公路建設(shè)項目環(huán)評公眾參與問題研究

江燕云

(廣州華科環(huán)保工程有限公司 廣東廣州 510655）

隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，公路建設(shè)步伐越來越大。伴隨著公路的高速發(fā)展，公路污染、公路對周邊環(huán)境影響等問題也大量凸現(xiàn)出來。公路建設(shè)生態(tài)破壞和環(huán)境污染在一些地區(qū)已成為影響人民健康的一個敏感因素。近20年來，環(huán)境影響評價制度對促進(jìn)公路建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展起到了非常重要的作用。但是，目前公路建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作中的公眾參環(huán)節(jié)存在很多問題和不足，本文即從公路項目環(huán)評公眾參與的相關(guān)理論概念出發(fā)，結(jié)合實際工作經(jīng)驗對當(dāng)前公路項目環(huán)評公眾參與存在的問題進(jìn)行論述，并提出改進(jìn)對策，以便更好的發(fā)揮公眾參與環(huán)評的積極作用。

1 公路建設(shè)項目環(huán)評公眾參與相關(guān)概念

1.1 公路建設(shè)項目環(huán)評

公路建設(shè)項目環(huán)評是指區(qū)域內(nèi)的公路項目投入正常運營后，在一定的時間段內(nèi)分析評價已建成運營的公路對項目包含區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的實際影響，分析評價公路建設(shè)項目環(huán)境影響預(yù)測的準(zhǔn)確性、可靠性以及具體環(huán)保措施的有效性。通過環(huán)境影響評價，可以分析公路環(huán)境影響評價中預(yù)測模式及參數(shù)選取的合理性，分析預(yù)測結(jié)果的精確性和出現(xiàn)誤差的原因，分析環(huán)保措施的實際效果等等。中國的環(huán)境影響評價制度始于20世紀(jì)70年代末，1987年交通部頒布《交通建設(shè)環(huán)境管理辦法(試行）》，同年中國第一本高速公路建設(shè)項目環(huán)境影響報告書――《西安至臨憧高速公路環(huán)境影響報告書》，標(biāo)志著公路建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作的開始。[1]

1.2 環(huán)評公眾參與

從社會學(xué)角度講，公眾參與指社會群眾、組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。項目環(huán)評中的公眾參與指的是環(huán)評工作組或者項目方同社會公眾之間的一種雙向交流，通過溝通獲取公眾意見和建議，在對這些信息進(jìn)行整理、統(tǒng)計和分析的基礎(chǔ)上得出有關(guān)結(jié)論，作為加強項目營運環(huán)境管理和今后擬建項目科學(xué)決策的參考依據(jù)。其最終目的是使公眾充分認(rèn)可項目并在項目實施過程中減少對公眾利益構(gòu)成的危害，以取得經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三方面效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在環(huán)境影響評價中所指的公眾參與者包括:(1）受建設(shè)項目直接影響并住在項目建設(shè)地點附近的人們；(2）生態(tài)保護(hù)主義者和希望保證使開發(fā)與環(huán)境的需要盡量有效結(jié)合的生態(tài)學(xué)家；(3）在擬議行動實施后將獲益的工商業(yè)開發(fā)者；另外，重要的公眾還包括媒體和與項目有關(guān)的其他部門?[2]

2 公路建設(shè)項目環(huán)評公眾參與方式及作用

2.1 環(huán)評公眾參與方式

在公路項目環(huán)境影響評價中，公眾參與的方式主要有以下幾種：(1）新聞媒體發(fā)布信息。由于公路項目屬于線型項目，具有影響面大，關(guān)注的公眾多，發(fā)布域廣等特點，因此采用這種方式可達(dá)到宣傳效應(yīng)涉及面廣、范圍大、效果好的目的。(2）社會調(diào)查。在公路項目的公眾參與調(diào)查中，主要通過問卷法和訪談法收集公眾的意見與建議。(3）座談會。該方式通過舉行各種專門座談會介紹項目建設(shè)的相關(guān)情況，廣泛征求公眾對建設(shè)項目的意見。(4）項目咨詢。該方式通過設(shè)立項目咨詢熱線或咨詢辦公室可以隨時回答公眾的問題和聽取公眾的有關(guān)意見。目前，在我國公路環(huán)評公眾參與調(diào)查中，該中方法采用較少。[3]

2.2 環(huán)評公眾參與目的及作用

公眾參與是項目建設(shè)者或者環(huán)評單位與公眾之間的一種雙向交流，建立完善公眾參與環(huán)境評價管理機(jī)制，可使公眾有效地了解項目建設(shè)的相關(guān)信息，為公眾表達(dá)意見提供正常渠道，使建設(shè)項目的決策過程更加科學(xué)民主，從而有利于最大限度發(fā)揮項目的綜合長遠(yuǎn)利益。

