城市管理和諧發(fā)展。

當(dāng)前，城市管理研究中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)是對(duì)現(xiàn)代城市管理的內(nèi)涵及其城市發(fā)展內(nèi)容理解不系統(tǒng)。從城市管理的目標(biāo)出發(fā)，城市管理是以城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共資源為主要對(duì)象，以發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等整體效益為特征的綜合管理。城市管理的任務(wù)是要抑制和解決城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面表現(xiàn)出來的目標(biāo)與現(xiàn)狀之間的矛盾，是城市管理亟待加強(qiáng)的重要內(nèi)容。完整意義上的城市管理包括規(guī)劃管理、建設(shè)管理、功能管理等方面，只強(qiáng)調(diào)其中某個(gè)環(huán)節(jié)的城市管理會(huì)造成人為的管理分割。城市管理一方面要注意將規(guī)劃管理、建設(shè)管理、功能管理等環(huán)節(jié)構(gòu)成系統(tǒng)和整體;另一方面還要把重點(diǎn)放在城市功能管理的研究上。在以往的城市管理中，規(guī)劃管理和建設(shè)管理已成為各級(jí)政府的主要目標(biāo)，以“以人為本”管理城市為出發(fā)點(diǎn)，城市功能管理尤為重要。

城市管理的作用具體體現(xiàn)在:一是規(guī)劃作用。通過科學(xué)測(cè)算掌握城市發(fā)展基本狀況，依據(jù)城市生產(chǎn)、生活的需求作出各種規(guī)劃，不管是哪種規(guī)劃都應(yīng)前瞻性地滿足城市發(fā)展的需要。二是穩(wěn)定作用。通過城市管理解決生產(chǎn)競(jìng)爭、勞資就業(yè)矛盾以及收入分配等社會(huì)公共事務(wù)，保障城市穩(wěn)定發(fā)展。三是城市和諧發(fā)展。通過城市管理，正確處理經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)事業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，使城市經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)、環(huán)境、人口、資源共同和諧發(fā)展，從而促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。四是經(jīng)濟(jì)效益作用。一方面，城市管理需要資金投入，但不僅僅只是投資，更重要的是通過資金投入間接推動(dòng)城市的經(jīng)濟(jì)增長;另一方面，要通過對(duì)城市的有效管理來創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，刺激土地價(jià)格增值，吸引技術(shù)、人才及產(chǎn)業(yè)的流入，從而為城市發(fā)展及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來機(jī)遇。

城市管理特征主要體現(xiàn)為城市管理體制。城市管理又屬于現(xiàn)代公共管理的領(lǐng)域，具有綜合性、開放性、全程性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)。一是城市管理的綜合性。分為經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和市政管理。二是城市管理的開放性。只有對(duì)城市的進(jìn)行開放性管理，才能增強(qiáng)城市的開放性功能。三是城市管理的全程性。即城市規(guī)劃管理、城市建設(shè)管理和城市運(yùn)行管理。在這三個(gè)環(huán)節(jié)中規(guī)劃管理是最具綜合性、全局性和前瞻性的管理。四是城市管理的動(dòng)態(tài)性?，F(xiàn)代城市作為一個(gè)有機(jī)整體，用動(dòng)態(tài)的角度來管理實(shí)施城市戰(zhàn)略目標(biāo)是掌握城市運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律的最好辦法。

二、哈爾濱市城市管理現(xiàn)狀

1．城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展

2010年，哈爾濱市地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)3，664.9億元，增長14%;農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值785億元，增長7.1%;規(guī)模以上工業(yè)增加值732.1億元，增長17.2%;全社會(huì)固定資產(chǎn)投資2，651.9億元，增長40.2%;社會(huì)消費(fèi)品零售總額1，770.2億元，增長18.8%;進(jìn)出口總值44億美元，增長18.5%;實(shí)際直接利用外資7億美元，增長15.7%;地方財(cái)政一般預(yù)算收入238.1億元，增長23.2%;財(cái)政一般預(yù)算支出453億元，增長17.9%;城市居民人均可支配收入17，556.8元，增長10.5%;農(nóng)民人均純收入8，020.3元，增長18.4%;居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)103.7，增長3.7%①參見哈爾濱市統(tǒng)計(jì)局:《2010年哈爾濱市國民經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)》。 參見齊 放 馬志偉:《“十一五”時(shí)期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展綜述》，http://www．stats－h(huán)lheb．gov．cn/xw!detaPage．a(chǎn)ction?tid=19840，2011－06－10;第一產(chǎn)業(yè)412.7億元，增長7.3%;第二產(chǎn)業(yè)1，384.6億元，增長17.1%;第三產(chǎn)業(yè)1，868.6億元，增長13.5%②參見哈爾濱市統(tǒng)計(jì)局:《2010年哈爾濱市國民經(jīng)濟(jì)核算》。。

