對于構(gòu)建社區(qū)矯正組織體系的設(shè)想

文李長明 許銀莉

對于構(gòu)建社區(qū)矯正組織體系的設(shè)想

文◎李長明*許銀莉*

20 11年2月，全國人大常委會審議通過的《刑法修正案（八）》，明確規(guī)定對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實行社區(qū)矯正。2012年2月15日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定出臺了《社區(qū)矯正實施辦法》,該《辦法》具體明確規(guī)定了社區(qū)矯正機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、工作職責、工作內(nèi)容及要求和違反規(guī)定的處理方法等內(nèi)容，但是《辦法》在具體司法實踐中如何遵守，如何操作，如何實施，工作機制如何建立，工作內(nèi)容如何開展，這一系列有關(guān)社區(qū)矯正組織體系的有效構(gòu)建、有效運作等等問題并沒有明確的操作細則予以規(guī)定，雖然有很多省市地區(qū)對社區(qū)矯正工作進行了長時間的探索和實踐，有些地方還取得了顯著的成效和成熟的經(jīng)驗，社區(qū)矯正的工作機制已經(jīng)建立并逐步完善。但是由于體制的不健全、機構(gòu)的不完善、方法要求的不統(tǒng)一，勢必對今后社區(qū)矯正工作的進一步推進和開展存在影響和制約。如何構(gòu)建有效運行的社區(qū)矯正組織體系，是司法實務(wù)工作者面臨的當務(wù)之急，筆者在本文中將根據(jù)所在單位登封市人民檢察院實施社區(qū)矯正的實踐做法，結(jié)合《辦法》的相關(guān)規(guī)定，擬從社區(qū)矯正組織體系的總體思路、各工作機構(gòu)的職責分工、相關(guān)協(xié)作與監(jiān)督機制的建立等方面對社區(qū)矯正組織體系的全面構(gòu)建提出幾點看法和建議。

一、社區(qū)矯正組織體系的總體構(gòu)建

一部法規(guī)的出臺，需要一臺完整的國家機器予以實施，需要一套完善的組織體系才能運轉(zhuǎn)，以往兩高頒布規(guī)定都有現(xiàn)有的執(zhí)行機關(guān)遵照執(zhí)行，但該《辦法》的出臺給我們設(shè)置了一個難題，那就是沒有現(xiàn)有的執(zhí)行機關(guān)，而是需要重新組建、重新成立才能有效地落實和執(zhí)行，因此，《社區(qū)矯正辦法》若要得到真實有效的實施，社區(qū)矯正組織體系的有效構(gòu)建是根本中的根本。從《辦法》的具體規(guī)定可以看出，實施社區(qū)矯正涉及相關(guān)的機構(gòu)、部門眾多，如何讓這些機構(gòu)有效地、緊密地結(jié)合在一起，如何讓它們高效地運作而不致發(fā)生推諉扯皮，從筆者參與的登封市人民檢察院建立的未成年人社區(qū)矯正工作來看，我們需要三個機構(gòu)的協(xié)調(diào)結(jié)合、一個機構(gòu)的嚴密監(jiān)督以及上述四個機構(gòu)的緊密協(xié)作，才能有力推進社區(qū)矯正工作的深入開展。

（一）輸出機構(gòu)，即產(chǎn)生社區(qū)矯正對象的機構(gòu)——人民法院。目前《辦法》規(guī)定人民法院為唯一輸出機構(gòu)，但是在司法實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，輸出社區(qū)矯正人員的機構(gòu)并不限于此。

（二）矯正機構(gòu)，即從輸出機構(gòu)處接收相關(guān)人員并安排進行社區(qū)矯正的機構(gòu)，《辦法》規(guī)定該機構(gòu)為司法行政機關(guān)，其下屬機構(gòu)司法所為具體矯正機構(gòu)，起著承前啟后的關(guān)鍵作用，自身需要建立一套完善的工作機制、需要專門的人員和明確的工作職責。

