關于創(chuàng)新發(fā)展110現(xiàn)代警務機制的若干思考

□李保弦

（三明市公安局，福建 三明 365000）

關于創(chuàng)新發(fā)展110現(xiàn)代警務機制的若干思考

□李保弦

（三明市公安局，福建 三明 365000）

110報警服務臺開通25年來，在打擊犯罪、維護治安、救助群眾、為民服務等方面做了大量工作，受到社會各界和廣大群眾的高度贊揚。但與此同時，110在警務運行機制、接處警效率、報警資源、機構設置、人員配備等方面還存在比較突出的問題。對此，應該創(chuàng)新發(fā)展110現(xiàn)代警務機制，建立標準化指揮調度中心，提高信息化和科技化作戰(zhàn)能力；建立現(xiàn)代化指揮調度體系，提高快速反應和應急處置水平；建立規(guī)范化接處警隊伍，提高群眾滿意度和支持率。

110；現(xiàn)代警務機制；創(chuàng)新發(fā)展

自1986年第一個110報警服務臺開通以來，我國110已經走過了25年。25年來，110得到了全面發(fā)展，基本形成了覆蓋全國城鄉(xiāng)的110接處警網絡，成為公安機關的一面旗幟，密切警民關系的重要渠道，老百姓身處危難時刻最先想到、最信得過的安全符號。但同時，隨著社會形勢的發(fā)展，110在運行中也出現(xiàn)了不少問題。如何不斷健全完善110運行機制，充分發(fā)揮110打擊違法犯罪和危難救護功能，為群眾提供“全方位、全天候、全時空”的公共服務和個性化服務，成為各級公安機關領導和廣大民警亟待研究的課題。本文試就此課題作些初步的探討，以期拋磚引玉。

一、110的發(fā)展歷程

110連著千家萬戶，是老百姓在生活中經常接觸和使用的報警服務電話。110是公安機關處理重大緊急信息的平臺，是指揮處置緊急警務的中心，是接受群眾報警服務和監(jiān)督的窗口，是公安機關實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、快速反應、協(xié)同作戰(zhàn)的關鍵環(huán)節(jié)。110報警服務臺的前身為盜（匪）警電話，從1949年新中國成立起警方與民間已設有“00電話”聯(lián)系專線，俗稱盜 （匪）警電話，1957年盜 （匪）警電話才改成了“110”。一直到70年代，110盜（匪）警電話還主要設在北京、上海、廣州等一些大城市的公安機關刑事偵查部門。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的逐步建立和發(fā)展，社會治安形勢發(fā)生了明顯變化，違法犯罪的突發(fā)性、流動性、暴力性逐漸增強，對誕生于計劃經濟模式下、以靜態(tài)管理為特征的傳統(tǒng)警務運行模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)。20世紀80年代中期，為適應社會治安的新形勢新要求，不斷提高公安機關接處警快速反應能力，便利人民群眾報警、求助和投訴，更好地為人民群眾服務，沿海和內地一些大城市公安機關將原為盜（匪）警電話的110，逐步擴大職能，拓寬服務范圍，建立了110報警服務臺。110報警服務臺建立以來，主要經歷了三個發(fā)展階段。

（一）初級建設階段（1986年至1996年）。本階段以110報警臺與巡警相結合，初步建立快速反應機制，不斷提高動態(tài)治安控制能力為標志。1986年1月10日，鑒于治安形勢的發(fā)展變化和打擊犯罪、服務群眾的需要，廣州市公安局建立了我國第一個110報警臺，率先對社會正式開通使用110報警臺，主要受理群眾對于刑事、治安案（事）件的電話報警和緊急求助電話，開創(chuàng)了公安機關受理群眾報警和求助運作機制的先河。1987年6月，公安部下發(fā)了《關于大中城市公安局普遍建立110報警服務臺的通知》，要求各大中城市公安局在一二年內普遍建立110報警服務臺。自此，110報警電話正式成為110報警服務臺。在1991年召開的第十八次全國公安會議上，公安部黨委又提出要“把相當?shù)木[在街面上，把指揮系統(tǒng)健全起來，做到統(tǒng)一指揮、快速反應、合成作戰(zhàn)，切實提高動態(tài)環(huán)境下對城市治安的控制能力”，進一步推動了110報警服務臺的迅速開發(fā)和建設。