2．城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模不斷擴(kuò)大

2010年，哈爾濱市城市基礎(chǔ)設(shè)施投資完成980．5億元，城市載體功能進(jìn)一步增強(qiáng)，城市面貌發(fā)生顯著變化。一是城市管理水平明顯提高。完成裸土地面硬化、綠化鋪裝513萬平方米，新增綠地800公頃，全市建成區(qū)域綠化覆蓋率達(dá)到38．4%。拆除違章建筑8萬平方米，清理廣告牌匾9，700塊，改造居民庭院2，640個(gè)。二是城市管理服務(wù)功能增強(qiáng)。改造市區(qū)供水管網(wǎng)53．3公里，新改擴(kuò)建水廠6座，新增供水能力102萬噸∕日，全市公用水廠生產(chǎn)能力174.2萬立方米∕日。新建污水處理廠22座，污水處理總能力達(dá)到150萬噸∕日。全市集中供熱面積達(dá)13，057．8萬平方米，集中供熱普及率達(dá)到67%。全市城市實(shí)有鋪裝道路長度1，427公里，實(shí)有鋪裝道路面積達(dá)到3，296萬平方米。三是城市生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善。2010年，哈爾濱市實(shí)施重點(diǎn)減排項(xiàng)目，二氧化硫減排量2，430噸。強(qiáng)化飲用水源水質(zhì)保護(hù)，加強(qiáng)水庫水質(zhì)監(jiān)測(cè)，城市飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%，松花江哈爾濱段出境水質(zhì)主要污染指標(biāo)同比降低9.8%。全市固廢綜合利用率達(dá)到90%。全市森林覆蓋率達(dá)到45．2%，自然保護(hù)區(qū)森林覆蓋率達(dá)13．5%。全市空氣優(yōu)良天數(shù)達(dá)到313天①參見哈爾濱市統(tǒng)計(jì)局:《2010年哈爾濱市國民經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)》。 參見齊 放 馬志偉:《“十一五”時(shí)期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展綜述》，http://www．stats－h(huán)lheb．gov．cn/xw!detaPage．a(chǎn)ction?tid=19840，2011－06－10。

城市管理的有效推進(jìn)帶動(dòng)了旅游、會(huì)展、文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2010年，哈爾濱市旅游外匯收入1．4億美元。國內(nèi)旅游收入371．8億元，增長23．8%。全年完成會(huì)展項(xiàng)目160項(xiàng)，同比增長14．3%，會(huì)展活動(dòng)和參展人數(shù)達(dá)260萬人，增長30%，會(huì)展業(yè)直接收入8．5億元，增長20%，拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)收入80億元②參見張 君:《“十一五”期間我市旅游業(yè)發(fā)展綜述》，http://www．stats－h(huán)lheb．gov．cn/xw%21detaPage．a(chǎn)ction?tid=19837，2011－06－12。

三、哈爾濱市城市管理存在的主要問題

第一，城市管理相對(duì)滯后于城市建設(shè)。隨著城市化進(jìn)程的加快，2010年，哈爾濱市市區(qū)人口已達(dá)到471．8萬人，城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)8．5萬人，城區(qū)面積不斷擴(kuò)大。城市的快速發(fā)展吸引農(nóng)村人口不斷流入城市，從而加快了城市擴(kuò)張過程中隱性問題的顯現(xiàn)，比如住房問題、交通問題、就業(yè)問題等。特別是房價(jià)更是達(dá)到了歷史的頂端，已大大超過了哈爾濱市城鎮(zhèn)居民收入分配水平，雖然哈爾濱市2010年棚戶區(qū)改造達(dá)到518萬平方米，涉及拆遷戶3．3萬戶，同時(shí)，加大了保障性住房建設(shè)，但這也只是杯水車薪，歷史欠賬依然無從解決。2010年雖然大規(guī)模地進(jìn)行了路改建設(shè)，但交通擁堵問題還是無法根治。目前，哈爾濱市城市建設(shè)的加速性與城市管理的滯后性的矛盾依舊突出。

