金磚國家環(huán)保法規(guī)對我國的啟示

劉曉輝

（河南省洛陽市孟津縣環(huán)境保護局，河南 洛陽 471100）

金磚國家環(huán)保法規(guī)對我國的啟示

劉曉輝

（河南省洛陽市孟津縣環(huán)境保護局，河南 洛陽 471100）

“金磚國家”包括中國、印度、巴西、南非和俄羅斯，各國根據(jù)自身的國情制定了各具特色的環(huán)保法。本文就這些國家環(huán)保法的特點進行了簡單介紹，并據(jù)此對我國環(huán)保法的修改提出了幾點建議。

“金磚國家”;環(huán)境保護;經(jīng)濟發(fā)展

1 前言

“金磚四國”最初是指中國、俄羅斯、巴西、印度四國，后來又增加了南非，成為“金磚國家”。雖然國情不同，但是所處的發(fā)展階段相近，具有經(jīng)濟高速增長、社會相對穩(wěn)定、民生快速改善的特點?！敖鸫u國家”各具優(yōu)勢，經(jīng)濟互補性很強，既有開展廣泛合作的堅實基礎(chǔ)，也有促進共同發(fā)展的現(xiàn)實和戰(zhàn)略需求。但是，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，也都會遇到調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、保護環(huán)境等相似的挑戰(zhàn)或難題。經(jīng)濟的全球化加速了發(fā)達國家制造業(yè)等高能耗、高污染行業(yè)向發(fā)展中國家尤其是金磚國家的轉(zhuǎn)移，不可避免地帶來了嚴重的環(huán)境問題。各國結(jié)合自己的國情都制定了環(huán)境保護方面的法規(guī)，形成了各具特色的法律法規(guī)體系。本文就中國之外其它金磚國家環(huán)境保護法規(guī)具有特色的方面進行比較，期望能對我國環(huán)保法規(guī)的完善和執(zhí)行提供有益的啟示。

2 “金磚國家”環(huán)保法規(guī)的特點

（1）巴西

《巴西國家環(huán)境政策》是巴西1981年頒布的環(huán)境基本法。其中比較有特色的制度包括行政制裁措施和民事責(zé)任制度。行政制裁措施主要包括：1）按天計罰。當環(huán)境違法行為處于連續(xù)狀態(tài)時，對違法者以每日危害幅度累積計算罰款額度，由州和地方環(huán)保主管部門或者中央環(huán)保主管部門執(zhí)行罰款。2）不享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策。環(huán)境違法者不得享受政府提供的經(jīng)濟支持和財政優(yōu)惠待遇，不得參與官方信用系統(tǒng)提供的資助項目。3）停業(yè)關(guān)閉。當企業(yè)存在重大環(huán)境違法行為時，環(huán)境大臣和/或地方政府可以向內(nèi)政部長或總統(tǒng)建議停業(yè)或關(guān)閉。不論是否存在過錯，污染者必須承擔賠償和修復(fù)“對環(huán)境的損害”和“對第三方的損害”的責(zé)任。聯(lián)邦和州的檢察機關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，要求環(huán)境違法者治理環(huán)境污染或者賠償公共利益損害，污染受害者有權(quán)提起民事訴訟要求環(huán)境違法者賠償人身和財產(chǎn)損害。

（2）印度

印度1986年頒布了《印度環(huán)境保護法》。其主要特色是形成了“傘形”立法架構(gòu)、細化了刑事制裁措施和公民訴訟條款。中央政府制定了涵蓋危險廢物管理、危險化學(xué)品管理、噪聲污染控制、廢舊電池管理、醫(yī)療廢物管理、市政固體廢物管理、環(huán)境影響評價和生態(tài)脆弱區(qū)保護等一系列法規(guī)。對嚴重違反法規(guī)的任何人，處以刑法或/和罰金。如果違法行為處于連續(xù)狀態(tài)時，則額外按日計罰，并累積計算罰款額度。對于政府部門的違法行為，部門的首長和直接負責(zé)的官員應(yīng)當被認定為具有過錯，受到相應(yīng)的刑事懲罰。任何人有權(quán)報告其發(fā)現(xiàn)的嚴重環(huán)境違法行為，并且可以在報告60天后向法院起訴嚴重違反環(huán)境法律的個人、企業(yè)和政府部門。

（3）南非

1998年頒布的《南非國家環(huán)境管理法》是一部加強政府和公眾合作式環(huán)境治理的基本法。每個人都享有其健康或福利免受損害的環(huán)境權(quán)利，國家必須尊重、保護、促進和實現(xiàn)每個人的社會、經(jīng)濟和環(huán)境權(quán)利，并且努力滿足弱勢群體的基本需要。在知情權(quán)和救濟權(quán)等公眾環(huán)境權(quán)益方面很有特色：1）每個人都有權(quán)獲取國家及其機關(guān)持有的環(huán)境信息；當公眾成員在善意地披露環(huán)境風(fēng)險的證據(jù)和其他環(huán)境信息時，不必承擔任何刑事或非刑事責(zé)任，也不得遭受解雇、懲罰、歧視或騷擾；2）在救濟權(quán)方面，任何個人和團體均有權(quán)為了自己的利益和社會弱勢群體的利益提起環(huán)境侵權(quán)訴訟，而且可以為了公眾利益和保護環(huán)境提起環(huán)境公益訴訟。

