涉法涉訴信訪若干問題探討*

□巫波倫，沈智深，朱君洲

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

涉法涉訴信訪若干問題探討*

□巫波倫，沈智深，朱君洲

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

涉法涉訴信訪是指自然人、法人或者其他組織采用書信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)、來訪等形式，在法定程序之外，就政法機(jī)關(guān)履行職能活動的相關(guān)問題反映情況，提出意見、建議和要求的行為。主要有五類：申訴類；檢舉類；政法部門決定和裁定不予受理而引起的信訪；雖經(jīng)政法部門裁決，但問題不是政法部門自身能夠解決的信訪；對歷史遺留問題不服的信訪。處理涉法涉訴信訪可考慮：對涉及上級政法部門辦理的案件，一般應(yīng)交下級政法部門辦理；對涉及多個政法部門的案件，應(yīng)按訴求內(nèi)容和有利于化解的原則確定化解責(zé)任；對人案分離的案件，一般由人員所在地承擔(dān)化解責(zé)任；對一些非典型的涉法涉訴信訪案件，應(yīng)區(qū)別不同情況落實(shí)化解責(zé)任。

涉法涉訴；信訪；社會和諧；政法機(jī)關(guān)

2009年6月10日，經(jīng)中央政治局常委會審議通過，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央政法委員會關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，明確提出“解決涉法涉訴信訪問題是各級政法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)和長期任務(wù)”。這實(shí)際上是對涉法涉訴信訪工作作了明確定位。涉法涉訴信訪工作將成為各級政法機(jī)關(guān)一項(xiàng)常態(tài)化的工作。作為一項(xiàng)新的工作，如何有效開展，必須對相關(guān)問題進(jìn)行深入探討。筆者結(jié)合這幾年的實(shí)踐，就涉法涉訴信訪的概念、范圍、性質(zhì)、責(zé)任確定、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)和秩序規(guī)范等重點(diǎn)問題進(jìn)行了初步思考，以期共同研討。

一、涉法涉訴信訪的概念和范圍

（一）概念。涉法涉訴信訪是中央政法委在2004年開展的全國集中治理涉法涉訴信訪活動中提出的。什么叫涉法涉訴信訪，目前還沒有一個權(quán)威的定義。由于概念不清、范圍不明，導(dǎo)致實(shí)踐中涉法涉訴信訪案件的化解責(zé)任難以落實(shí)，影響工作實(shí)效。如何界定涉法涉訴信訪的概念，目前有幾種觀點(diǎn)和方法。

一是主體說。凡訴求內(nèi)容涉及政法機(jī)關(guān)的信訪均屬于涉法涉訴信訪。筆者認(rèn)為，這種界定過于寬泛，不能反映涉法涉訴信訪的本質(zhì)特點(diǎn)，且有幾種情況無法排除：一是政法機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，如政法民警對機(jī)關(guān)內(nèi)部工資福利待遇等不滿的信訪；二是因政法機(jī)關(guān)作為平等主體參與民事活動引起的信訪，如政法機(jī)關(guān)購買辦公設(shè)備過程中引發(fā)的信訪。

二是程序說。凡訴求內(nèi)容已進(jìn)入法定程序的信訪均屬于涉法涉訴信訪。本文認(rèn)為，這種界定比較簡單、方便、明確，但一些應(yīng)該由政法部門處理而政法機(jī)關(guān)不立案、不受理而沒有進(jìn)入程序的案件就不能涵蓋其中。如對公安機(jī)關(guān)因證據(jù)問題作出不予立案決定不服的信訪就排除在外。實(shí)踐中，有相當(dāng)一部分信訪是屬于這樣的情形，而事實(shí)證明信訪人是有道理的。