（三）接納機構(gòu)，即最終接受社區(qū)矯正人員，具體實施各項矯正活動的重要機構(gòu)，《辦法》對于這些機構(gòu)沒有明確的規(guī)定，在實踐中我們常常與當事人的家庭、居（村）委、社區(qū)、所在單位聯(lián)系較多，還有其他一些根據(jù)需要固定或者設(shè)定的機構(gòu)，

（四）監(jiān)督機構(gòu)，即對上述各社區(qū)矯正機構(gòu)的執(zhí)行活動進行及時有效的監(jiān)督，對玩忽職守、濫用職權(quán)行為進行刑事責任的追究，人民檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，因此《辦法》相應(yīng)規(guī)定，社區(qū)矯正的監(jiān)督機構(gòu)為人民檢察院。

只有上述各個機構(gòu)各司其職，各負其責，共同對社區(qū)矯正人員實施全方位、多形式的教育、管理、監(jiān)督，形成嚴密的組織體系，才能保證社區(qū)矯正工作平穩(wěn)有序進行。登封市人民檢察院實行社區(qū)矯正以來，先后將78名未成年犯罪嫌疑人納入社區(qū)矯正活動中，活動實施方案明確將當?shù)貓F市委作為社區(qū)矯正機構(gòu)，它從檢察機關(guān)、人民法院接收矯正對象，輔之以科學的教育、管理、監(jiān)督方法，安排其義工活動，由助飛關(guān)愛行動辦公室作為監(jiān)督機構(gòu)，對增強責任心，這些機構(gòu)起著直接接觸、監(jiān)督的作用，能夠真實反饋社區(qū)矯正人員的表現(xiàn)情況。各個機構(gòu)之間牢固團結(jié)，緊密協(xié)作，建立了較為穩(wěn)固的組織體系，對于非羈押未成年人轉(zhuǎn)變?nèi)松^起著十分重要的作用。它集管理、教育、監(jiān)督、回訪于一體，在很大程度上解決了一個對非監(jiān)禁條件下犯罪人員的監(jiān)管難問題，減輕了執(zhí)行機關(guān)的工作壓力，填補了司法機關(guān)對上述人員制度管理上的缺失，體現(xiàn)了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職責和司法機關(guān)的人文關(guān)懷。

二、各機構(gòu)主體的具體職責分工

上文簡單表述了筆者對我國社區(qū)矯正組織體系的總體構(gòu)建的建議，但是僅僅要求上述四個機構(gòu)密切聯(lián)系，而沒有具體的分工，或者對機構(gòu)的分工不夠明確，在工作中容易出現(xiàn)職責不清、界限不明、都去管或者都不管的情況，致使工作效率低下，流于形式。因此，只有將上述機構(gòu)職責明確，各負其責，才能保證社區(qū)矯正工作豐富而又圓滿?！掇k法》對各機構(gòu)主體的職責都做出了原則性的要求，其具體、明確的分工還有賴我們在司法實踐中因地制宜地劃分。

《辦法》第二條對社區(qū)矯正機構(gòu)各職責予以明確，即：司法行政機關(guān)負責指導管理、組織實施社區(qū)矯正工作。人民法院對符合社區(qū)矯正適用條件的被告人、罪犯依法作出判決、裁定或者決定。人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督。公安機關(guān)對違反治安管理規(guī)定和重新犯罪的社區(qū)矯正人員及時依法處理。登封市人民檢察院社區(qū)矯正各機構(gòu)遵照《辦法》的規(guī)定精神，對各個機構(gòu)分工、職責也相應(yīng)進行了明確規(guī)定，如《助飛關(guān)愛行動實施方案》第四條：要明確安排未成年犯罪嫌疑人、被告人的學習、工作及參加義工情況，團市委、法院、檢察院要明確分工，各負其責。各部門要按照各自職責，做好本部門職能工作，切實抓好方案的組織實施。牽頭單位要認真負責地履行整體謀劃、協(xié)調(diào)服務(wù)、督促檢查等職能，切實履行法律監(jiān)督的職責，建立工作協(xié)調(diào)機制，加強聯(lián)系，互通信息，促進工作。