（4）俄羅斯

2002年俄羅斯頒布《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》，其特色在于強調(diào)了公民及民間組織參與環(huán)保的權(quán)利。每個公民都有享受良好環(huán)境、保護環(huán)境免受不良影響的權(quán)利，獲取環(huán)境狀況信息和獲得環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利；公民有權(quán)成立從事環(huán)?；顒拥纳鐣F體、基金和其他非商業(yè)性團體；有權(quán)提出進行社會生態(tài)鑒定的建議，并按規(guī)定程序參加鑒定；就有關(guān)環(huán)境保護、不良環(huán)境影響問題，向國家機關(guān)和其他組織提出申訴、申請和建議并得到及時答復(fù)。從事環(huán)?；顒拥纳鐣F體和其他非商業(yè)性團體有權(quán)依照規(guī)定程序制定、宣傳和實施環(huán)境保護計劃，維護公民在環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)利和合法利益，吸引公民開展環(huán)保活動；向國家機關(guān)、其他組織和公職人員請求獲取關(guān)于環(huán)境狀況、環(huán)保措施，以及對環(huán)境和公民的生命、健康和財產(chǎn)造成威脅的各種活動的情況和事實及時、充分和可靠的信息；依照規(guī)定程序參與可能會對環(huán)境和公民的生命、健康和財產(chǎn)造成不良影響的各種活動的決策；就有關(guān)環(huán)境保護、不良環(huán)境影響問題，向國家機關(guān)和其他組織提出申訴、申請、訴訟和建議，并得到有根據(jù)的及時答復(fù)；依照規(guī)定程序?qū)赡軐Νh(huán)境造成損害、對公民的生命、健康造成威脅的項目設(shè)計和布局組織和舉行聽證；按照規(guī)定程序組織和進行社會生態(tài)鑒定；向國家機關(guān)、法院提出請求，取消可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的項目；向法院提起環(huán)境損害賠償訴訟。

3 “金磚國家”環(huán)保法規(guī)的啟示

“金磚國家”在制定環(huán)保法規(guī)時借鑒了發(fā)達國家比較完善的環(huán)保法規(guī)，同時根據(jù)自己的國情，形成了各具特色的環(huán)保法律體系。如，巴西和印度的法規(guī)對于處罰措施方面有具體明確的規(guī)定；南非細化了公民和政府共同維護環(huán)境的措施；俄羅斯則強調(diào)了個人及民間組織在環(huán)保中的權(quán)利和作用。其實環(huán)境保護“處罰”不是目的，提高全民素質(zhì)和環(huán)保意識才能有效地保護環(huán)境。因此，環(huán)保法律體系中要強調(diào)個人和民間團體參與制定環(huán)保政策、項目評價、結(jié)果聽證、環(huán)保宣傳和教育等方面的內(nèi)容。

我國于1989年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，對我國20年來的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)保做出了貢獻。但一些惡劣污染事件如“血鉛”、“毒大米”等事件的發(fā)生，充分說明目前的環(huán)保法已難以適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展與人們生活提高的要求，人們對環(huán)保法修訂的呼聲很高。“他山之石可以攻玉”，借鑒其他“金磚國家”的環(huán)保法律法規(guī)對我國環(huán)保法的修訂具有重要意義。

（1）細化處罰條款

印度和巴西的環(huán)保法中對“處罰”的具體日期、金額和累計措施值得借鑒。我國雖然也有處罰的條款，但內(nèi)容不夠具體，在實際操作中不容易執(zhí)行，影響執(zhí)行力，難以對違法者形成震懾力。對不同類型、不同程度的違法現(xiàn)象進行細分很有必要，而且針對違法程度和階段，在處罰的具體日期、金額及累加處罰的程度上進一步明確，這需要法律工作者、專家、技術(shù)人員、普通民眾等的共同參與。

（2）民事訴訟主體的確立十分重要

如巴西的環(huán)保法中政府部門有權(quán)提起訴訟，追究違法者的民事責(zé)任；南非和印度環(huán)保法規(guī)定普通公民為保護環(huán)境可以進行民事訴訟具有重要的借鑒意義。我國環(huán)保法規(guī)主要是限制企業(yè)的環(huán)保違法行為，以監(jiān)督和處罰為手段。在新的環(huán)保法中引入政府部門和公民個人及民間團體作為起訴違法的主體可以充分體現(xiàn)政府和公民對環(huán)境保護的共同責(zé)任，也有利于司法機關(guān)的查證、判決和執(zhí)行，有利于提高公民的環(huán)保意識。

