王震,徐志平
(上海市廢棄物管理處,上海200063)
生活垃圾分類減量現(xiàn)狀與展望
王震,徐志平
(上海市廢棄物管理處,上海200063)
以上海市為例總結(jié)了生活垃圾分類工作的發(fā)展歷程,分析了生活垃圾分類減量工作的重要意義,對(duì)上海市2011年以來(lái)生活垃圾分類減量工作的目標(biāo)、方法、存在問(wèn)題等進(jìn)行闡述,并提出了下一步加強(qiáng)生活垃圾分類減量工作的發(fā)展方向和對(duì)策措施。
生活垃圾;分類減量;全過(guò)程;分類標(biāo)準(zhǔn)體系;社會(huì)動(dòng)員
生活垃圾分類減量工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,上海市自20世紀(jì)90年代開始探索生活垃圾分類工作,其間經(jīng)歷了幾次分類方式的調(diào)整、完善,隨著工作的開展和認(rèn)識(shí)的不斷提高,對(duì)生活垃圾分類的目的、意義及與生活垃圾減量間的關(guān)系等認(rèn)識(shí)逐步清晰,生活垃圾分類減量工作目標(biāo)、路徑、發(fā)展方向等逐步明確。
上海從1995年開始探索生活垃圾分類,2000年被建設(shè)部確定為全國(guó)8個(gè)“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”之一,并列入環(huán)保3年行動(dòng)計(jì)劃,正式在面上展開。至2010年,上海市的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了幾次調(diào)整,出現(xiàn)過(guò)有機(jī)垃圾、無(wú)機(jī)垃圾、干垃圾、濕垃圾、可燃垃圾、可堆肥垃圾、可回收物、其他垃圾、有害垃圾、玻璃等多個(gè)概念,這些概念和分類標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整,反映了上海對(duì)垃圾分類認(rèn)識(shí)和目標(biāo)的深化,從物料的回收、提高垃圾處置效率、市民接受程度等多個(gè)方面考慮分類標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。
2010年9月,上海市正式在《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市綠化市容局等十五部門關(guān)于推進(jìn)本市生活垃圾分類促進(jìn)源頭減量實(shí)施意見的通知》(滬府辦[2010]62號(hào))(以下簡(jiǎn)稱62號(hào)文)中提出開展生活垃圾分類減量工作,正式把生活垃圾分類工作與生活垃圾處置減量目標(biāo)緊密聯(lián)系在一起考慮,對(duì)生活垃圾分類減量工作的目的、意義、目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)途徑、政策措施等作了系統(tǒng)的思考和論證。
廣義的生活垃圾分類應(yīng)包括生活垃圾分流和分類,是指生活垃圾從各類產(chǎn)生源頭開始,根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置的過(guò)程。其中,產(chǎn)生源較為明確(如餐廚垃圾通常為飯店、食堂)、產(chǎn)生頻率與日常生活垃圾有較大區(qū)別(如裝修垃圾只有在裝修過(guò)程中產(chǎn)生,枯枝落葉在綠化修整過(guò)程中產(chǎn)生)的垃圾品種,環(huán)衛(wèi)專業(yè)部門通常采用相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)輸系統(tǒng)和管理方式,形成專項(xiàng)分流系統(tǒng)。日常生活垃圾組分復(fù)雜,涉及面廣,是狹義的生活垃圾分類對(duì)象,一般稱為生活垃圾小分類。
根據(jù)廢棄物等級(jí)管理和綜合管理理論,生活垃圾應(yīng)在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況可接受的條件下,按照避免產(chǎn)生、減少產(chǎn)生、回收利用、資源化處理、末端處置的優(yōu)先順序進(jìn)行管理。生活垃圾分類是在垃圾產(chǎn)生后促使垃圾能夠進(jìn)入回收系統(tǒng)、資源化處理渠道的關(guān)鍵環(huán)節(jié),即按照目前的處理技術(shù)、社會(huì)接受程度等情況,制定合理的分類標(biāo)準(zhǔn),使能夠進(jìn)行回收利用、資源化處理的垃圾品種規(guī)范處理,最終進(jìn)入末端設(shè)施的垃圾處理量盡量減少。
可見,垃圾分類是實(shí)現(xiàn)減量目標(biāo)的手段,垃圾末端處理量的減少是反映整個(gè)垃圾分類管理工作成效的關(guān)鍵指標(biāo),在工作推進(jìn)過(guò)程中,手段和目標(biāo)相輔相成,缺一不可,必須綜合考慮。
