我們需要什么樣的農(nóng)村基層組織*

劉銳

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北 武漢 430074）

限于人口與資源矛盾及外向型的經(jīng)濟發(fā)展模式，中國大部分農(nóng)民不可能在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)移到城市，他們還要依托村莊完成人口再生產(chǎn)和家庭再生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位決定了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展要兼顧糧食安全、農(nóng)民收入、農(nóng)村穩(wěn)定等方面的問題；中國的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型是一個長期過程，中國經(jīng)濟體系在世界體系中的位置短時期內(nèi)不可能改變。以上諸項條件的約束造就出農(nóng)村在國家戰(zhàn)略發(fā)展格局中的基礎(chǔ)性作用。改革開放以來，伴隨著大規(guī)模的人口流動，農(nóng)村空心化嚴重；隨著市場經(jīng)濟的沖擊和大眾傳媒的滲透，人際關(guān)聯(lián)變得理性化、工具化；隨著村莊社會邊界的開放，村莊共同體解體，農(nóng)民淪為“無公德的個人”；［1］隨著收入結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民經(jīng)濟分化嚴重，形成不同的利益群體；在現(xiàn)代性的影響下，原有的倫理道德和地方規(guī)范瓦解，村莊輿論不再發(fā)揮作用，中國農(nóng)村正在經(jīng)歷三千年未有之變局。我們不禁思考：變遷中的鄉(xiāng)村秩序如何維系，如何定位嵌入于農(nóng)村社會的基層組織。

一、農(nóng)村基層組織的性質(zhì)與功能

學(xué)術(shù)界一般認為，隨著人民公社制度的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在全國的推行，中央在農(nóng)村社會實行“鄉(xiāng)政村治”模式，即將行政權(quán)力上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治。也有學(xué)者不將鄉(xiāng)村兩級組織加以區(qū)分，籠統(tǒng)的稱為“基層政權(quán)”，如張靜稱村級組織為“村政府”。［2］更多學(xué)者認為，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的不完整，且具有高度的自主性與自利性，使得“鄉(xiāng)政”的實際運作狀態(tài)遠較制度設(shè)置復(fù)雜得多，吳思紅索性用“半官僚制”［3］來說明鄉(xiāng)政的尷尬。按照《村委會組織法》規(guī)定，村委會作為村民自治組織對村莊事務(wù)行使自治權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權(quán)的一部分，對本鎮(zhèn)事務(wù)行使管理權(quán)，鄉(xiāng)村之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)而領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。實際的鄉(xiāng)村組織互動卻用私人關(guān)系替代公共規(guī)則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上級任務(wù)的輕重緩急對村級組織或干預(yù)或放任或庇護，使得“贏利型經(jīng)紀”或“保護型經(jīng)紀”的定性分析不能完全概括村級組織的角色?？偟恼f來，鄉(xiāng)村組織的角色性質(zhì)模糊且尷尬，它們都具有“準政權(quán)”的性質(zhì)。

我們將農(nóng)村基層組織的功能分為基礎(chǔ)功能和具體功能。［4］所謂基礎(chǔ)功能，是指農(nóng)村基層組織回應(yīng)自上而下的“規(guī)劃的社會變遷”目標和自下而上的鄉(xiāng)村社會變遷要求的功能。所謂具體功能，是指鄉(xiāng)村組織在中國現(xiàn)代化過程中所完成的階段性具體性任務(wù)的功能。在不同歷史階段和不同性質(zhì)的鄉(xiāng)村社會中，基層組織要完成的具體任務(wù)和中心工作是不同的，但具體目標要順應(yīng)總體目標，具體功能要與基礎(chǔ)功能相配套?；鶎咏M織在實現(xiàn)國家與農(nóng)民關(guān)系良性互動，推動中國現(xiàn)代化建設(shè)方面不可替代。后發(fā)外生型國家的現(xiàn)代化需要和社會主義目標決定了基層組織的基礎(chǔ)功能，在不同歷史時期基層組織的具體功能會有變化，但它應(yīng)該與基礎(chǔ)功能方向一致。旨在調(diào)整完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標的基層組織改革必須統(tǒng)籌好基礎(chǔ)功能與具體功能，不能出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的功利性短視性的過激過快政策調(diào)整。

