生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制若干問題的思考

錢愛國，李海林，高 榮

(中國水電顧問集團(tuán)華東勘測設(shè)計(jì)研究院，浙江杭州 310014)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、綜合國力的增強(qiáng)和人民生活水平的不斷提高，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加快水土流失治理已成為我國當(dāng)前和今后一段時(shí)期重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。編報(bào)并實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案，是貫徹水土保持法等法律法規(guī)，落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，防治水土流失和加快生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。同時(shí)，新水土保持法的頒布實(shí)施，也對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)工作提出了新的更高的要求。

自國家頒布并實(shí)施《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)和《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50434—2008)以來，全國的水土保持方案編制工作逐步規(guī)范，編制水平明顯提高，但仍存在這樣或那樣的問題?，F(xiàn)結(jié)合實(shí)際工作和相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范等的要求，總結(jié)水土保持方案編制過程中遇到的相關(guān)問題及解決方法，以加強(qiáng)探討和交流。

1 設(shè)計(jì)深度的科學(xué)性

編制水土保持方案的目的主要是通過全面系統(tǒng)的調(diào)查，分析研究建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、選址、規(guī)模、施工、管理等對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，約束并優(yōu)化主體設(shè)計(jì)，提出水土保持措施體系布局和典型設(shè)計(jì)，避免項(xiàng)目建設(shè)造成生態(tài)環(huán)境問題，以實(shí)現(xiàn)事前控制。但目前部分水土保持方案編制技術(shù)人員和行政管理人員總以水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)難以落實(shí)為由，在可行性研究階段強(qiáng)求水土保持方案的設(shè)計(jì)深度。

筆者認(rèn)為，任何工程設(shè)計(jì)都是通過不同設(shè)計(jì)階段逐步深化的，水土保持方案設(shè)計(jì)深度同樣應(yīng)堅(jiān)持與主體工程設(shè)計(jì)階段相一致的規(guī)律，超越設(shè)計(jì)階段的要求不僅難以實(shí)現(xiàn)，而且有?？茖W(xué)。水土保持方案編制和評(píng)審應(yīng)結(jié)合不同行業(yè)的特點(diǎn)和設(shè)計(jì)階段，區(qū)別水土保持方案編制深度要求，并通過強(qiáng)化水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)的監(jiān)管促進(jìn)方案的落實(shí)［1］。對(duì)于某些在可行性研究階段主體設(shè)計(jì)深度不滿足方案編制要求的行業(yè)，應(yīng)在防治措施體系、典型設(shè)計(jì)、重點(diǎn)防治要求和投資估算等方面有所側(cè)重，重點(diǎn)為后續(xù)階段設(shè)計(jì)提供依據(jù)，同時(shí)可從簡化審批、創(chuàng)新監(jiān)管模式、分類細(xì)化管理等角度，探索建立水土保持工作聯(lián)系單制度，由水行政主管部門在可研階段組織研究項(xiàng)目是否涉及水土保持限制性因素，對(duì)于符合水土保持約束性規(guī)定的，由其出具工作聯(lián)系單作為項(xiàng)目立項(xiàng)的支撐文件，有條件地將方案的編報(bào)工作延至后續(xù)設(shè)計(jì)階段。

2 防治標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性

不同的防治標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了項(xiàng)目區(qū)水土流失防治和區(qū)域水土保持生態(tài)功能要求的差異，具有科學(xué)性、嚴(yán)肅性和指導(dǎo)性，理應(yīng)成為水土流失防治目標(biāo)、措施體系制定和布局的重要依據(jù)?！堕_發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》提出生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按項(xiàng)目所處水土流失防治區(qū)和區(qū)域水土保持生態(tài)功能重要性確定，但該規(guī)范未明確對(duì)重要江河、湖泊的防洪河段、水源保護(hù)區(qū)等影響程度的衡量方法，造成依據(jù)區(qū)域水土保持生態(tài)功能重要性確定防治標(biāo)準(zhǔn)時(shí)存在一定的隨意性。同時(shí)，國標(biāo)(GB 50434—2008)按照防治標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)并結(jié)合項(xiàng)目區(qū)的自然條件確定了6項(xiàng)防治目標(biāo)值，卻沒有提出措施體系經(jīng)濟(jì)性和合理性指標(biāo)，對(duì)水土保持措施體系制定定量指導(dǎo)不足，導(dǎo)致無論執(zhí)行哪一級(jí)水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)，水土保持方案的措施體系總是千篇一律。以上問題，有待于修訂規(guī)范時(shí)予以完善。同時(shí)，不同防治標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)的措施體系理應(yīng)有所區(qū)別，切忌措施體系面面俱到。