生活垃圾分類減量工作具有重要意義,可分為3個(gè)層次分析。第一層最直觀的是生活垃圾處理量減少,減輕末端處置設(shè)施壓力,避免城市無(wú)處處理生活垃圾的危機(jī)。第二層是通過(guò)分類減量工作,提高生活垃圾管理的整體水平。在減量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中,迫使政府按照等級(jí)管理體系考慮各類垃圾在目前的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)發(fā)展水平下,最好的處理技術(shù)路線是什么,也就是讓分流分類出來(lái)的各類垃圾能夠盡可能的資源化利用,或就地處置,進(jìn)入末端無(wú)害化處置設(shè)施只是政府解決垃圾問(wèn)題的托底手段。在這個(gè)過(guò)程中實(shí)質(zhì)是提高了政府對(duì)生活垃圾管理的水平,讓政府有動(dòng)力把原來(lái)政府疏于管理、交給市場(chǎng)解決、而實(shí)際效果較差,最終只能混入日常生活垃圾處理系統(tǒng)的品種重新考慮,重新核算各類垃圾處理體系的成本,將成本的投入從原來(lái)的只注重末端向前段的投放、收集、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)傾斜,認(rèn)識(shí)到管好垃圾處理需要政府加大投入,垃圾是資源,但必須經(jīng)過(guò)強(qiáng)有力的管理、合理的機(jī)制、政府的投入才能進(jìn)入資源化渠道。第三層是提升整個(gè)社會(huì)參與生活垃圾處理管理責(zé)任感的過(guò)程,也是提升社會(huì)文明程度的手段。垃圾減量工作打破了原來(lái)認(rèn)為生活垃圾的管理僅是環(huán)衛(wèi)專業(yè)部門責(zé)任的誤區(qū),由于環(huán)衛(wèi)管理部門對(duì)垃圾的運(yùn)輸、處置環(huán)節(jié)控制力較強(qiáng),導(dǎo)致在關(guān)注末端處置的管理方式下,很容易將整個(gè)垃圾管理責(zé)任推給環(huán)衛(wèi)專業(yè)管理部門,而忽略了源頭產(chǎn)生者的責(zé)任。而垃圾減量的效果要顯現(xiàn),就必須觸及源頭產(chǎn)生者,要用一定的機(jī)制規(guī)范產(chǎn)生者的投放行為,雖然目前還不能將責(zé)任直接落實(shí)到第一產(chǎn)生者居民,責(zé)任落實(shí)的方式也不能像一些地區(qū)一樣用按量按質(zhì)收費(fèi)的方式,但在垃圾減量工作過(guò)程中通過(guò)對(duì)物業(yè)、產(chǎn)生單位等責(zé)任的落實(shí),對(duì)責(zé)任方工作成效采取獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼等辦法,可以逐步在全社會(huì)建立垃圾產(chǎn)生者要承擔(dān)責(zé)任的觀念,這是下一步以產(chǎn)生者責(zé)任為基本原則來(lái)進(jìn)行生活垃圾管理的重要基礎(chǔ)。
62號(hào)文中明確生活垃圾分類減量的工作目標(biāo)是逐步建立健全生活垃圾分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置體系,實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類工作的全覆蓋。以區(qū)縣為主,用3年時(shí)間在上海市城市化地區(qū)完成分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置體系建設(shè);到2015年在全市完成分類收集、運(yùn)輸、處置體系建設(shè)。逐步降低人均生活垃圾處理量,以2010年為基數(shù),每年減少5%,力爭(zhēng)到2020年,上海市人均生活垃圾處理量比2010年減少50%。
為實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類減量工作整體目標(biāo),在生活垃圾管理環(huán)節(jié),市專業(yè)管理部門確定了大分流小分類的基本工作路徑,就是要通過(guò)將裝修垃圾、枯枝落葉、單位餐廚垃圾、大件垃圾等專項(xiàng)分流管理,將日常生活垃圾中的廚余果皮(濕垃圾)從其他垃圾(干垃圾)中分出,在居住區(qū)采取有害垃圾、玻璃、廢舊衣物等專項(xiàng)分類等手段,使分流分類出的垃圾進(jìn)入資源化處理渠道,減少生活垃圾末端處置量。