（二）全面發(fā)展階段（1996年至2003年）。本階段以公安部推廣“漳州110”、“四有四必”承諾，實行打擊犯罪、服務人民并重為標志。1996年7月，公安部下發(fā) 《關于加快城市110報警服務臺建設的通知》，要求地級以上城市必須在年底前開通110報警服務臺，其他城市和具備條件的縣可以在1997年底前建立110報警服務臺；同年8月，公安部在福建省漳州市召開了全國公安機關110報警服務臺建設現(xiàn)場會，全面推廣“漳州110”經驗，要求110堅持打擊犯罪、服務人民并重；會后，公安部下發(fā)了《關于向福建省“漳州110”學習的決定》，掀起了全國城市建設110報警服務臺的高潮，極大推動了110的發(fā)展。1998年，公安部下發(fā)《110報警服務工作規(guī)范化標準》，對接警、受理、處警等各個環(huán)節(jié)的工作標準作了統(tǒng)一規(guī)定，再次強調110要堅持維護社會治安與服務群眾并重的方針，做到“嚴格執(zhí)法，熱情服務”和“四有四必”。1999年，《公安部關于加強指揮中心工作的通知》對當時公安指揮中心暨110報警服務臺在機構設置、職責任務及接處警、指揮調度等方面存在的問題提出工作要求，進一步規(guī)范和促進公安指揮中心及110接處警工作。2000年，《公安部關于認真做好110報警服務臺受理人民群眾電話投訴工作的通知》明確自2000年3月1日開始，全國各地110報警服務臺正式受理人民群眾的電話投訴，群眾發(fā)現(xiàn)公安機關及其民警有違法違紀或失職行為的，可以直接撥打110進行監(jiān)督投訴。2003年，公安部出臺《110接處警工作規(guī)則》，第一次全面、系統(tǒng)、科學地規(guī)范110接處警工作，對工作職能、原則、要求及接處警范圍、受理程序、工作機制、警務保障、法律責任等方面作出較為明確的規(guī)定。

（三）改革創(chuàng)新階段（2003年以來）。本階段以建設實現(xiàn)110、119、122“三臺合一”和建立集中、統(tǒng)一、權威、高效的指揮系統(tǒng)為標志。早在1997年公安部《關于公安機關貫徹落實黨的十五大精神加強和改進公安工作的若干意見》就正式提出，要做好110報警服務臺與119、122逐步合并工作。在2003年11月第二十次全國公安會議上，提出縣市級公安機關要逐步將110、119、122“三臺合一”。2004年3月，《公安部關于大力推進縣市公安機關110、119、122“三臺合一”工作的通知》指出，實現(xiàn)“三臺合一”要建立一個集中、統(tǒng)一、權威、高效的指揮系統(tǒng)，實行“一個中心、一級接警”，實現(xiàn)集中接警、統(tǒng)一指揮、信息共享、快速反應?！叭_合一”是一項更快捷、更有效服務人民群眾報警求助的重大警務創(chuàng)新，是新時期110愛民、為民的重要體現(xiàn)，有效整合了警務指揮資源，全面提高了警情處置效能，更加適應救助群眾于危、難、險、困之中的應急處置工作需要，更有利于公安機關打擊犯罪、服務人民群眾、維護社會治安等職能作用的發(fā)揮，更能夠在構建社會主義和諧社會中發(fā)揮積極的作用，使公安機關在時空反應上更快捷、在警種協(xié)作配合上更合理、在整體社會聯(lián)動上更有效。

從單一電話接警到合成接處警系統(tǒng)，從行政層級部署到實現(xiàn)扁平化指揮，從局部治安巡邏防范到區(qū)域性警務合作防控。110不斷探索適應現(xiàn)代警務需要的發(fā)展模式，努力加強實戰(zhàn)型現(xiàn)代警務指揮體系建設，逐漸成為公安機關了解、掌握本地區(qū)社會穩(wěn)定和治安動態(tài)的信息中樞，在重大自然災害事故、災難救援工作中起著樞紐作用。截止目前，110報警服務網絡已覆蓋全國，現(xiàn)代通信技術、網絡技術、電子監(jiān)控、GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)等先進技術的廣泛應用，大大提升了公安指揮中心和110接處警的技術含量，接處警速度和效能全面提升。近年一些地方探索出臺的“12110、96110、邊防110、海上110、草原110、網上110”等輔助報警措施，進一步促進了110報警服務臺的創(chuàng)新發(fā)展。