第二，城市管理職能轉(zhuǎn)變與城市化發(fā)展之間的矛盾日益顯現(xiàn)。目前，哈爾濱市城市管理方面采取了許多舉措，也取得了一些重要成績，但是與國際化、現(xiàn)代化城市指標(biāo)對(duì)比還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，究其原因，哈爾濱市的城市管理方式是把重點(diǎn)放在問題發(fā)生之后再進(jìn)行治理，在城市管理的行業(yè)間實(shí)行條塊分割，各自以封閉的程序進(jìn)行決策和管理。城市管理職能已經(jīng)跟不上城市發(fā)展的要求，特別是城市環(huán)境綜合整治，年年整治，但年年都有反彈的現(xiàn)象發(fā)生。主要表現(xiàn)為城市管理被動(dòng)滯后、管理方式粗放、缺乏有效的評(píng)價(jià)機(jī)制。

第三，城市管理缺乏足夠的資金支持。哈爾濱市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬較多是造成城市管理被動(dòng)滯后的主要原因。而生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要資金的扶持，特別是區(qū)域水源保護(hù)有利于擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載能力。例如，哈爾濱市要建設(shè)生態(tài)水城，松花江哈爾濱段的污染問題需要大量的資金支持。哈爾濱市要建設(shè)國際化、現(xiàn)代化大城市，必須保證對(duì)環(huán)境衛(wèi)生整治的投入。目前，關(guān)鍵問題是城市配套設(shè)施不完善，對(duì)環(huán)境衛(wèi)生管理投入的人力、物力不足，這是造成環(huán)境衛(wèi)生差的主要原因。

第四，城市管理趨利性與公益性的矛盾。哈爾濱市時(shí)常采取土地財(cái)政政策，城市管理者運(yùn)用城市規(guī)劃等手段炒熱地皮，換取經(jīng)濟(jì)利益，而一些開發(fā)商為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益將土地閑置而未實(shí)行有效開發(fā)，城市管理短期行為時(shí)有發(fā)生。例如，在城市管理過程中出現(xiàn)急功近利的傾向和經(jīng)營謀利的取向，往往造成城市歷史文化景觀被破壞。有些房地產(chǎn)開發(fā)單位不顧城市規(guī)劃的限制，偷梁換柱搞開發(fā)，導(dǎo)致一些路段或公園綠地受到很大的損害，還有一些以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)效益高的建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目，進(jìn)行所謂的城市經(jīng)營，給城市管理造成無法彌補(bǔ)的損失，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。

第五，城市管理與外化性規(guī)劃的矛盾。城市管理的目的是城市運(yùn)行高效化與城市發(fā)展可持續(xù)性的統(tǒng)一，并非是建多少高樓大廈就是現(xiàn)代化的城市。目前，哈爾濱市在風(fēng)景區(qū)內(nèi)建起的一幢幢超高的大樓，已經(jīng)給哈爾濱市城市景觀造成了影響。風(fēng)景文化街區(qū)是哈爾濱市文化底蘊(yùn)的體現(xiàn)，是哈爾濱市的特色標(biāo)志，也是哈爾濱市的寶貴遺產(chǎn)，特別是在保護(hù)街區(qū)和風(fēng)景街區(qū)內(nèi)建起的高樓大廈不能代表哈爾濱市的文化特色。由于規(guī)劃的時(shí)效性以及城市管理政策滯后性等因素，導(dǎo)致城市規(guī)劃建設(shè)管理存在較大的盲目性。

四、加大城市管理力度的對(duì)策建議

第一，建立城市管理統(tǒng)籌、城市發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制。要理順經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理等部門的關(guān)系，就必須建立統(tǒng)一的城市管理協(xié)調(diào)機(jī)制，這是創(chuàng)新城市管理的關(guān)鍵。正確處理兩級(jí)政府中集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，形成上下銜接、分工合作的網(wǎng)絡(luò)化管理體制，形成城市分層、分類管理。要在此機(jī)制的協(xié)調(diào)下，統(tǒng)一調(diào)配、科學(xué)核算城市管理投入的資金，做到每年都有資金的合理投入，以免形成城市管理資金投入的歷史性欠賬。