晚清以來，為了回應(yīng)西方挑戰(zhàn)，實現(xiàn)民族獨立和國家富強，中國開始國家政權(quán)建設(shè)。農(nóng)村基層組織是國家政權(quán)建設(shè)的一部分，能否建立一個強大的可以深入農(nóng)村社會的組織體系是決定中國現(xiàn)代化建設(shè)成敗的關(guān)鍵。民國失敗的重要原因是它的農(nóng)村基層組織體系較為柔弱，從農(nóng)村汲取上來的資源被中間層大量消耗，造成杜贊奇所說的政權(quán)內(nèi)卷化［5］后果，國家的合法性和有效性大受影響，引起農(nóng)民的強烈不滿乃至暴力抗爭。新中國利用政社合一的人民公社制度，不僅將分散的農(nóng)民整合起來以促成有效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且實現(xiàn)了對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的根本改造，真正克服了國家政權(quán)內(nèi)卷化難題。另一方面，正是人民公社的制度設(shè)置，使國家加強對農(nóng)村資源提取力度的同時保持住社會秩序的穩(wěn)定和農(nóng)民對國家的政治忠誠，從而為工業(yè)化現(xiàn)代化建設(shè)提供源源不斷的資本原始積累。改革開放以來，國家權(quán)力從村莊撤出，但壓力型體制卻讓縣鄉(xiāng)村三級組織牢牢捆綁在一起，基層組織對鄉(xiāng)村社會的控制能力和動員能力并沒有消減，只是以另一種社會面貌出現(xiàn)。權(quán)力結(jié)構(gòu)的虛弱和政績工作的重要形塑出鄉(xiāng)村兩級組織的利益共同體特征，它們在完成上級任務(wù)的過程中將基礎(chǔ)功能和具體功能分別對待，導(dǎo)致治理社會的缺位、錯位及越位，引發(fā)1990年代中期后的三農(nóng)危機。

我們將基層組織的基礎(chǔ)功能概括為：應(yīng)對鄉(xiāng)村社會變遷所帶來的各種秩序問題，為中國現(xiàn)代化建設(shè)提供戰(zhàn)略支點和騰挪空間，提高農(nóng)民的民主意識和公民素質(zhì)；將基層組織的具體功能概括為：執(zhí)行上級交付的任務(wù)工作，提供高水平的公共服務(wù)，組織農(nóng)民集體應(yīng)對生產(chǎn)生活?？疾旎鶎咏M織何去何從應(yīng)從中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)出發(fā)，將具體功能的完成情況，及與基礎(chǔ)功能的匹配程度作為重要衡量指標，而不是僅僅考慮短期的經(jīng)濟社會利益。

二、后稅費時代的鄉(xiāng)村組織與農(nóng)村社會

1990年代中期以來，農(nóng)民負擔(dān)逐漸加重，基層治理出現(xiàn)嚴重危機，政府合法性資源急劇流失，李昌平以“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險”口號為解決三農(nóng)問題奔走吶喊，引發(fā)社會各界的共鳴。為緩和干群矛盾，加強對基層組織的監(jiān)管，修復(fù)國家與農(nóng)民的關(guān)系，中央政府于2000年在安徽省實行稅費改革實驗，并終于在2006年底在全國正式免除農(nóng)業(yè)稅費。為切實消除加重農(nóng)民負擔(dān)的體制性因素，促進城鄉(xiāng)資源的合理配置，為新農(nóng)村建設(shè)提供必要支持，中央政府陸續(xù)推出相應(yīng)的配套改革政策，縣鄉(xiāng)財政管理體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、鄉(xiāng)村債務(wù)化解、農(nóng)村義務(wù)教育改革等政策措施陸續(xù)進入農(nóng)村社會。鄉(xiāng)村體制改革主要包括：撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、分流人員（有的地方甚至取消村民小組長）、取消兩工制度、取消農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費，實施種糧補貼、購買農(nóng)機具補貼等。鄉(xiāng)村體制改革重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理格局，對鄉(xiāng)村組織的權(quán)力運作和功能發(fā)揮影響巨大。