2011年以街道(鎮(zhèn))為試點(diǎn)單位,以居住區(qū)為重點(diǎn),分流分類工作并重,開展分類減量工作。在工作推進(jìn)的過(guò)程中,形成了“指標(biāo)下達(dá)較科學(xué)、工作機(jī)制較實(shí)用、考核評(píng)價(jià)較合理、政策支撐有突破”的工作推進(jìn)格局。設(shè)計(jì)年度生活垃圾處置計(jì)劃量指標(biāo)模型,將各區(qū)縣人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)有設(shè)施管理情況綜合考慮,確定區(qū)縣年度處置量控制指標(biāo),一些區(qū)縣進(jìn)一步將市下達(dá)指標(biāo)分解至街鎮(zhèn)、運(yùn)輸作業(yè)企業(yè)等,形成了二級(jí)指標(biāo)管理體系;建立保潔員輔助分揀、志愿者投放點(diǎn)實(shí)地宣傳指導(dǎo)制度,部分區(qū)縣探索源頭分類計(jì)量、分類質(zhì)量與考核掛鉤等機(jī)制,取得了較好效果;明確分類減量工作考核細(xì)則,考核項(xiàng)目涉及推進(jìn)進(jìn)度、全程分類體系建立、推進(jìn)實(shí)效、機(jī)制創(chuàng)新、宣傳發(fā)動(dòng)等多方面;市相關(guān)部門先后制定了環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)上調(diào)、節(jié)能減排資金支持政策等,逐步加強(qiáng)分類減量工作的政策聚焦和支持。
2011年生活垃圾分類減量工作取得了一定成果,超額完成年初制定的1 009個(gè)居住區(qū)試點(diǎn)工作任務(wù),人均生活垃圾處理量降至0.76 kg/人·d-1,實(shí)現(xiàn)較2010年人均處理量減量5%的目標(biāo),但也遇到了一些問(wèn)題及困難。在社會(huì)系統(tǒng)方面,垃圾分類需要市民的積極配合,市民習(xí)慣的改變是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,宣傳工作必須常抓不懈,并且將激勵(lì)性、制約性措施相結(jié)合,根據(jù)不同人群運(yùn)用針對(duì)性的宣傳措施;政策系統(tǒng)方面,頂層設(shè)計(jì)還不完善,相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策、考核評(píng)價(jià)體系等還不健全;全程分類物流系統(tǒng)方面,“濕垃圾”處理能力不足是制約下一階段工作發(fā)展的主要瓶頸。
生活垃圾從產(chǎn)生到處理處置需經(jīng)過(guò)投放、收集、運(yùn)輸、處理多個(gè)環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)之間存在制約關(guān)系,比如分類投放未實(shí)現(xiàn),則分類收集、運(yùn)輸都難以實(shí)現(xiàn),運(yùn)輸至處理設(shè)施的垃圾品質(zhì)就很難達(dá)到分類處理要求,資源化利用就難以實(shí)現(xiàn)。因此,必須各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有效地按照管理要求實(shí)現(xiàn)分類,才能最終使各類垃圾進(jìn)入合理處理渠道并真正實(shí)現(xiàn)資源化利用和處理。
生活垃圾分類責(zé)任的劃分可分為產(chǎn)生源責(zé)任、運(yùn)輸責(zé)任、處理責(zé)任等。其中,垃圾產(chǎn)生源量大面廣,類型多樣,目前上海市生活垃圾收集運(yùn)輸方式、技術(shù)系統(tǒng)很難確定各產(chǎn)生源的實(shí)際垃圾產(chǎn)生量,因此產(chǎn)生源頭的責(zé)任人及具體責(zé)任的確定最為困難,需結(jié)合管理機(jī)制的設(shè)計(jì)、技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新、社會(huì)接受程度等綜合考慮確定源頭分類責(zé)任人。分類運(yùn)輸責(zé)任、分類處理處置責(zé)任大多為環(huán)衛(wèi)專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)、社會(huì)資源化利用企業(yè)、市相關(guān)管理部門認(rèn)可的生活垃圾處理處置企業(yè)等,范圍相對(duì)較小,可運(yùn)用行政管理、行業(yè)管理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理等抓手,責(zé)任確定相對(duì)容易,但需完善各環(huán)節(jié)計(jì)量等技術(shù)系統(tǒng),提高管理的規(guī)范化、專業(yè)化水平。
臺(tái)北市居民生活垃圾分類類別設(shè)置是一個(gè)體系,不能簡(jiǎn)單歸納為幾分法,該體系先將居民生活垃圾分為資源垃圾(包括廚余)和一般垃圾,再進(jìn)行層次化的設(shè)計(jì),其合理性主要體現(xiàn)在以下方面。
(1)體系設(shè)計(jì)與收費(fèi)機(jī)制相對(duì)應(yīng),即資源垃圾不收費(fèi),但要按照要求分類并定時(shí)定點(diǎn)投放,一般垃圾要付費(fèi)處理。