三是職能說。凡與政法機(jī)關(guān)履行職能有關(guān)的訴求均屬于涉法涉訴信訪。根據(jù)這一定義中“履行職能”的界限，可以排除兩種情況：一種是對政法機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的信訪，另一種是作為平等主體參與社會活動引起的信訪。但本文認(rèn)為，這一界定把正常的申訴、復(fù)議、檢舉等也納入其中，混淆了正常的訴訟權(quán)、舉報(bào)權(quán)與信訪權(quán)的區(qū)別。如不服法院判決可以申請?jiān)賹徥钱?dāng)事人正常的訴訟權(quán)利，公民向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)他人的貪污受賄行為是憲法和法律鼓勵和保護(hù)的行為，而不是要預(yù)防和減少的行為。

四是終結(jié)說。在法定程序之外，對政法機(jī)關(guān)處理終結(jié)的事項(xiàng)提出訴求的，均屬于涉法涉訴信訪。這種界定較好地反映了信訪非程序性的特點(diǎn)，也排除了正常申訴類、復(fù)議類等法定程序內(nèi)的案件，但范圍過于狹窄，把很大一部分對政法機(jī)關(guān)處理過程不服的信訪剔除在涉法涉訴信訪的范疇外，與實(shí)際不符。

綜上所述，要給涉法涉訴信訪下一個定義確非易事。筆者認(rèn)為必須從信訪的屬性和政法機(jī)關(guān)的職能兩個方面綜合分析，即是指自然人、法人或者其他組織采用書信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)、來訪等形式，在法定程序之外，就政法機(jī)關(guān)履行職能活動的相關(guān)問題反映情況，提出意見、建議和要求的行為。根據(jù)上述對涉法涉訴信訪概念的界定，筆者以為涉法涉訴信訪應(yīng)包括：1.不服各級政法機(jī)關(guān)的處理決定和裁判；2.檢舉、投訴政法機(jī)關(guān)及其工作人員在履職過程中的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為；3.咨詢有關(guān)政策、法律和問題，尋求幫助；4.對政法工作提出各種建議，表達(dá)自己的意見和看法等。

（二）范圍。實(shí)踐中有五類情況是否屬于涉法涉訴信訪范圍比較有爭議。

一是申訴類。這類情況包括申訴、申請復(fù)查、申請復(fù)議、申請抗訴、申請?jiān)賹彽?。由于有的申訴法律規(guī)定了法定的救濟(jì)渠道，因此，將它納入信訪范圍不符合信訪的本質(zhì)要求。如2006年，最高法院提出了訴訪分離，將原來申請?jiān)賹彽那樾螐男旁L中剝離出來，不再納入信訪統(tǒng)計(jì)范疇，從而出現(xiàn)了2007年涉法涉訴信訪總量的大幅下降。對于這一問題，筆者認(rèn)為對申請復(fù)議、復(fù)核和第一次申請?jiān)賹?、申請抗訴、申請復(fù)查的不應(yīng)納入涉法涉訴信訪范圍；對一般申訴、第二次以后的申請?jiān)賹?、申請抗訴、申請復(fù)查則可納入涉法涉訴信訪范圍。

二是檢舉類。對檢舉、投訴政法機(jī)關(guān)及其工作人員在履行職能過程中的不當(dāng)和違法違紀(jì)行為，屬于涉法涉訴信訪的范圍。但對公民舉報(bào)他人違法犯罪行為要求政法機(jī)關(guān)查處的是否屬于涉法涉訴信訪這一問題還存在爭議。雖然在信訪工作和統(tǒng)計(jì)中一般都將這類案件納入其中，在2009年中政委部署的涉法涉訴信訪積案清理中，不少地方也將這類案件納入了積案清理范圍，導(dǎo)致個別案件的泄密。筆者認(rèn)為，考慮到檢舉是一種憲法和法律賦予的權(quán)利，也是公民應(yīng)盡的社會義務(wù)，是政府、社會鼓勵和倡導(dǎo)的行為，而不是像一般信訪行為要予以預(yù)防和化解的。因此，不能把這類案件納入涉法涉訴信訪范圍，但對多次舉報(bào)而政法機(jī)關(guān)應(yīng)該查處而沒有查處的應(yīng)當(dāng)列入涉法涉訴信訪范圍。