稅費改革及其相應(yīng)的配套改革試圖通過取消農(nóng)業(yè)稅費和加強轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“管治型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。而縣鄉(xiāng)體制設(shè)計和財政制度調(diào)整造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的空殼化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不四處借貸，向上級跑錢要項目，對應(yīng)有的服務(wù)職能卻不予重視，逐漸成為“懸浮”型政權(quán)。［6］另一方面，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負擔(dān)引起的干群矛盾不再是鄉(xiāng)村社會的主要矛盾，但這并不是說鄉(xiāng)村社會至此平安無事，各種新問題新矛盾不斷涌現(xiàn)，對鄉(xiāng)村治理提出嚴峻考驗。鄉(xiāng)村體制改革使一些重要職能部門權(quán)力上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已沒有多少實質(zhì)性權(quán)力，但在壓力型信訪治理體制和“穩(wěn)定壓倒一切”的考評壓力下，基層政府不得不采取權(quán)宜性治理策略，通過變通、跑關(guān)系來完成上級任務(wù)，從而滋生出喪失政治性、原則性的策略主義行為，如給無理上訪者以好處，“花錢買平安”，利用灰黑勢力擺平矛盾，把社會勢力吸納進體制。權(quán)力和和責(zé)任的不對稱使基層政府在失去做壞事能力的同時也喪失做好事的能力，他們失去創(chuàng)新社會管理和提高公共服務(wù)的能力和動力，只好以“不出事邏輯”維護鄉(xiāng)村的底線秩序。

村級組織是村莊事務(wù)的直接管理者，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不同，村干部由村民選舉產(chǎn)生，具有非正式色彩，是所謂的“不脫產(chǎn)”干部，村莊事務(wù)的突擊性、不規(guī)則性、綜合性、臨時性特點使村干部必須靈活處理各種關(guān)系，因地制宜管理村級事務(wù)，軟硬兼施擺平不合作者。在農(nóng)業(yè)稅時代，村級組織要組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，每年都要進行公益事業(yè)建設(shè)，最典型的是義務(wù)工和積累工制度，正是集體活動的存在使村級組織成功嵌入村莊社會。如果村干部不調(diào)解村民矛盾或組織渠道維護，村民就可能因此拒繳稅費，不配合村干部工作，村干部和村民通過利益連帶被捆綁進村集體。稅費改革后，村級組織和村莊社會的“制度性關(guān)聯(lián)”［7］機制被打破，村干部介入村莊事務(wù)的積極性下降，對村莊的制度性控制能力降低。但村級組織既沒有變成服務(wù)型組織，也不是無所事事，一些地方的村干部向上跑項目撈資源以自肥，導(dǎo)致村級組織的脫嵌化；一些地方的村干部則將原來的“軟指標當硬指標搞”，如建立民事檔案、實行制度上墻，推行坐班制度，村級組織的規(guī)范化和形式化傾向明顯。［8］這個時期的村干部也會在意農(nóng)田水利建設(shè)、村民糾紛調(diào)解，但關(guān)注重心卻發(fā)生變化，只要農(nóng)民不上訪，不影響社會穩(wěn)定，怎么作為都可以，民情民意和村莊秩序很少被村干部上心。在治權(quán)弱化的背景下，村干部與村民之間相互不得罪，村級組織日益“懸浮”于村莊社會。

在后稅費時代，村莊原生型權(quán)威解體，迫切需要國家權(quán)力的介入以維護村莊秩序，但此時的鄉(xiāng)村治理卻遭遇重重困境，主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村社會灰色化嚴重?；旎?、無賴戶、釘子戶等邊緣群體崛起，他們不僅威脅農(nóng)民的身體和心理，而且利用暴力手段攫取國家資源，甚至將勢力觸角延伸進鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，造成基層治理內(nèi)卷化和國家合法性流失。二是農(nóng)村公共品供給更加困難，公益事業(yè)建設(shè)和公共服務(wù)水平顯著下降。稅費改革后，國家推行農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，通過財政轉(zhuǎn)移支付和項目制供給農(nóng)村公共品，但轉(zhuǎn)移支付的力度不夠大，且組織實施機制缺乏針對性有效性，造成資源浪費和供給不足并存。三是鄉(xiāng)村內(nèi)部的矛盾糾紛得不到有效化解，村民之間的積怨長期積壓，很小的一點生活摩擦即可能大打出手，村民之間因出“氣”而頻頻上訪的情況出現(xiàn)，給基層信訪治理帶來很大壓力。四是村莊經(jīng)濟分化強烈，形成不同利益群體，農(nóng)民公共偏好的表達不暢，不同階層的利益整合不足，貧富差距拉大，為富不仁現(xiàn)象出現(xiàn)，極易引發(fā)社會泄憤事件，危害鄉(xiāng)村的團結(jié)穩(wěn)定。