二、110可持續(xù)發(fā)展面臨的困境

110報警服務臺建立以來，在打擊犯罪、維護治安、救助群眾、為民服務等方面做了大量工作，受到社會各界和廣大群眾的高度贊揚。但由于受各種因素的影響，110離人民群眾的要求、“四有四必”承諾還存在不少差距，尤其是110警務運行機制、接處警效率、報警資源、機構設置、人員配備等方面問題比較突出。

（一）警務運行機制不夠順暢。110報警服務臺接受群眾報警求助，是公安機關打擊違法犯罪活動、服務人民群眾的開端，需要一線實戰(zhàn)單位繼續(xù)將整個警務活動進行下去，從而實現(xiàn)警務工作目標。但從工作實踐看，110警務運行機制還不十分順暢，各警種、部門在接、出、處警各環(huán)節(jié)的銜接配合上還不夠到位，勤務運行模式有待改進，路面屯警見警率有待提高，扁平化指揮體系有待完善，警力資源使用效能有待增強，服務群眾、服務社會效應有待擴大。

（二）接處警工作效率不高。根據(jù)110接警要求，110指揮調度要求從接警到發(fā)出處警指令3分鐘內完成，但實際工作中普遍超過3分鐘，110接處警指揮調度時間較長。處警單位出警速度也較遲緩，普遍達不到城區(qū)5分鐘、郊區(qū)10分鐘內到達現(xiàn)場的要求，往往容易失去打擊現(xiàn)行違法犯罪的最好時機，也是群眾對接處警工作不滿意的主要原因。目前，因警力嚴重不足和經費短缺，處警人員及裝備未達到法定要求，工作中普遍存在一個民警出警或一個民警帶一個巡防人員出警的現(xiàn)象，尤其是在農村地區(qū)，這一問題更為突出。在接處警過程中，一些民警語言不當、態(tài)度不好、現(xiàn)場處置不力，未根據(jù)現(xiàn)場警情果斷處置，使案（事）件事態(tài)未能及時得到有效控制和化解，有的還造成雙方當事人都不滿意、引發(fā)群眾圍觀等惡劣局面。

（三）資源浪費問題依然存在。一是群眾隨意撥打110接警電話問題突出，有些求助超出110職責范疇，諸如“懶漢因不起床要求民警買早餐”、“忘帶家門鑰匙要求民警爬窗開門”，更有甚者謊報警情、惡意騷擾，無形中造成了警力資源浪費，嚴重干擾了110正常工作秩序，影響了接處警工作效率，損害了真正需要報警人的利益。二是目前社會上特種服務號碼比較多、比較亂，群眾容易混淆和撥錯，造成資源浪費。三是110社會聯(lián)動工作難以落實到位，一些社會聯(lián)動部門領導不夠重視，夜間不設值班人員，群眾無法求助主管部門時往往撥打110。再加上有些群眾較為依賴110，不懂或不愿向供水、供熱、電力及其他社會聯(lián)動部門求助。這些非警務活動往往造成許多警力被占用，直接影響了接處警工作效率。

（四）機構設置與職責任務不相適應。從縣級指揮中心來說，雖然進行了機構改革，但指揮中心與辦公室的合并，并沒有完成真正意義上的整合，在工作上仍是“兩張皮”。從地市級指揮中心來說，機構還多為正科級，明顯低于其他主要警種，也低于政治部、辦公室等綜合部門，指揮中心主任只相當于市區(qū)、城區(qū)派出所所長、教導員級別，根本體現(xiàn)不了指揮中心的權威，與其警務指揮樞紐、領導參謀助手的職責任務不相適應。