(2)體系具有層次化,這個(gè)體系中的分類類別看似只有兩類,其實(shí)在居民投放的過(guò)程中需要掌握3個(gè)層次。如第一層次為資源垃圾、一般垃圾;第二層次為廚余、平面類、立體類、大件類;第三層次為廚余,分為喂豬廚余(熟廚余)、堆肥廚余(生廚余)。平面類和立體類又有明細(xì)的項(xiàng)目,分為14類33項(xiàng)。
這個(gè)體系的第一層次讓居民有收費(fèi)與不收費(fèi)的意識(shí);第二層次對(duì)應(yīng)不同投放的收集方式,如廚余每日收集,不用袋裝,直接倒入一般垃圾收集車后的兩個(gè)桶中,平面類分類袋裝后,一、三、五收集,大件類預(yù)約上門收集等;體系的第三層次是用來(lái)指導(dǎo)居民的日常投放行為,即每次產(chǎn)生垃圾時(shí)明確對(duì)應(yīng)類別,正確投放到家庭收集桶或場(chǎng)所,因此第三層次的類別非常具體,與居民的垃圾品種相對(duì)應(yīng)。
(3)體系是開放的、可自我改進(jìn),該體系采取的是一種類似于名錄式的管理制度,即大類固定,具體品種分別列出,并發(fā)放到各家庭,如遇到資源回收的具體品種有變化,可在不改變大類的情況下,用調(diào)整明細(xì)類別的方式實(shí)現(xiàn),進(jìn)行體系的自我完善。
通過(guò)上述分析,可以認(rèn)為上海市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照可自我完善、名錄式、層次化的方向進(jìn)行設(shè)計(jì)。即政府按照定期公布可進(jìn)行資源化處理的垃圾品種名錄,該名錄根據(jù)已經(jīng)在實(shí)行的日常生活垃圾分類、專項(xiàng)分類、廢品回收幾個(gè)大類,列明各大類中垃圾的具體類別,如居住區(qū)日常生活垃圾分類的具體類別為廚余果皮(濕垃圾)、其他垃圾(干垃圾),告知源頭分類責(zé)任人各類垃圾的投放和管理要求,每個(gè)源頭分類責(zé)任人根據(jù)本區(qū)域垃圾產(chǎn)生品種有效分類投放。
分類名錄根據(jù)技術(shù)的發(fā)展、社會(huì)的接受程度、管理水平等進(jìn)行不斷發(fā)展和完善,政府及時(shí)調(diào)整3個(gè)大類中的垃圾具體品種,并向社會(huì)公布及宣傳。名錄管理的方式可避免技術(shù)發(fā)展進(jìn)步造成垃圾分類品種調(diào)整時(shí)市民接受程度差的問(wèn)題,既保證分類方式的延續(xù)性,又能夠?qū)崿F(xiàn)分類工作的持續(xù)改進(jìn)。
生活垃圾分類工作開展后,各類垃圾的理化性質(zhì)、產(chǎn)生頻率、產(chǎn)生量、產(chǎn)生源頭特點(diǎn)等得以逐步顯現(xiàn),垃圾收集、運(yùn)輸?shù)念l率要求、作業(yè)車輛的選擇、作業(yè)流程的規(guī)范、中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)等都可進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì)和管理。因此需根據(jù)各類垃圾具體情況,細(xì)化各類垃圾的收集、運(yùn)輸作業(yè)要求和規(guī)范,建立一整套適合生活垃圾分類的收集、運(yùn)輸作業(yè)規(guī)范體系。
各類垃圾的合理處理是全程分類的終點(diǎn),也是生活垃圾分類減量的最終目標(biāo)。目前上海市生活垃圾分類處理主要為社會(huì)資源化利用企業(yè)進(jìn)行回收利用(如廢品回收系統(tǒng)收集的各類可回收物、居住區(qū)專項(xiàng)分類收集的廢舊衣物、玻璃等)、專業(yè)企業(yè)資源化處理(如餐廚垃圾資源化利用企業(yè)、廚余果皮就近資源化處理企業(yè)、枯枝落葉資源化利用企業(yè)等)、生活垃圾末端處置(如焚燒、填埋)。但是,目前的資源化利用企業(yè)普遍存在處理技術(shù)較為落后、規(guī)模小、企業(yè)管理不規(guī)范等問(wèn)題。
因此,隨著生活垃圾分類減量工作的逐步推進(jìn),生活垃圾分類量的逐步增加,應(yīng)逐步建立社會(huì)資源化利用企業(yè)回收價(jià)值較高的可回收物進(jìn)行再生利用,具有資質(zhì)的專業(yè)資源化處理企業(yè)進(jìn)行餐廚垃圾、廚余果皮、枯枝落葉、裝修垃圾等的資源化處理,經(jīng)過(guò)分類后的其他垃圾優(yōu)先進(jìn)行焚燒處理,殘?jiān)M(jìn)行填埋的分類處理處置格局。并建立與分類處理處置相配套的資源化利用設(shè)施認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、各類垃圾品質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)垃圾品質(zhì)的處置費(fèi)梯度定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、垃圾分類計(jì)量管理體系等一系列管理標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。