（一）對于輸出機構(gòu)的職責。根據(jù)上述分工，筆者認為，輸出機構(gòu)即人民法院的職責是行使審判權(quán)，對能夠判處管制、緩刑以及假釋的罪犯實行社區(qū)矯正。人民法院對這些人員審判完畢后需要全部移交給矯正機構(gòu)進行管理和監(jiān)督。其工作職責是在對未成年犯罪嫌疑人、被告人采取取保候?qū)徎蛘吲刑幘徯桃院?，告知該未成年人在指定時間到“關(guān)愛辦”報到。“關(guān)愛辦”在接收到未成年犯罪嫌疑人、被告人后，因人而異地、切合實際地制定出具體的監(jiān)督、教育和引導措施。

（二）對于矯正機構(gòu)的職責。《辦法》規(guī)定對于矯正機構(gòu)即行政司法機關(guān)具體來說是司法所的職責明確而又繁重，具體來講司法所的職責具體表現(xiàn)在以下方面：

1.接收：《辦法》對于社區(qū)矯正機構(gòu)的接收職責做出了明確規(guī)定，即對于適用社區(qū)矯正的罪犯,人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄在向其宣判時或者在其離開監(jiān)所之前,應(yīng)書面告知其到居住地縣級司法行政機關(guān)報到。社區(qū)矯正人員應(yīng)當按規(guī)定到居住地縣級司法行政機關(guān)報到。

2.評估：人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、監(jiān)獄對擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯,需要調(diào)查其對所居住社區(qū)影響的,可以委托縣級司法行政機關(guān)進行調(diào)查評估。

3.組織管理：矯正機關(guān)應(yīng)當確定專門的矯正小組，為社區(qū)矯正人員制定矯正方案,在對社區(qū)矯正人員被判處刑罰、悔罪表現(xiàn)、個性特征和生活環(huán)境等情況進行綜合評估的基礎(chǔ)上,制定有針對性的監(jiān)管、教育和幫助措施。針對不同情況,通知有關(guān)部門、村(居)民委員會、群眾代表、社區(qū)矯正人員所在單位、社區(qū)矯正人員的家庭成員或者監(jiān)護人、保證人參加宣告。

（三）對于接納機構(gòu)的職責。所謂接納機構(gòu)，即有關(guān)部門、村(居)民委員會、社區(qū)矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監(jiān)護人、保證人等能夠協(xié)助社區(qū)矯正機構(gòu)進行社區(qū)矯正的單位和人員。矯正機構(gòu)具體安排的幫教措施或者義工勞動，應(yīng)由上述部門和人員協(xié)助監(jiān)督執(zhí)行，如開展職業(yè)培訓和就業(yè)指導、進行個別教育和心理輔導、參與社會活動等等，都需要其他相關(guān)單位和部門的接納與執(zhí)行。作為社區(qū)矯正的具體實施機構(gòu)，其活動情況好壞直接影響著社區(qū)矯正的成效，因此，筆者建議，應(yīng)集中一批固定單位或部門作為社區(qū)矯正的定點培訓或活動地點，由矯正機構(gòu)與這些單位相關(guān)負責人員定期聯(lián)系，明確各項矯正工作目的與要求，只有這樣才能保證社區(qū)矯正工作扎實開展，不流形式。