三是政法部門決定和裁定不予受理而引起的信訪。如因政法機(jī)關(guān)對正常死亡案件、不符合立案條件的案件、超過訴訟時效的案件作出不予受理或不立案決定不服的信訪等。雖然這些案件經(jīng)過政法機(jī)關(guān)處理，但這個處理是將它排除在程序之外的，對具體問題本身沒有進(jìn)行處理。因此，由此引起的信訪應(yīng)分兩種情形：對政法機(jī)關(guān)有充足理由明確作出不予受理、不予立案而信訪的不應(yīng)作為涉法涉訴信訪，而交由當(dāng)?shù)攸h委政府處理；對事實(shí)不清、證據(jù)不足或爭議較大的立案問題應(yīng)當(dāng)作為涉法涉訴信訪，由政法機(jī)關(guān)處理。

四是雖經(jīng)政法部門裁決，但問題不是政法部門自身能夠解決的信訪。如因征地拆遷、勞動仲裁、行政處罰等引起糾紛而經(jīng)過人民法院作出裁決不服的信訪。實(shí)踐中，這類情況很多，看似是對人民法院的裁決不服，但其實(shí)質(zhì)是對政府行政行為的不服。對這類案件，如果僅僅因?yàn)槿嗣穹ㄔ鹤鲞^裁決就把其歸為涉法涉訴信訪范疇并由人民法院負(fù)責(zé)化解，既不能從根本上解決問題，也給人民法院增添了大量的工作負(fù)擔(dān)。因此，必須區(qū)別不同情況分別處理：對裁決本身不服的應(yīng)當(dāng)作為涉法涉訴信訪，由政法機(jī)關(guān)處理；對裁決內(nèi)容不服的不應(yīng)當(dāng)納入涉法涉訴信訪范疇，而應(yīng)交由相關(guān)行政部門處理，政法部門配合。

五是對歷史遺留問題不服的信訪。如 “兩案人員”、“錯改判人員”的信訪。由于這類問題情況復(fù)雜、政策性強(qiáng)，涉及組織、人事、勞動、紀(jì)檢等多個部門，不是政法機(jī)關(guān)自身所能完全解決的。筆者認(rèn)為，對已有明確結(jié)論的不予受理；對政法機(jī)關(guān)原處理結(jié)論存在事實(shí)不清、證據(jù)不足的可由政法機(jī)關(guān)按政策法律進(jìn)行復(fù)查；對純要求解決生活出路或社會保障或身份名譽(yù)的應(yīng)由相關(guān)部門受理，不應(yīng)交政法機(jī)關(guān)處理。

二、涉法涉訴信訪的本質(zhì)

按照《憲法》和《國務(wù)院信訪條例》的規(guī)定，涉法涉訴信訪從本質(zhì)上講，是一種合法行為，也是公民的一項(xiàng)權(quán)利，受法律保護(hù)。但從這些年的實(shí)踐看，一些地方和部門仍不同程度地存在著一些模糊認(rèn)識，需要進(jìn)一步澄清，解決認(rèn)識問題乃是搞好涉法涉訴信訪工作的首要問題。

（一）涉法涉訴信訪是不是問題?，F(xiàn)在一種較為普遍的看法，就是信訪是問題，即所謂“信訪問題”。中央文件、領(lǐng)導(dǎo)講話中都有這種提法，比如中央成立的處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議，省里的涉法涉訴問題工作小組。其實(shí)，信訪本身不是問題。按照《憲法》和《國務(wù)院信訪條例》的規(guī)定，信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、走訪等形式，提出建議、意見或投訴請求的活動。從根本上講，信訪是一種合法的行為，也是一種權(quán)利，是受法律保護(hù)的。之所以講“信訪問題”主要在于三個方面：一是信訪反映的問題才是問題?，F(xiàn)在信訪反映的問題之多、問題之集中、問題之尖銳是相當(dāng)突出的；二是信訪行為的方式才是問題。主要表現(xiàn)為越級訪、群體訪、鬧訪、纏訪、非正常訪、極端訪等違法信訪已成為常態(tài)，嚴(yán)重干擾了正常的信訪秩序；三是如何有效解決信訪反映的問題才是問題。雖然，我們這幾年處理涉法涉訴信訪積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但仍缺乏有效解決信訪問題的好辦法。因此，對“涉法涉訴信訪問題”要有一個正確的判斷。