通過上述我們發(fā)現(xiàn)，當前鄉(xiāng)村組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)與基層社會需求不相適應(yīng)，鄉(xiāng)村組織沒有發(fā)揮好它的應(yīng)有功能與鄉(xiāng)村體制改革政策有關(guān)。當前的鄉(xiāng)村治理危機既與決策者對政策后果估計不足有關(guān)，也與他們對鄉(xiāng)村組織的功能認識錯位有關(guān)。要想徹底消除后稅費時代的基層治理性危機，維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定有序，保證國家戰(zhàn)略發(fā)展的總體目標，必須重建農(nóng)村基層組織。

三、為什么需要農(nóng)村基層組織

關(guān)于鄉(xiāng)村體制改革政策的主流意見認為，鄉(xiāng)村組織的“黑惡化”和“營利化”是農(nóng)民負擔(dān)加重的根源，為了堵住亂收費、亂攤派、亂集資的口子，斬斷鄉(xiāng)村組織作惡的黑手，必須強化對基層財政的預(yù)算管理，規(guī)范基層權(quán)力的運作，加強對基層組織的監(jiān)管力度。按照這種改革邏輯，鄉(xiāng)村組織作為國家與農(nóng)民的中間人，其功能只是從農(nóng)村汲取資源以支援國家工業(yè)化建設(shè)，當國家經(jīng)濟快速發(fā)展、財政收入大幅度增加，農(nóng)業(yè)稅費對中國現(xiàn)代化意義不大時，鄉(xiāng)村組織就已完成歷史使命。且國家很難解決農(nóng)業(yè)稅費征收過程中的貪污腐敗、工作作風(fēng)粗暴等技術(shù)問題，從理論上講，鄉(xiāng)村組織失去存在的必要性，進行鄉(xiāng)村體制改革正當其時。國家正好利用稅費改革的契機減少對基層組織的財政支持，通過內(nèi)在的資源“倒逼”迫使鄉(xiāng)村組織精簡機構(gòu)、分流人員、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，合村并組，最終達到轉(zhuǎn)變行政職能，提高工作效率的目的。［9］

這種政策思維有兩個漏洞：一是鄉(xiāng)村組織有具體功能和基礎(chǔ)功能的區(qū)別，在不同歷史發(fā)展階段，鄉(xiāng)村組織要執(zhí)行不同的功能（即具體功能），但它一定要和基礎(chǔ)功能相合拍。作為后發(fā)外生型國家，要完成“規(guī)劃的社會變遷”，引導(dǎo)農(nóng)民走向共同富裕，就必須保持一個強大的基層組織以接應(yīng)自上而下的政策任務(wù)，從農(nóng)村汲取資源的任務(wù)伴隨鄉(xiāng)村組織很多年，但鄉(xiāng)村組織的功能不僅于此。杜贊奇曾指出，國家政權(quán)建設(shè)包括兩個方面：一是國家對經(jīng)濟社會生活各個方面的控制力逐漸加強，二是在民族國家范圍內(nèi)，公民權(quán)利和義務(wù)逐漸擴大。［10］在中國現(xiàn)代化建設(shè)中，鄉(xiāng)村組織的基礎(chǔ)功能之一是將傳統(tǒng)的中國農(nóng)民改造成具有民主權(quán)利意識的現(xiàn)代公民，這一功能的發(fā)揮才剛剛開始，任重道遠。