生活垃圾分類減量工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,是對(duì)生活垃圾處理系統(tǒng)的整體變革,生活垃圾投放、收集、運(yùn)輸、處理處置環(huán)節(jié)的資金投入、管理機(jī)制、責(zé)任劃分等都會(huì)產(chǎn)生根本性的變化,因此在工作啟動(dòng)初期必須有強(qiáng)有力的政策、機(jī)制支撐,才能促使各級(jí)管理部門、各相關(guān)方調(diào)整原有的工作、利益格局。應(yīng)逐步建立包括各環(huán)節(jié)責(zé)任劃分,分揀員、志愿者等相關(guān)人員補(bǔ)貼,分類垃圾收運(yùn)處各環(huán)節(jié)資金投入標(biāo)準(zhǔn),覆蓋各類垃圾的生活垃圾處理處置費(fèi)結(jié)算制度,針對(duì)區(qū)縣、街鎮(zhèn)等層面的工作實(shí)效激勵(lì)制度等一整套生活垃圾分類減量支持政策體系。
全社會(huì)的共同參與,從生產(chǎn)、消費(fèi)、垃圾產(chǎn)生、投放、收運(yùn)、處理處置環(huán)節(jié)全過(guò)程綜合考慮才是生活垃圾分類減量工作的最終目標(biāo),才能使生活垃圾分類減量實(shí)效體現(xiàn)和持續(xù)推進(jìn),因此有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制非常重要。上海市再分類減量試點(diǎn)工作推進(jìn)過(guò)程中,主要的社會(huì)動(dòng)員方式有傳統(tǒng)的宣傳、綠色帳戶、志愿者指導(dǎo)等,但是還存在宣傳方式及內(nèi)容的針對(duì)性不足、激勵(lì)性社會(huì)動(dòng)員工作責(zé)任主體的確定及主體行為的可辨識(shí)性困難、宣傳及激勵(lì)措施資金渠道不穩(wěn)定等問(wèn)題。下一步,應(yīng)在明確生活垃圾分類減量各環(huán)節(jié)責(zé)任主體和職責(zé)的基礎(chǔ)上,逐步形成市、區(qū)縣、街道、源頭分類場(chǎng)所等多層面相結(jié)合、各種宣傳手段綜合運(yùn)用、根據(jù)受眾類型宣傳手段和內(nèi)容個(gè)性化的社會(huì)宣傳模式;建立生活垃圾分類減量社會(huì)公益基金平臺(tái),彌補(bǔ)政府資金投入的不足;建立環(huán)保志愿者組織參與源頭分類項(xiàng)目機(jī)制,使志愿者組織參與垃圾分類減量宣傳的模式良性發(fā)展;建立適合不同源頭分類責(zé)任主體的評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制。
Current situation and prospective on classification and reduction of domestic garbage
WANG Zhen,XU Zhiping
(Shanghai Waste Administrative Office,Shanghai 200063,China)
This paper made a summarization of the course of domestic garbage classification in Shanghai.The significance of classification and reduction of domestic garbage was also analyzed.Meanwhile,the goal,methods and existing problems were discussed on domestic garbage classification and reduction in Shanghai since 2011.Thus,further development direction and measures to enhance the classification and reduction of domestic garbage were put forward.
domestic garbage,classification and reduction,whole process,classification standard system,social mobilization
X799.3
A文章編號(hào):1674-0912(2012)10-0017-04
2012-08-06)
國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題:特大城市生活垃圾信息化收運(yùn)與處理技術(shù)集成與示范研究(2010BAK69B24)
王震(1975-),女,高級(jí)工程師,主要從事生活垃圾的管理和研究工作。