（二）涉法涉訴信訪是否危害社會穩(wěn)定。現(xiàn)在存在一種普遍的現(xiàn)象，即“談訪色變”，一有信訪就擔(dān)心影響社會穩(wěn)定。這應(yīng)該從兩個方面來看：從信訪的功能和制度設(shè)計(jì)的目的來看，信訪是社會穩(wěn)定的減壓閥，是維護(hù)社會穩(wěn)定的有效手段。在當(dāng)前和今后一個時期，我國個人、組織、社會之間矛盾糾紛將會大量產(chǎn)生，如果得不到有效釋放，就會累積、爆發(fā)，對社會穩(wěn)定造成更大的危害。信訪，作為反映和解決矛盾的重要管道，有其存在的合理性和必然性，不僅不是社會穩(wěn)定的危害因素，相反對維護(hù)群眾合法權(quán)益和社會穩(wěn)定是不可缺的。但從另一方面看，特定時間、特定場所的信訪，動機(jī)不純的信訪，有違法行為的信訪，一定規(guī)模的信訪，或被境內(nèi)外敵對勢力利用或操縱的信訪，確實(shí)容易引發(fā)群體性事件和突發(fā)事件，影響社會穩(wěn)定，對此必須高度重視。因此，簡單、單純地取消或限制信訪是不可取的。

（三）涉法涉訴信訪是否直接破壞法制。有的人認(rèn)為，現(xiàn)行的信訪制度是對法制權(quán)威的直接挑戰(zhàn)，對“法治”有百害而無一利。這也應(yīng)該從兩個方面來看：信訪雖然是對已有司法結(jié)論的懷疑和否認(rèn)，特別是一些信訪人法律意識淡薄、法制觀念不強(qiáng)，確實(shí)對既定的法律程序和司法權(quán)威造成了一定的沖擊，加上有的地方和部門為了促使信訪人息訴罷訪，不經(jīng)嚴(yán)格的法定程序而輕易否定已有的司法結(jié)論，甚至突破法律底線滿足信訪人無理要求，造成了“訪大于法”的不良印象。但從另一方面看，司法權(quán)威不是靠形式上的“判定即不能更改”來維持的，而是靠是否真正做到了司法公正來體現(xiàn)的。信訪是“發(fā)現(xiàn)錯判案件送上來的材料”，正是來自各個方面的不斷否定和錘煉，引導(dǎo)整個社會和法律秩序朝更高層次發(fā)展，也只有這樣，司法權(quán)威才會得到廣泛的認(rèn)同和尊重。事實(shí)上，很大一部分信訪案件的根源在于我們的執(zhí)法部門執(zhí)法有錯誤、有瑕疵，在于我們的法制不健全、不公正。而通過對信訪問題的處理，我們能從中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法工作中存在的問題，及時糾正整改，預(yù)防和減少類似問題的發(fā)生，進(jìn)而促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法，這反而是維護(hù)了司法權(quán)威。因此，信訪和法制是相互補(bǔ)充和促進(jìn)的。

（四）涉法涉訴信訪是否是中國的特有現(xiàn)象。有人認(rèn)為信訪是中國特有的一道“風(fēng)景線”。其實(shí)，國外大多數(shù)國家都有信訪，只是信訪的渠道和方式不一。如美國的市民服務(wù)辦公室、“311”市民熱線電話、民政監(jiān)察官制度，瑞典的“調(diào)查官”制度，北歐的議會型申訴專員制度、政府任命的調(diào)查官制度，德國邦（州）的申訴委員會，加拿大的申訴專員署，韓國的民愿委員會等，都是為了受理民眾的信訪而設(shè)立的機(jī)構(gòu)和制度。之所以有人對我國的信訪制度持否定態(tài)度，主要原因在于我們的信訪效率低下。國外的信訪主要是通過民意代表來反映和解決，而這些民意代表是職業(yè)化的，與選區(qū)的選民有著廣泛的聯(lián)系，還設(shè)立專門的辦公室、配備專門的工作人員，處理的效率也比較高。相比之下，我們在這方面的作用和效率有待進(jìn)一步發(fā)揮。因此，信訪不是中國特有的現(xiàn)象。