第二個漏洞是：限于獨特的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，中國農(nóng)村在未來的50年內(nèi)不可能消失，大部分農(nóng)民還要依托村莊完成勞動力再生產(chǎn)，在市場經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，如何發(fā)揮好農(nóng)村的穩(wěn)定器與蓄水池功能意義重大。既有的政策研究對維持農(nóng)村秩序有兩種意見：一是認為農(nóng)民有合作能力，在利益驅(qū)動下，農(nóng)民善分也善合，當農(nóng)民主體認識到合作能達到更大收益，能解決個人無法解決的問題時，便會自覺建立起基于利益連帶的合作組織。鄉(xiāng)村秩序是一種公共利益，當農(nóng)民認識到村莊穩(wěn)定對個體利益的重要性，且個體利益與公共利益達成均衡時，就會自覺合作以擔(dān)負起維護村莊秩序的任務(wù)。另一種意見認為，可以通過發(fā)展NGO組織來維護村莊秩序。成立NGO組織好處多多，如它體現(xiàn)公民社會的特性，能夠?qū)崿F(xiàn)社會的自主發(fā)育，甚至能自覺代表社會與國家爭奪話語空間，表達公共聲音和公共需求，實現(xiàn)國家與社會的良性互動。NGO組織與傳統(tǒng)民間組織的不同在于它具有現(xiàn)代公民意識和公益性特征，從而可以代替鄉(xiāng)村組織，實現(xiàn)提高農(nóng)民公民素質(zhì)的任務(wù)。在國家權(quán)力撤出農(nóng)村后，NGO組織正好可以跟進，只要獲得國家制度的授權(quán)，NGO組織順利進入基層社會，它就能創(chuàng)新管理體制和服務(wù)機制以實現(xiàn)組織目標，進而實現(xiàn)與基層政府的互惠關(guān)系，保持鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定有序。

上述兩種意見都在應(yīng)然層面回應(yīng)秩序問題，有諸多可商榷之處。第一種意見沒有考慮到在當前的村莊社會里，農(nóng)民經(jīng)濟分化劇烈，不同群體農(nóng)民的利益訴求不一致。一些村民的主要收入依靠土地獲得，對農(nóng)田水利維護很是重視，對繳納水費也很積極，但那些主要利益在村莊外部，將種田當作附加收益的村民，則一般會對農(nóng)田實行粗放耕作，不管不問農(nóng)田保水情況，造成集體行動難以達成。另一方面，農(nóng)民的理性只是個體理性，他們在生產(chǎn)合作中無法克服“搭便車”行為，無法達成集體合作的理性。且農(nóng)民的理性與現(xiàn)代公民的理性差別巨大，他們不會孤立計算自己的成本和收益，而是在村莊場域中通過與他人收益的比較來權(quán)衡自己是否行動，個人得失多少不必在意，但是別人不能從我的行動中白白得到好處。［11］我們在荊門調(diào)查農(nóng)田水利時聽說的“怕餓死的就會餓死，不怕餓死的不會餓死”即是農(nóng)民這種特殊理性觀的體現(xiàn)。①第二種意見沒有考慮到鄉(xiāng)村組織不僅承擔(dān)收取農(nóng)業(yè)稅費的任務(wù)，還要承擔(dān)保持農(nóng)村社會安定，執(zhí)行自上而下政策命令的任務(wù)。鄉(xiāng)村組織的退出并不意味著NGO組織的順利進入，村莊邊緣群體的崛起給農(nóng)村穩(wěn)定帶來巨大影響，一些黑灰勢力會趁機介入村莊事務(wù)，利用國家權(quán)力真空從事違法犯罪活動。且NGO組織缺少強制性與命令性，農(nóng)民可以自愿加入，也可以自由退出，農(nóng)民合作本身具有不穩(wěn)定性，農(nóng)民利益的多元會加劇合作的難度。且稅費改革后鄉(xiāng)村組織所承擔(dān)的行政任務(wù)是大大減輕，但并不是說它們就無所作為，可有可無了，國家進行社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加大對農(nóng)村公共品供給的投入都需要一個強有力的基層組織來接應(yīng)；國家實行對農(nóng)民的糧食補貼、農(nóng)資綜合補貼等各項惠農(nóng)政策，下達各項政策文件和戰(zhàn)略規(guī)劃需要基層通知轉(zhuǎn)達?？傊?，鄉(xiāng)村組織在國家現(xiàn)代建設(shè)事業(yè)過程中發(fā)揮諸多不可替代的功能，我們必須重視并加強農(nóng)村基層組織建設(shè)。