在項目建設(shè)前期公眾參與的主要作用有：(1）提高公眾環(huán)境意識；(2）增強項目環(huán)境合理性和社會可接受性；(3）有利于衡量非貨幣形式的環(huán)境資源價值。在項目建設(shè)后期公眾參與的主要作用有：(1）獲取項目在施工期與營運期對環(huán)境造成的實際影響，特別是環(huán)境質(zhì)量變化對居民生活的影響；(2）為公眾提供監(jiān)督管理項目環(huán)保措施實施的平臺；(3）為項目方對環(huán)境損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)計量分析提供參照依據(jù)；(4）有利于發(fā)現(xiàn)未預(yù)見的環(huán)境問題，并對其針對性環(huán)保措施進(jìn)行可行性、有效性論證；(5）有利于總結(jié)項目建設(shè)環(huán)境管理經(jīng)驗，為今后擬建項目提供依據(jù)。[4]

3 公路建設(shè)項目環(huán)評公眾參與存在的問題

公路建設(shè)項目環(huán)評公眾參與在不斷邁向規(guī)范化、制度化和法律化，但是由于多方面因素制約，目前公路項目環(huán)評中公眾參與工作仍舊存在很多急需解決與改進(jìn)的問題，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 公路建設(shè)項目環(huán)評公眾參與范圍有限

公路項目是線形工程，路線長、涉及區(qū)域廣、沿線受影響的群眾也較多，在公眾參與對象的選擇上，往往局限在較小的范圍內(nèi)。沿線居民點重視較多，偏遠(yuǎn)一些的居民往往容易忽視。不能按照沿線居民的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、居住地等因素，按一定比例科學(xué)的確定公眾參與調(diào)查對象，公眾參與的覆蓋面受到很大限制。

3.2 公路建設(shè)項目環(huán)評公眾參與利益主導(dǎo)性強

公眾參與環(huán)評的動機(jī)以及參與方式都主要是以保護(hù)個人或相關(guān)團(tuán)體的利益，保證將他們由于開發(fā)行為導(dǎo)致的利益損失降到最低程度，并給予相應(yīng)補償為目的的。這主要由兩方面的原因造成：其一，就公眾而言，受多種因素限制，他們往往只對涉及其身體健康、經(jīng)濟(jì)利益的因素比較關(guān)心，而對于其他影響則通常認(rèn)識不到或者直接視而不見；其二，就決策機(jī)構(gòu)及得利集團(tuán)而言，他們往往是為了項目的順利實施來征求公眾對于損失利益補償要求的意見和建議。

3.3 公路建設(shè)項目環(huán)評公眾調(diào)查流于形式

在現(xiàn)階段，公路建設(shè)項目環(huán)評公眾調(diào)查不僅過于淺顯形式化，而且更加著重關(guān)注了公眾自身利益，特別是經(jīng)濟(jì)利益；部分公眾專業(yè)知識欠缺，使得一些反饋意見不夠準(zhǔn)確，影響了對于公眾意見的收集和分析。此外，對公眾參與調(diào)查結(jié)果缺乏驗證環(huán)節(jié)，對于公眾參與調(diào)查結(jié)果，審查人員往往只對報告書編制的調(diào)查結(jié)論作評述，而缺乏對其來源的驗證核查。對公眾意見的反饋機(jī)制不健全，在環(huán)境影響報告書中附有對公眾意見采納或者不采納的說明，但沒有規(guī)定環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)在審批決定中對公眾意見采納與否作出說明。這些均使得公路建設(shè)項目環(huán)評公眾調(diào)查流于形式。

4 展望

針對上述問題，為提高公路建設(shè)項目環(huán)評公眾參與的工作質(zhì)量，健全完善環(huán)評中公眾參與的制度，提出以下幾點展望。

4.1 探索行之有效的公眾參與方式，完善公眾參與模式

4.2 建立公眾參與調(diào)查結(jié)果評估機(jī)制

4.3 健全公眾參與法制建設(shè)

4.4 加強宣傳，提高公眾參與意識

[1]劉兆金,朱瓊.公路環(huán)境評價發(fā)展現(xiàn)狀及對策初探[J].交通環(huán)保,2002,23(2）:15-19.

[2]田良.論環(huán)境影響評價中公眾參與的主體、內(nèi)容和方法[J].蘭州大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2005,33(5）:46-50.

[3]程萍,.公路建設(shè)項目環(huán)評中須關(guān)注的幾個重要問題[J].中國科技信息,2007,(23）.

[4]宋赪,董小林,商連.公路建設(shè)項目環(huán)境影響后評價公眾參與研究[J].長安大學(xué)學(xué)報(建筑與環(huán)境科學(xué)版）,2004,(1）.