（五）涉法涉訴信訪工作是否那么重要。從中央到各級黨委，對涉法涉訴信訪工作都十分重視，2009年中央政治局還專門開會討論，出臺了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》。但有人認(rèn)為對涉法涉訴信訪工作那么重視沒有必要，這種認(rèn)識是不對的。從政法機(jī)關(guān)肩負(fù)的職責(zé)和使命看，政法機(jī)關(guān)是社會主義和諧社會的建設(shè)者和捍衛(wèi)者，是社會矛盾糾紛的調(diào)節(jié)器，是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，各級領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的期望值是很高的。一旦出現(xiàn)了問題，引發(fā)信訪，所帶來的后果不僅僅是一個案子這么簡單，而是要嚴(yán)重影響到黨和政府的形象，影響到人民群眾的信任，影響到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。河南商丘發(fā)生的趙作海冤案就是一個很好的例證。另一方面，從工作本身看，處理涉法涉訴信訪是我們實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督的重要途徑和方式，也是提高執(zhí)法水平、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法的重要手段。因此，必須把涉法涉訴信訪工作放在更加重要的位置。

三、涉法涉訴信訪化解責(zé)任的確定

由于涉法涉訴信訪不僅涉及同級政法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，還涉及上級政法部門，有時一個案件經(jīng)過八九個部門處理，由誰來化解是一個比較難的問題。現(xiàn)在，一些地方和部門對其被確定為化解責(zé)任單位有意見、有想法，認(rèn)為這些案件不應(yīng)確定其為責(zé)任單位，因此往往抱著“不是我的事，我沒有辦法處理”的思想，相互推諉、消極應(yīng)對，缺乏化解案件的積極性和主動性。存在這種現(xiàn)象的原因是確定責(zé)任單位的原則不夠明確。筆者結(jié)合實(shí)踐，對涉法涉訴信訪工作中確定化解責(zé)任最容易引發(fā)爭議的幾類情形進(jìn)行探討。

（一）對涉及上級政法部門辦理的案件，一般應(yīng)交下級政法部門辦理。這里，首先要明確兩個概念，即信訪案件與案件本身是不同的。案件本身主要是事實(shí)、證據(jù)和法律適用，而信訪案件除了案件事實(shí)、證據(jù)和法律適用外，還包括信訪人對辦案民警的工作態(tài)度、辦案作風(fēng)的反映以及對信訪人的困難救助等問題。因此，信訪案件的外延遠(yuǎn)比案件本身要廣得多。簡單地講，信訪案件不僅要算法律賬，還要算感情賬、經(jīng)濟(jì)賬。闡明了這個道理，這個問題就很好理解。為什么一些中院和高院辦過的案件要交給當(dāng)?shù)厝マk理，一方面上級政法部門工作精力有限，另一方面當(dāng)?shù)剞k理更有利于化解矛盾。因?yàn)榕c上級政法部門相比，當(dāng)?shù)卣ú块T對于案件化解有著更多的人脈資源、更多的經(jīng)濟(jì)財(cái)力、更多的便利條件。當(dāng)然，需要上級政法部門配合的，上級政法部門應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r間積極支持配合。