（3）公民參與環(huán)保法規(guī)的修訂、項目評價、知情權(quán)等的權(quán)利

俄羅斯在公民和民間團體對環(huán)保法規(guī)及項目評價等方面賦予充分的權(quán)利，這有利于項目建設(shè)中環(huán)保措施的實施，把違法事件扼殺在源頭具有重要意義。由于利益驅(qū)使，對于項目的評價單靠環(huán)保部門難免失之偏頗；公眾的參與可以使為減少違法需要采取的措施具體化，盡可能避免違法事件的發(fā)生。公民有權(quán)知道項目建設(shè)進度中涉及環(huán)保的措施、施工質(zhì)量及極端事件應(yīng)對措施的方案。如果公眾參與和監(jiān)督涉及環(huán)保項目建設(shè)和運營的全過程，違法事件會降低到最低程度。

（4）建立舉報人的保護及獎勵制度

公民參與和訴訟權(quán)利需要對應(yīng)的保護條款來保障。弱勢群體對違法事件的舉報有可能招致人身攻擊和傷害，導(dǎo)致民眾不敢或不愿舉報涉及公眾利益的違法事件，相關(guān)的保護條款免除人們的后顧之憂，正當行使自己的權(quán)利。獎勵制度有利于樹立個人或民間團體敢于伸張正義的意識，提高民眾的監(jiān)督意識。

（5）體現(xiàn)政府部門、公共團體和個人加強環(huán)保宣傳和教育的義務(wù)

俄羅斯對全民參與環(huán)保賦予公民和民間團體充分的權(quán)利，這主要是基于其國民教育素質(zhì)普遍較高，對環(huán)保違法的成因有比較深入的了解。我國目前教育程度地區(qū)差異較大，普通民眾對環(huán)境危害的成因、程度及后果難以有深入的了解，往往是發(fā)生嚴重違法事件后才能意識到環(huán)保違法的嚴重后果。因此，加強全民環(huán)保教育、普及環(huán)保知識十分重要，這需要政府部門和公共團體的共同努力和參與，以立法的形式來加速這一進程，盡快提高人們的環(huán)保意識。

（6）建立第三方評價機構(gòu)

目前環(huán)保部門主要對立項的環(huán)保環(huán)節(jié)項目進行評價及違法事件發(fā)生后的處罰，但是對于違法程度和后果的評價方面缺乏第三方和公眾的參與，也給處罰帶來執(zhí)行難的問題。尤其在公民參與訴訟權(quán)利確立后，第三方和公民參與的聽證對于違法程度的認定十分重要。第三方機構(gòu)可以是具有獨立法人資格、具有技術(shù)資質(zhì)的團體，第三方機構(gòu)可以自主或接受委托對環(huán)保項目進行監(jiān)督，有責(zé)任和權(quán)力對違法行為進行告知，可以起訴或參與起訴違法事件。

（7）加強地方環(huán)保法規(guī)的建設(shè)

中國各地區(qū)的自然條件不同，經(jīng)濟發(fā)展也不平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布因地而異，人們的教育水平也差異較大，國家環(huán)境保護法規(guī)難以面面俱到。因此，在國家的環(huán)境保護法的基礎(chǔ)上，各地區(qū)根據(jù)自身的自然條件及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點制定相關(guān)的地方或行業(yè)環(huán)境保護法規(guī)很有必要。一方面是對國家環(huán)境保護法的有益補充和完善，另一方面可以因地制宜保護地區(qū)環(huán)境，達到改善環(huán)境、全面提高國民環(huán)保意識的目的。

4 結(jié)語

隨著科學(xué)發(fā)展觀的確立，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的確定，人民對生活質(zhì)量的要求日益提高，我國目前的環(huán)保法已經(jīng)難以適應(yīng)這種需要，修訂完善是必然選擇。其它“金磚國家”的環(huán)保法規(guī)各有特點，許多也都是慘痛事故發(fā)生后又修訂形成的，相關(guān)條款對我國環(huán)保法的修改具有參考意義。因而如何體現(xiàn)公民和民間團體參與維護環(huán)境保護的權(quán)利，細化具體的條款，提高全民的環(huán)保意識，為我們的經(jīng)濟發(fā)展和健康生活創(chuàng)造良好的環(huán)境，也是大家需要面對的重要課題。

[1] 王小鋼.國外環(huán)境基本法特色制度述評[J].環(huán)境保護，2011（11）：62-64.

[2] 張寶.南非的環(huán)境公益訴訟[J].世界環(huán)境，2010（1）：63-65.

[3] 邵雅文，彭濱.美國環(huán)保公眾參與立法與實踐[J].世界環(huán)境，2007（6）：61-65.

[4] 劉怡.淺析環(huán)境法之污染罰款制度[J].高等函授學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009（8）：21-23.

[5] 劉永鑫，戴秋香，李小鵬.論科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的環(huán)境執(zhí)法新舉措[J].法制與社會，2011（1）：212-213.

Revelation of Laws and Regulations of Environmental Protection from Golden Brick Countries on China

LIU Xiao-hui
(Environmental Protection Bureau of Mengjin County, Luoyang city, Henan Province, Luoyang Henan 471100, China)

The golden brick countries include China, India, Brazil, South Africa and Russia. The respective country formulates the characteristic environmental protection laws based on its situation of the country. The paper brie fl y introduces the characteristics of their environmental protection laws and puts forward several suggestions on the emendation of environmental protection laws in our country.

golden brick countries; environmental protection; economic development

X32

A

1006-5377（2012）06-0040-03