四、我們需要什么樣的農(nóng)村基層組織

基層組織是連接國家與農(nóng)民關(guān)系的紐帶，要協(xié)調(diào)好自上而下的國家目標和自下而上的社會需求的任務(wù)，就要將“基礎(chǔ)功能”和“具體功能”統(tǒng)籌兼顧。中國的現(xiàn)代化建設(shè)具有“規(guī)劃社會變遷”的要求，國家必須配置一個強有力的組織體系引導(dǎo)農(nóng)民向著既定目標步步推進，這是一項偉大而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)。無論是稅改前國家從農(nóng)村汲取資源以進行工業(yè)化原始積累，還是稅改后國家實行“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的方針，其總體目標都是為實現(xiàn)中國特色社會主義建設(shè)。吉登斯說，現(xiàn)代民族國家的構(gòu)建史是將傳社區(qū)內(nèi)部的人不斷解放出來，突破地方性規(guī)范的束縛，直面行政監(jiān)視、工業(yè)管理、國家規(guī)范、意識形態(tài)的影響和制約的過程。［12］中國農(nóng)民掙脫土地束縛，從村莊中走出來，并不會直接變成現(xiàn)代公民，他們需要國家法律制度的規(guī)范和社會主義核心價值觀的滲透改造。在這個過程中，基層組織要發(fā)揮出相應(yīng)的整合動員功能，保持對鄉(xiāng)村社會的治理能力，就必須擁有相對完善的組織結(jié)構(gòu)和相對強大的權(quán)力資源。中國現(xiàn)代化建設(shè)是一項長期而復(fù)雜的龐大工程，在不同的國家任務(wù)和不同的鄉(xiāng)村社會中，基層組織的權(quán)力配置不同，需要承擔(dān)“具體功能”也不同?，F(xiàn)實情況常常是一項舊任務(wù)剛剛結(jié)束，另一項新任務(wù)又接踵而來，一些突發(fā)性緊急性任務(wù)也會突然降臨，不同任務(wù)有輕重緩急之分，對基層組織的功能要求也不盡相同，但只要我們認識清楚基層組織的基礎(chǔ)功能和具體功能的關(guān)系，就能兼顧好短期利益與長期目標，制定合理有效的政策措施。

在市場經(jīng)濟的沖擊和大眾傳媒的強力滲透下，農(nóng)村人財物大量流出將是一個長期過程，我們必須思考鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定及農(nóng)村工作的開展。當前鄉(xiāng)村組織的主要任務(wù)是接應(yīng)自上而下的國家資源投入，為農(nóng)村提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，同時創(chuàng)新社會管理，整合不同層次農(nóng)民的利益，實現(xiàn)農(nóng)村社會的安定團結(jié)。要想高效開展農(nóng)村工作，需要對鄉(xiāng)村事務(wù)的特點有基本了解。1980年以來，國家一直推動政府體制改革，試圖建立一套分工明確，結(jié)構(gòu)合理的科層制組織，不僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立職能對接的黨政辦公室，而且設(shè)立對應(yīng)農(nóng)村公共需求的專業(yè)化服務(wù)組織——七站八所，村干部也成為拿錢的辦事員。上層建筑的變革目的是為實現(xiàn)政府現(xiàn)代化，服務(wù)于中國現(xiàn)代化建設(shè)目標。但條條式的管理模式到鄉(xiāng)村后就必須統(tǒng)合成塊塊，所謂“上面千條線，下面一根針”，農(nóng)村事務(wù)的瑣碎性及綜合性特點使鄉(xiāng)村干部必須“下去一攏統(tǒng)，上來再分工”，他們必須走家串戶，一把鑰匙開一把鎖；農(nóng)村事務(wù)的非規(guī)則性造成正式的政策和法律制度的無力應(yīng)對，鄉(xiāng)村干部必須借用地方性習(xí)俗、人情面子、暴力威脅等手段軟硬兼施，因地制宜地解決；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性，在夏季農(nóng)田用水高峰期，鄉(xiāng)村干部要做好組織統(tǒng)籌，在冬季農(nóng)閑時要組織冬修，年前一些地方容易出現(xiàn)偷盜事件，鄉(xiāng)村干部也要組織人聯(lián)防；農(nóng)村事務(wù)具有突發(fā)性，如應(yīng)對非典、禽流感，搞新農(nóng)村建設(shè)，組織農(nóng)網(wǎng)改造，傳達各項惠農(nóng)政策……農(nóng)村事務(wù)的鄉(xiāng)土性、不規(guī)則性、突發(fā)性等特點要求鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)與之相配套，開展農(nóng)村工作要講究策略和方法。如果不實事求是地考察農(nóng)村基層工作的特點，盲目建設(shè)一套結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工明確、缺少靈活性和針對性的基層組織，其后果是浪費大量人力物力財力資源且不能適應(yīng)快速發(fā)展的農(nóng)村需要。