（二）對涉及多個政法部門的案件，應(yīng)按訴求內(nèi)容和有利于化解的原則確定化解責(zé)任。這個問題主要是涉及刑事案件。如何來明確化解責(zé)任，要堅(jiān)持兩條：一是看訴求內(nèi)容。信訪人主要訴求涉及哪個部門就由哪個部門為主來解決；二是看誰最有利于化解。如一些案件雖然訴求內(nèi)容涉及公安和法院，但如果由檢察機(jī)關(guān)來出面化解效果更好，那么，就由檢察機(jī)關(guān)來化解。這一點(diǎn)，不僅刑事積案化解中有許多成功的典型案例，而且在民事檢察中我省檢察機(jī)關(guān)開展的檢調(diào)對接也取得了很好的效果。對一些一時難以明確責(zé)任單位的，政法委要主動協(xié)調(diào)，確定化解單位。

（三）對人案分離的案件，一般由人員所在地承擔(dān)化解責(zé)任。對于人案分離的案件過去都是按照“案件所在地負(fù)責(zé)化解，人員所在地落實(shí)穩(wěn)控”的原則來明確責(zé)任單位。但這幾年的實(shí)踐來看，效果并不是很理想。究其原因有三：一是目前的考核機(jī)制主要是考核人員所在地，而對案件所在地很少考核扣分，因此，案件所在地化解積極性不高；二是由于人員不在當(dāng)?shù)?，?dǎo)致案件所在地?zé)o法及時做信訪人的思想工作；三是案件以外的教育、住房、社保等問題案件所在地難以落實(shí)。因此，從解決問題的角度出發(fā)，對人案分離的案件應(yīng)從過去的案件所在地為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭藛T所在地化解，案件所在地配合”的工作原則來確定責(zé)任單位。如前文所述，案件本身和信訪案件是不同的，信訪案件除了法律之外，還要算感情賬、經(jīng)濟(jì)賬，對于后者，人員所在地較案件所在地做起來更為便利，效果更好。

（四）對一些非典型的涉法涉訴信訪案件，應(yīng)區(qū)別不同情況落實(shí)化解責(zé)任。主要是兩類案件：一是政法部門決定或裁定不予受理而引起的信訪案件。如正常死亡案件、不符合立案條件的案件、超過訴訟時效的案件；二是雖經(jīng)政法部門裁決，但問題不是政法部門能夠解決的信訪案件。如征地拆遷、勞動仲裁、行政處罰等。對這兩類案件嚴(yán)格來講可以不納入涉法涉訴信訪的范圍，但目前實(shí)際工作中還是把它納入了涉法涉訴信訪的范圍。那么，如何來落實(shí)化解責(zé)任？第一類情況，對政法機(jī)關(guān)有充足理由明確作出不予受理、不予立案而信訪的，可交當(dāng)?shù)攸h委政府處理化解；對事實(shí)不清、證據(jù)不足或爭議較大的立案問題，應(yīng)由政法機(jī)關(guān)處理化解。第二類情況，對裁決本身不服的由政法機(jī)關(guān)處理化解；對裁決內(nèi)容不服的交相關(guān)行政部門處理化解，政法部門做好配合。對此，黨委政府對一些非典型性的涉法涉訴信訪案件要積極主動協(xié)調(diào)，不能把這兩類案件全部推到政法機(jī)關(guān)。

四、涉法涉訴信訪案件的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)

從這幾年的集中治理情況看，相當(dāng)一部分涉法涉訴案件都是反復(fù)交辦、反復(fù)核查、反復(fù)辦理的案件，究其原因就是相關(guān)部門在辦理中沒有在化解矛盾上下功夫，而是在程序中來回反復(fù)。在這兩年集中清理積案中，浙江省涉法涉訴問題工作小組提出基本的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)就是：“案結(jié)事了、息訴罷訪”，這個標(biāo)準(zhǔn)從實(shí)質(zhì)上講就是必須徹底解決問題，不能只走程序、案結(jié)事不了，在形式上一般要求有息訴罷訪承諾書。同時，考慮到一些信訪案件不能完全做到息訴罷訪的實(shí)際情況，又制定了另外六個輔助標(biāo)準(zhǔn)：1.中央政法機(jī)關(guān)作出終結(jié)決定的；2.省涉法涉訴問題工作小組認(rèn)定無理訪和省公安廳作出終結(jié)決定的；3.因違法上訪受到治安行政拘留以上處罰且原訴求已經(jīng)解決到位的；4.經(jīng)省人民政府指定醫(yī)院鑒定信訪人患有精神病，且其合理訴求已經(jīng)解決到位的；5.要求對政法機(jī)關(guān)立案偵查、立案受理、申請?jiān)賹彽陌讣C(jī)關(guān)正式受理并進(jìn)入程序，且信訪人承諾不再上訪的，但立案復(fù)查不能作為結(jié)案上報(bào)；6.案件沒有問題，交辦后信訪人一年內(nèi)沒有再來信或上訪的。