登封市人民檢察院社區(qū)矯正方案中對于矯正機構(gòu)及接納機構(gòu)的職責也進行了明確的分工規(guī)定。對于矯正機構(gòu)總體上采取兩種措施：第一種是常規(guī)的監(jiān)督、教育和引導方法。主要分為四項：一是“撰寫日記”，每天撰寫一篇不少于200字的日記，培養(yǎng)學習意識；二是“法律培訓”，培養(yǎng)法制觀念；三是“交通協(xié)管”（1次/周），培養(yǎng)遵紀守章意識；四是“義務(wù)勞動”（1次/1-2周），培養(yǎng)奉獻精神。第二種是特色性的監(jiān)督、教育和引導方法。主要利用清明節(jié)等等一些重大節(jié)慶日，設(shè)計開展諸如參觀任長霞紀念館、在烈士陵前表決心、觀看愛國主義教育影片等活動，或是邀請在校優(yōu)秀生或是考入名牌大學的學生與他們進行座談，以榜樣的力量矯正他們的人生觀、價值觀。

（四）對于監(jiān)督機構(gòu)的職責。登封市人民檢察院社區(qū)矯正方案中還明確了監(jiān)督機構(gòu)的職責。即助飛關(guān)愛辦公室對每位未成年犯罪嫌疑人、被告人參加“助飛關(guān)愛行動”的情況，以及在取保候?qū)徎蚓徯唐陂g的表現(xiàn)定期向?qū)徟小⒈O(jiān)所部門反饋，對在取保候?qū)徠陂g或緩刑期間違反取保候?qū)?、緩刑的有關(guān)法律規(guī)定的，表現(xiàn)不好的未成年犯罪嫌疑人、被告人，“關(guān)愛辦”將提議審判、監(jiān)所等相關(guān)部門取消繼續(xù)執(zhí)行取保候?qū)徎蚓徯檀胧?/p>

三、組織體系的兩個機制的建立

（一）協(xié)作配合機制

一個組織體系的有效建立，離不開體系內(nèi)各組織、機構(gòu)的協(xié)調(diào)與配合，社區(qū)矯正體系同樣如此，由于相關(guān)機構(gòu)部門眾多，只有彼此之間相互溝通、協(xié)作，建立機構(gòu)主體之間的協(xié)作配合機制，社區(qū)矯正才能有效開展?！掇k法》也對此進行了明確，有人民法院、公安機關(guān)與矯正機關(guān)之間的協(xié)作與溝通，如人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄應(yīng)當核實其居住地,在向其宣判時或者在其離開監(jiān)所之前,書面告知其到居住地縣級司法行政機關(guān)報到的時間期限,并通知居住地縣級司法行政機關(guān)；縣級司法行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正人員未按規(guī)定時間報到的,應(yīng)當及時組織查找,并通報決定機關(guān)。人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、監(jiān)獄對擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯,需要調(diào)查其對所居住社區(qū)影響的,可以委托縣級司法行政機關(guān)進行調(diào)查評估。也有矯正機關(guān)與接納機關(guān)之間的協(xié)作與溝通，如司法所應(yīng)當定期到社區(qū)矯正人員的家庭、所在單位、就讀學校和居住的社區(qū)了解、核實社區(qū)矯正人員的思想動態(tài)和現(xiàn)實表現(xiàn)等情況。

筆者認為，若能實現(xiàn)司法行政機關(guān)和公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院建立社區(qū)矯正人員的信息交換平臺,實現(xiàn)社區(qū)矯正工作動態(tài)數(shù)據(jù)共享，便可將社區(qū)矯正人員全部納入進來，不會出現(xiàn)管理上的真空和死角。因此，建議開發(fā)社區(qū)矯正組織體系的專屬系統(tǒng)軟件，將社區(qū)矯正工作實行科學化、信息化管理，便可實現(xiàn)資源共享，機構(gòu)間協(xié)作更加緊密，能夠達到事半功倍的效果。

（二）監(jiān)督制約機制

權(quán)力如果離開了監(jiān)督，就會導致必然的腐敗，社區(qū)矯正工作同樣如此，它需要一系列監(jiān)督制約機制的建立，我國刑事訴訟法規(guī)定，人民檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，《辦法》同樣設(shè)定了人民檢察院在社區(qū)矯正工作中的監(jiān)督權(quán)，如果發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動違反法律和本辦法規(guī)定的,人民檢察院可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書。交付執(zhí)行機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當及時糾正、整改,并將有關(guān)情況告知人民檢察院，在實施社區(qū)矯正過程中,司法工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法違紀行為的,依法給予相應(yīng)處分；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任。