第二，對(duì)城市管理職能給予重新定位。目前，許多城市中心區(qū)建設(shè)規(guī)模不斷向周邊拓展，可能會(huì)在未來形成多個(gè)副中心區(qū)，由此形成中心區(qū)向副中心區(qū)的輻射作用。在這種情況下，必須提前對(duì)城市管理的范疇給予界定，避免城區(qū)結(jié)合部出現(xiàn)管理不到位的地帶，防止城市二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，特別要對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行對(duì)接，把城區(qū)結(jié)合部納入城市管理范疇，做到城市管理不留死角，從而加速該區(qū)域第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

第三，培育城市管理的多元主體。要把市場(chǎng)體制和社會(huì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，建立城市管理多元結(jié)構(gòu)體系。按照城市管理的目標(biāo)、類型和服務(wù)性質(zhì)培育城市管理的多元主體，實(shí)現(xiàn)城市管理集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮社會(huì)主體參與城市管理的作用和潛力。城市管理統(tǒng)籌核心作用不會(huì)因城市管理多元主體的存在而改變，關(guān)鍵是要制定培育城市管理的多元主體的政策、措施、規(guī)章制度，以此來培育城市管理多元主體。這種辦法不應(yīng)以營利為目的，而應(yīng)為城市管理提供多樣性的服務(wù)，從而提高城市管理的效率與效益。

第四，將城市規(guī)劃置于城市管理的重要位置。城市規(guī)劃的主要任務(wù)就是如何使城市有序地發(fā)展，同時(shí)又保持城市管理的科學(xué)性。因此，在城市管理過程中要把城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，促使城市規(guī)劃在城市發(fā)展過程中充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。在編制城市規(guī)劃時(shí)應(yīng)充分考慮到城市管理等方面因素，要吸納經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等專業(yè)人員全程參與到城市規(guī)劃設(shè)計(jì)當(dāng)中去。

第五，完善城市管理的法律、法規(guī)建設(shè)。城市管理要依法進(jìn)行，從目前的以行政手段為主逐步向法治化轉(zhuǎn)變。要加快與城市管理系統(tǒng)相關(guān)的立法工作，把管理的重點(diǎn)放在提高執(zhí)法能力上。對(duì)于市容、市貌、環(huán)境衛(wèi)生、食品安全、違章建筑、節(jié)能減排、交通管理、市政建設(shè)等管理上出現(xiàn)的反彈或滑坡等問題，應(yīng)全部列入法規(guī)的框架內(nèi)進(jìn)行解決，防止在城市管理執(zhí)法過程中搞變通、搞特權(quán)或放任自流?？匆粋€(gè)城市政府的執(zhí)政能力，關(guān)鍵是要看城市管理中依法管理的水平和力度。

第六，加強(qiáng)城市管理的相關(guān)制度建設(shè)。(1)社會(huì)監(jiān)督制度。推進(jìn)城市管理社會(huì)聽證制度，促進(jìn)信息在城市管理部門與社會(huì)公眾之間的雙向傳遞和交流，從而做到有的放矢，使城市管理從末端治理向源頭治理轉(zhuǎn)變。(2)經(jīng)營調(diào)控制度。在城市發(fā)展總體規(guī)劃的前提下，重點(diǎn)規(guī)劃不同土地、產(chǎn)業(yè)的用途和價(jià)值，運(yùn)用城市經(jīng)營理念調(diào)節(jié)城市布局，促進(jìn)分區(qū)功能的發(fā)揮。把城市可以經(jīng)營的有形資產(chǎn)全方位推向社會(huì)。(3)指標(biāo)考核制度。運(yùn)用數(shù)字城市管理技術(shù)設(shè)計(jì)一體化的目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，建立城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等管理指標(biāo)體系。其中，城市建設(shè)管理指標(biāo)體系要與城市規(guī)劃相吻合，絕對(duì)不可以超越城市總體規(guī)劃范疇，不能因暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益而破壞城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。