筆者理解，基本標(biāo)準(zhǔn)就是“息訴罷訪”，其余6條輔助標(biāo)準(zhǔn)就是“程序終結(jié)”。分析認(rèn)為，60%的案件通過努力是可以達(dá)到“息訴罷訪”的，另外有30%的案件只能通過程序來終結(jié)。這里有一個如何把握“息訴罷訪”和“程序終結(jié)”關(guān)系的問題?！跋⒃V罷訪”是一種工作要求，“程序終結(jié)”是法律制度上的安排。從單純的法律層面上講，“程序終結(jié)”是一種正常的結(jié)案方式，是常態(tài)化的結(jié)案方式；而要求“息訴罷訪”是一種非正常的結(jié)案方式。但為什么要求把“息訴罷訪”作為目前辦理涉法涉訴信訪案件的常態(tài)化、經(jīng)常性、主要的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，而把“程序終結(jié)”作為輔助標(biāo)準(zhǔn)？這是當(dāng)前涉法涉訴形勢所決定的，也是化解涉法涉訴信訪積案的工作性質(zhì)所決定。如果還在程序上來回反復(fù)，那么積案永遠(yuǎn)也清理不掉，這個歷史包袱將永遠(yuǎn)背下去，涉法涉訴信訪秩序也不可能得到根本改善。因此，必須正確把握積案清理的標(biāo)準(zhǔn)，正確處理好“息訴罷訪”和“程序終結(jié)”的關(guān)系。

五、涉法涉訴信訪秩序的規(guī)范

這些年來，我們一直強(qiáng)調(diào)要“規(guī)范信訪秩序”，但實(shí)際效果并不理想。主要表現(xiàn)在：一是信訪“上行”的現(xiàn)象沒得到根本轉(zhuǎn)變。浙江省涉法涉訴問題工作小組2010年排查的3856件積案中，有50%的案件縣一級政法機(jī)關(guān)不知道信訪人上訪的情況；二是越級訪、擇機(jī)訪、集體訪、串聯(lián)訪、鬧訪、纏訪等情況時有發(fā)生；三是“大鬧大解決、小鬧小解決”的現(xiàn)象還在各地不同程度地存在。這一方面說明我們的工作做得不夠好，另一方面也說明我們的工作機(jī)制和制度還不能適應(yīng)形勢的需要。中央對這一問題十分重視，2010年6月中央政治局專門聽取了中央政法委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，然后下發(fā)了中辦發(fā)22號文件。這個文件對涉法涉訴信訪工作作了一系列政策調(diào)整和制度創(chuàng)新，不僅是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個時期處理涉法涉訴信訪的綱領(lǐng)性文件，也是整個信訪工作的指導(dǎo)性意見。筆者認(rèn)為，規(guī)范涉法涉訴信訪秩序應(yīng)從以下方面著手。