為強化這種監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)社區(qū)矯正工作的公正與透明，筆者建議，應(yīng)建立一種以檢察機關(guān)為主導的、行之有效的監(jiān)督制約機制，由檢察機關(guān)充分了解并及時掌握社區(qū)矯正工作的開展情況，審判機關(guān)向輸出社區(qū)矯正人員時應(yīng)書面抄送檢察機關(guān)，矯正機關(guān)在矯正工作中出現(xiàn)非正常情況時應(yīng)及時向檢察機關(guān)報告，檢察機關(guān)有權(quán)隨時對矯正工作監(jiān)督檢查等等，如此才能保障社區(qū)矯正工作順利、扎實有效地開展。

四、社區(qū)矯正工作的延伸問題

《辦法》規(guī)定，社區(qū)矯正人員為人民法院作出判決、裁定或者決定的人員，即所謂的已決犯，但是在刑事訴訟過程中，根據(jù)寬嚴相濟刑事政策要求及對情節(jié)輕微刑事案件，對于可能判處三年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人，司法機關(guān)一般采取諸如取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的強制措施，刑事訴訟法對于這類人雖然能夠在一定程度上約束其配合辦案，但對于犯罪的認識或者悔罪的態(tài)度無甚影響，根據(jù)登封市人民檢察院近幾年的做法，筆者建議，對于社區(qū)矯正工作應(yīng)向前延伸至行為人被采取非監(jiān)禁形式的強制措施之日起，除配合司法辦案外，這些犯罪嫌疑人要像上述社區(qū)矯正人員一樣，遵守《辦法》中各項規(guī)定，履行各種義務(wù)，并且可以把社區(qū)矯正期間的表現(xiàn)作為法院量刑的參考情節(jié)，登封市人民檢察院開展的未成年人社區(qū)矯正工作，針對對象即為被取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住的未成年人，由團市委組織安排定期到各社區(qū)、街道參加義工，每日寫出200字心得，認罪悔罪態(tài)度好的，建議同級人民法院量刑時從輕考慮。

不可否認，如果把社區(qū)矯正工作向前延伸，那么在原有的組織體系基本不變的情況下，會有一些機構(gòu)、工作內(nèi)容及要求上的變化：

（一）輸出機構(gòu)數(shù)量增加。由于強制措施的決定機關(guān)有公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院三家，因此輸出機構(gòu)由原先的人民法院相應(yīng)增加為公安機關(guān)、人民檢察院以及人民法院，同時由于社會的發(fā)展及工作的需要，也有可能存在需要輸出社區(qū)矯正人員的其他機構(gòu)，如教育機構(gòu)等。

（二）矯正機構(gòu)工作內(nèi)容變化。由于人員情況的不同，所需幫教措施不盡相同，矯正機構(gòu)需要根據(jù)不同的情況因材施教，另外有些人員的矯正可能需要貫穿整個刑事訴訟過程，周期較長，不同的訴訟階段又有不同的內(nèi)容和要求，無疑造成工作量的增加，因此筆者建議增加司法所工作人員的數(shù)量，同時提高人才素質(zhì)。

（三）輸入機構(gòu)工作內(nèi)容變化。由于社區(qū)矯正工作延伸至刑事訴訟階段的開始，輸入機構(gòu)的監(jiān)督與管理工作也相應(yīng)前置，對于被判刑以前的人員，應(yīng)結(jié)合其所犯事實和被采取強制措施種類進行更加嚴格的監(jiān)督，由于此時行為人剛剛犯罪，對其及時加強教育，糾正錯誤，能夠迅速有效地幫助其擺脫不良習慣，脫離犯罪群體，改造效果相對較好，若等到判刑之后再行幫教，則不免為時已晚。

*河南省登封市人民檢察院［452475］