（五）接警人員普遍量少質弱。目前，全國市縣110報警服務臺民警隊伍普遍數(shù)量較少，人員嚴重不足，縣市級一般只有三四個民警，地市級一般也只有六七個民警，而且配備的民警年齡相對偏大，整體素質不高，個別縣市往往把退居二線的基層領導或者臨退休民警配備到110報警服務臺。大量的110接警工作目前主要由非警務人員負責，由于文化程度、工作能力、工作責任心等方面原因，往往存在語言交流不暢、地理信息缺乏了解等問題，影響了接警工作質量。而且，由于接警人員待遇偏低，流動性較大，往往是剛熟悉了地理位置和工作流程就辭職了，新招的又要重新熟悉，影響了接警工作質量和水平。

三、創(chuàng)新發(fā)展110現(xiàn)代警務機制的有效途徑

面對新的機遇和挑戰(zhàn)，110建設要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，與時俱進，開拓創(chuàng)新，不斷滿足現(xiàn)代綜合警務機制改革發(fā)展和公眾服務之需求。

（一）建立標準化指揮調度中心，提高信息化和科技化作戰(zhàn)能力。要本著“立足實戰(zhàn)，急用先上，著眼長遠，逐步建設”的原則，主動適應動態(tài)化、信息化社會治安形勢發(fā)展需要，緊緊圍繞科技強警戰(zhàn)略，以推進信息化建設和應用為載體，堅持向科技要警力、要戰(zhàn)斗力，不斷增加科技投入，為110報警服務臺配備實用、先進的技術設備和裝備，搭建起多功能、信息化網絡工作平臺，充分應用現(xiàn)代通信技術、網絡技術、自動化技術、電子監(jiān)控、衛(wèi)星定位等先進技術手段，不斷提高110報警服務臺的科技含量，為建設實戰(zhàn)型指揮中心提供有力的信息技術保障。

1.開發(fā)完善系統(tǒng)功能。要在完善“三臺合一”接處警和指揮調度系統(tǒng)的基礎上，突出抓好危險源報警監(jiān)控系統(tǒng)、GPS衛(wèi)星定位監(jiān)控系統(tǒng)、警用車輛GPS調度系統(tǒng)、市區(qū)卡口監(jiān)控系統(tǒng)、平安視頻監(jiān)控系統(tǒng)、視頻指揮調度系統(tǒng)等的建設和完善。積極研究開發(fā)警用地理信息系統(tǒng)（GIS）、手機報警反響定位系統(tǒng)、語音緊急群呼系統(tǒng)、短信綜合應用平臺等。

2.運用先進通信技術。要以“金盾工程”建設為契機，抓好指揮調度通信技術建設，充分應用350兆集群通信系統(tǒng)，實現(xiàn)及時、快速、有效地派警，科學指揮調度處警民警迅速到達現(xiàn)場，及時反饋警情，實現(xiàn)指揮調度的靈敏高效。

3.拓展110報警平臺。要以“三臺合一”為基礎，不斷拓寬110服務群眾渠道，滿足群眾多樣性和個性化的服務需求。依托公安公眾服務網或網上警局，主動開辟網上110接報警平臺。逐步擴大完善12110短信接報警平臺，主動接受群眾報警求助，尤其是聽力語言殘障等特殊人群或因某種特殊狀態(tài)不便、不能打電話的報警求助。

（二）建立現(xiàn)代化指揮調度體系，提高快速反應和應急處置水平。要深入貫徹落實《省級公安機關指揮中心工作規(guī)范(試行)》、《地級(含)以上城市公安機關指揮中心工作規(guī)范 (試行)》、《縣市級公安機關指揮中心工作規(guī)范 (試行)》(以下稱 《三級規(guī)范 (試行)》)，健全完善指揮調度和接處警工作機制，逐步建立現(xiàn)代化指揮調度體系，增強快速反應和整體作戰(zhàn)能力，提高執(zhí)法規(guī)范化水平。理順各警種的協(xié)作關系，實行規(guī)范化管理，使接警、指揮、出警、處警等各個環(huán)節(jié)有機銜接，建立起以公安指揮中心暨110報警服務臺為龍頭，以巡警、防暴警為骨干，以各公安業(yè)務部門和派出所為基礎的快速反應機制，做到接警快、出警快、處警快、破案快，提高動態(tài)環(huán)境下的控制和打擊犯罪能力。