在筆者看來，要想將鄉(xiāng)村組織的基礎(chǔ)功能和具體功能結(jié)合起來，將國家現(xiàn)代化建設(shè)目標與維護農(nóng)村安定和諧統(tǒng)籌起來，應(yīng)從以下三個方面重建農(nóng)村基層組織：一是創(chuàng)新社會管理，提高整合不同利益群體的能力，加強對上訪戶、釘子戶、無賴戶、混混等邊緣群體的分類治理能力。改革開放30年來，隨著社會流動的加劇和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村經(jīng)濟分化劇烈，農(nóng)民的利益需求越來越多元，如何協(xié)調(diào)好不同群體的利益訴求以維護基層社會的公共秩序是鄉(xiāng)村治理的題中之義。同時，隨著村莊共同體的解體，內(nèi)生權(quán)威在村莊事務(wù)中的作用下降，村莊輿論不再發(fā)揮作用，邊緣群體崛起且不再受到村莊約束，他們利用制度軟肋進行“要挾型上訪”，撈取不正當好處，嚴重影響農(nóng)民的公平觀念和社會穩(wěn)定，必須堅決予以打擊。二是提高組織供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，加大對農(nóng)村公共品的財政轉(zhuǎn)移支付力度，有效表達農(nóng)民的公共品偏好。受財權(quán)和事權(quán)不匹配等因素影響，縣鄉(xiāng)村無力形成公共品籌資和供給的有效機制，且當前的農(nóng)村社會空心化嚴重，村莊內(nèi)部缺乏整合能力，一事一議等籌資手段不能很好地發(fā)揮作用，而項目制和專項資金的注入沒有針對性，瞄準率低，造成資源的大量浪費及公共品供給不足的問題。提高公共服務(wù)質(zhì)量就要“還權(quán)于村，還利于民”，通過扶持村級組織，完善村民自治，使自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付得到基層社會的接應(yīng)，實現(xiàn)上下聯(lián)動，供需結(jié)合。三是設(shè)置溝通渠道使農(nóng)民能順利表達利益訴求，吸納和整合基層社會的政治參與，實現(xiàn)國家與社會的良性互動。農(nóng)村基層組織建設(shè)并非單向度的管理與服務(wù)，而是通過將自上而下的政策制度和資源輸入與自下而上的農(nóng)民利益偏好相溝通相連接，實現(xiàn)雙方的積極互動，從而達到農(nóng)村社會的善治目標?，F(xiàn)在的農(nóng)民思想文化素質(zhì)顯著提高，民主意識和權(quán)利意識明顯提升，加強基層組織建設(shè)不僅要組織好農(nóng)民，還要設(shè)置農(nóng)民政治參與和權(quán)力監(jiān)督的有效渠道，只有適應(yīng)農(nóng)民高漲的民主參與訴求，加大民事糾紛的調(diào)解力度，才能排泄掉社會憤懣，保證基層和諧和政治穩(wěn)定。

總之，只有在理解農(nóng)村基層組織所面對的國家戰(zhàn)略任務(wù)和鄉(xiāng)村社會性質(zhì)的基礎(chǔ)上，將基層組織的基礎(chǔ)功能和具體功能協(xié)調(diào)起來，實行踏實穩(wěn)健有序的鄉(xiāng)村體制改革，才能為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活所必需的公共品，保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定有序。

注釋：

①在旱情出現(xiàn)的時候，只有那些公益心高的怕餓死的農(nóng)戶才會主動承擔(dān)抽水費用，而那些不繳水費的農(nóng)戶卻得到免費水。抽水每年都有，那些公益心高的人就會成為一些村民期待的對象，他們在每次農(nóng)田灌溉中得到與其他村民較少的好處，最終，這些怕餓死而出錢抽水的村民成為利益損失最多的人，而那些不怕餓死的村民卻總能搭車受益。在與其他村民的比較中，公益心高且自愿多出水費的村民也會無所作為，農(nóng)田水利從此走向瓦解。詳見郭亮，《對當前農(nóng)田水利現(xiàn)狀的社會學(xué)解釋》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2011年第4期。

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