（一）推動重心下移。這幾年的信訪實(shí)踐表明，信訪的重心不是下移了，而是上移了，這是一種不正?，F(xiàn)象。要充分相信地方政法機(jī)關(guān)解決問題的能力，盡量減少北京接訪的壓力。1.實(shí)行分級受理。真正改變以往所有涉法涉訴信訪案件不加區(qū)別都可以到中央政法機(jī)關(guān)上訪的被動局面，明確中央政法機(jī)關(guān)受理范圍，一般的信訪案件均由省以下負(fù)責(zé)處理。2.派出巡訪組。中央政法機(jī)關(guān)和省政法機(jī)關(guān)要定期不定期到上訪量較大的地區(qū)派出巡訪組或巡回接訪組。對不屬于中央政法機(jī)關(guān)受理的信訪件，明確告知信訪人向下不交辦、不轉(zhuǎn)辦、不通報(bào)，勸導(dǎo)其按層級上訪。3.改革民商事案件級別管轄。一般民商事案件原則上都應(yīng)在基層法院審理。對申請?jiān)賹彽恼哌€要繼續(xù)完善，以改變目前把大量的信訪引到省高院的被動局面。

（二）確立來信來訪一樣重要的原則。目前，我們比較重視來訪，對來信不怎么重視。許多上訪是因來信處理不及時而產(chǎn)生的。針對近年來重訪不重信的問題，要嚴(yán)格制定群眾來信辦理制度，把處理群眾來信放到與處理群眾來訪同等重要的位置，讓群眾感受到來信也一樣受到重視、一樣能夠解決問題，逐步引導(dǎo)選擇來信而不是來人訪。樹立“來信與來訪一樣受到重視、一樣得到解決”的導(dǎo)向，樹立“不到北京也能解決問題”的導(dǎo)向，努力把矛盾化解在基層，把群眾吸附在當(dāng)?shù)兀嬲龑?shí)現(xiàn)重心下移、信訪下行。

（三）建立終結(jié)機(jī)制。目前信訪無序的情況比較嚴(yán)重，鬧訪、纏訪、集體訪、無理訪、異常訪時有發(fā)生。怎么規(guī)范，怎么解決，實(shí)踐證明靠人海戰(zhàn)術(shù)是不行的，還得靠政策引導(dǎo)，靠制度規(guī)范，靠法制保障。中辦發(fā)22號文件旗幟鮮明地提出，要維護(hù)司法機(jī)關(guān)依法作出的公正結(jié)論，切實(shí)維護(hù)法律尊嚴(yán)和司法權(quán)威。中央和省一級要建立涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，切實(shí)解決反復(fù)交辦、反復(fù)上訪的問題。浙江省委政法委從2009年開始，建立了無理訪認(rèn)定機(jī)制，通過申報(bào)、評查、聽證、復(fù)核、決定五個程序，對重點(diǎn)涉法涉訴信訪案件進(jìn)行甄別，對認(rèn)定無理訪的案件不交辦、不考核、不受理，再次違法上訪的依法處理，實(shí)踐證明效果是好的，也得到了中央政法委的高度肯定。要充分發(fā)揮以無理訪認(rèn)定為主要終結(jié)方式的終結(jié)機(jī)制的作用，樹立依法按程序反映訴求，無理不能違法上訪，有理也不能違法上訪的導(dǎo)向，努力建立規(guī)范的涉法涉訴信訪秩序。

（四）強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)配合。目前多頭交辦、多頭辦理、重復(fù)交辦的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這既體現(xiàn)不了權(quán)威，又影響效率。針對過去多頭交辦、重復(fù)交辦的問題，政法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與黨委、人大、政府信訪部門的溝通協(xié)調(diào)，對依法終結(jié)的案件，當(dāng)事人確有困難的，在給予一次性司法救助后納入政府救助、社會救助等范圍；對越級上訪的、未走完司法程序上訪的，相關(guān)信訪部門共同勸導(dǎo)上訪群眾依照法律程序解決問題；對依法終結(jié)和救助后仍然違法鬧訪的，要依法處理，黨委、人大、政府信訪部門和政法機(jī)關(guān)原則上不受理以此為由提起的信訪。

D616

A

1674-3040（2012）02-0010-05

2011-04-20

巫波倫，中共浙江省委政法委員會副書記；沈智深，該委員會執(zhí)法監(jiān)督室主任；朱君洲，該委員會執(zhí)法監(jiān)督室主任科員。

*該論文獲2010年度浙江省政法系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果二等獎。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）