1.必須理順指揮調度體制。要強化指揮中心在現(xiàn)代警務運行機制中的龍頭地位和核心作用，推行指揮權限“一元化”；要逐步建立起統(tǒng)一、權威、高效的實戰(zhàn)指揮體系，實行指揮方式“扁平化”，減少指揮層級，縱向指揮到底，橫向指揮到邊，實行“點對點”指揮。110在接到緊急報警后，根據(jù)警情性質、事態(tài)規(guī)模、緊急程度，按照領導授權和有關預案、程序要求，直接、就近、分類指揮出警。派出所、交巡警、刑偵、消防等一線處警單位根據(jù)110的指令，做到快速出警，認真核實和處置警情，及時反饋處警結果。

2.必須完善接處警工作機制。要以“集中接警、分類處警”、“合署辦公、分類接警”為主要模式，從接警、報告、指揮、出警、處警、反饋、回訪等各環(huán)節(jié)入手，建立健全操作規(guī)范和處置預案，完善工作流程，努力實現(xiàn)規(guī)范化接警、程序化調度、制度化管理。要建立網格化布警巡邏模式和勤務報備監(jiān)督機制，基層所隊要適時向指揮中心報備勤務安排情況，指揮中心進行同步監(jiān)控。要實現(xiàn)指揮手段“現(xiàn)代化”，建立接警、指揮調度、地理信息、報警定位、報警監(jiān)控、視頻指揮等技術系統(tǒng)。

3.必須保障指揮調度科學性。一方面，要增強接警人員的話務技能、計算機應用技能、通信應用技能等。接警人員要運用自由陳述法、重點詢問法、穩(wěn)定情緒詢問法等多種方法向報警人詢問警情，問清報警、求助人姓名、職業(yè)、工作單位或住址，以及時間、地點、案（事）由、當時所在位置等報警求助事項基本情況，如系重大案件，還應重點詢問涉案人數(shù)，涉案人體態(tài)特征、去向等。另一方面，要增強指揮調度人員的綜合能力。指揮調度民警要增強把握全局、組織協(xié)調、快速決斷、有效控制等能力，掌握警情的基本類別及特點，掌握受理警情、求助、投訴的范圍，掌握先期處置、協(xié)調作戰(zhàn)、指定受理、實時適時、追蹤決策、注重輿論、檢查監(jiān)督等警情指揮調度原則，掌握調度性、指導性、協(xié)調性、強化性、提示性等指揮調度方法。指揮調度人員要隨時根據(jù)各種警情迅速作出科學判斷，及時下達出處警指令。在下達指令時，要做到準確迅速，講清報警人的姓名、事發(fā)地點、目前狀況、需要注意的特殊情況，避免使用模棱兩可的語言或含混不清的詞語。

4.必須增強指揮調度執(zhí)行力。指揮中心要通過提高接警人員、指揮調度人員的能力和素質，確保指揮調度的科學性和嚴肅性，樹立起指揮調度的絕對權威，提高警情指令的執(zhí)行力。公安機關各業(yè)務部門、基層單位和人員必須服從110報警服務臺發(fā)出的處警指令，不得推諉、拖延出警，影響警情的處置。

5.必須提高警情處置效率。接到110報警服務臺指令后，110處警單位必須快速出警，根據(jù)一級處警、就近處警、分類處警的工作原則，按照核實警情、現(xiàn)場響應、現(xiàn)場處置、請求支援、追緝堵截、匯報回告的一般程序，裝備交通、通訊工具、槍支、警械、防彈背心及繩索、急救包等警用裝備和救援器材，科學有效地處置警情。同時，要通過加強教育培訓，不斷提高處警人員的勤務技能、協(xié)調技能、警體技能、科技技能、急救技能和自我防護技能，切實增強處警人員的警情處理能力，提高警情處置效率。

6.必須推進社會聯(lián)動工作。除了接警、投訴、危難救助以外，110還承擔著社會應急聯(lián)動工作職責，是同級黨委、政府的社會服務聯(lián)合行動指揮部辦公室，是黨委、政府授權的社會聯(lián)動指揮和服務中心。110報警服務臺要緊緊依靠黨委、政府，構建完善社會應急聯(lián)動機制，主動參與社會應急聯(lián)動工作。在公共事件應急處置和便民利民工作中，要發(fā)揮骨干作用，認真履行協(xié)調、聯(lián)絡、指揮職責，積極主動地與供水、供電、天然氣、交通、氣象等公用部門，以及電信、汽車救援、開鎖服務等行業(yè)實行聯(lián)動，為群眾提供社會化服務，提高社會聯(lián)動工作質量和效率，增強預防和處置自然災害事故的能力。

7.必須及時發(fā)布預警信息。110報警服務臺要根據(jù)接報警信息，通過“日通報、周研判、月分析”警情分析研判制度，及時通報突出的治安問題，預測警情走勢、高發(fā)警情和突發(fā)事件，分析串并案件，找出發(fā)案特征，指揮調度基層實戰(zhàn)單位安排警力，為領導指揮決策服務，為警務實戰(zhàn)服務，從而有效實施社會治安防控和精確打擊。一線實戰(zhàn)單位接收到報警臺發(fā)布的實時監(jiān)控數(shù)據(jù)、預警信號后，要適時調整警力，變靜態(tài)屯警為動態(tài)用警，切實增強情報信息為現(xiàn)實斗爭服務的能力。

（三）建立規(guī)范化接處警隊伍，提高群眾滿意度和支持率?！坝芯亟印⒂须y必幫、有險必救、有求必應”的“四有四必”承諾，是110深入人心的根本原因。我們必須發(fā)揚“四有四必”精神，以和諧警民關系建設為契機，著重從服務人民群眾方面下功夫，加強110接處警隊伍建設。要通過廣泛征求意見、主動接受監(jiān)督、改進工作方式等解決隊伍中的突出問題，樹立隊伍良好形象，滿足群眾對公安機關的新期待新要求，切實提高群眾對公安工作的滿意度和支持率。

1.抓好執(zhí)法規(guī)范化建設。要深入貫徹落實公安部《110接處警工作規(guī)則》、《三級規(guī)范（試行）》等規(guī)章制度，全面推進110執(zhí)法規(guī)范化建設。要從110接處警崗位職責、值班備勤、信息反饋、內務管理等制度入手，進一步規(guī)范110報警服務臺職責權限和接警、出警、處警、反饋等各個環(huán)節(jié)的具體操作流程，做到有章可循，按章操作，實現(xiàn)以制度管人管事，不斷規(guī)范110接處警執(zhí)法工作，著力提升接處警工作質量和水平。

2.抓好報警人回訪工作。要以110接處警工作短信自動回訪系統(tǒng)為平臺，以對接處警工作“不滿意”群眾為主要回訪對象，及時發(fā)現(xiàn)和解決接處警工作中存在的突出問題，了解群眾對接處警工作的意見和建議，爭取群眾的理解和支持，提高群眾對110工作的滿意度。

3.抓好責任落實。要嚴格落實崗位責任制，積極開展110接處警工作質量考評，重點圍繞警令暢通率、工作規(guī)范率、警情處結率、群眾滿意率等“四率”，實行嚴格的工作量化考評制度，考評結果作為出警處警單位及民警評先評優(yōu)的依據(jù)。要嚴格實行接處警工作倒查制度，從接警、派警、出警、先期處置和接處警信息填報等環(huán)節(jié)入手認真倒查接處警工作，著力解決有警不出、出警不及時、處置不規(guī)范、接處警填報不準確、不完整等問題，以倒查促整改，以整改促提高，充分發(fā)揮考核評估的導向作用。要嚴格按照110報警服務臺受理人民群眾電話投訴范圍，對群眾投訴及時開展現(xiàn)場督察，對涉及民警或單位的違法違紀問題，依法依程序轉紀檢、督察、法制等部門查處，促進人民警察嚴格公正、文明規(guī)范執(zhí)法。

D631

A

1674-3040（2012）02-0065-05

2012-01-20

李保弦，福建省三明市公安局指揮情報中心民警。

（責任編輯：王玉葉）