此外，方案編制過程中常遇到港口、變電站等有特殊行業(yè)規(guī)定的項(xiàng)目以及小規(guī)模點(diǎn)狀項(xiàng)目，因主體設(shè)計(jì)的特殊要求或征地限制，使得項(xiàng)目建設(shè)區(qū)可綠化面積較小，林草覆蓋率難以達(dá)到國標(biāo)要求。有些編制單位直接在目標(biāo)制定環(huán)節(jié)按預(yù)期可實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)篡改林草覆蓋率目標(biāo)值，而后在效益分析中實(shí)現(xiàn)“人為”達(dá)標(biāo)。筆者認(rèn)為，隨意調(diào)整防治目標(biāo)一方面動(dòng)搖了國標(biāo)的嚴(yán)肅性，另一方面實(shí)際架空了后面的水土保持效益分析，使得效益分析對(duì)防治措施體系的反饋驗(yàn)證形同虛設(shè)。若遇特殊情況植被覆蓋率難以達(dá)標(biāo)，而水土保持方案已對(duì)項(xiàng)目建設(shè)區(qū)實(shí)施了最大程度的治理和植被恢復(fù)，此時(shí)立足客觀實(shí)際并結(jié)合行業(yè)相關(guān)綠化指標(biāo)要求，對(duì)林草植被覆蓋率指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的原因進(jìn)行分析說明即可。

3 主體工程水土保持分析與評(píng)價(jià)的客觀性

主體工程水土保持分析與評(píng)價(jià)需對(duì)照相關(guān)規(guī)程規(guī)范，分析工程是否涉及水土保持限制性因素，并從水土保持角度論證主體設(shè)計(jì)的合理性。目前，有些水土保持方案只是形式化地逐條對(duì)照規(guī)范中的相關(guān)條款便得出無限制條件的結(jié)論，而沒有針對(duì)性地深入分析論證;有的方案純粹迎合主體工程設(shè)計(jì)結(jié)論，將水土流失影響嚴(yán)重的主體工程方案附和為推薦方案，導(dǎo)致水土保持方案未能對(duì)主體設(shè)計(jì)起到應(yīng)有的控制與約束作用。

水土保持方案中，評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)是主體，兩者相輔相成、不可或缺。水土保持方案不是主體設(shè)計(jì)的“補(bǔ)丁”，應(yīng)嚴(yán)格按照水土保持法和相關(guān)規(guī)程規(guī)范，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否涉及水土保持制約性因素進(jìn)行分析評(píng)估，分析項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)可能產(chǎn)生的水土流失影響，并結(jié)合新水土保持法第十八條、第二十一條、第二十四條以及第三十八條等提出的水土保持新理念，修正主體工程選址、布局、設(shè)計(jì)及施工組織等［2］。對(duì)于不符合水土保持要求的，應(yīng)明確修改意見，必要時(shí)可對(duì)局部方案提出否決意見或要求替代方案，切實(shí)做到保護(hù)優(yōu)先。

4 水土流失量類比預(yù)測的科學(xué)性

根據(jù)規(guī)范及水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)，建設(shè)項(xiàng)目大多采用類比法預(yù)測水土流失量，類比工程的相似性、可比性和代表性，以及類比工程監(jiān)測成果的邊界條件是類比預(yù)測是否準(zhǔn)確應(yīng)用的關(guān)鍵因素。考慮到參與類比的因子如地形地貌、氣象特征、植被、土壤、擾動(dòng)地表物質(zhì)組成及形態(tài)、侵蝕類型、背景侵蝕模數(shù)等水土流失因子較多，目前多數(shù)類比預(yù)測分析根據(jù)相似性確定類比工程后，列表分析主要水土流失因子，對(duì)單一影響因子進(jìn)行簡單數(shù)據(jù)對(duì)比，而耦合互擬的數(shù)據(jù)鏈條及相關(guān)影響規(guī)律未有效建立起來。

針對(duì)目前類比法預(yù)測水土流失量中存在的問題，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水土流失規(guī)律和相關(guān)參數(shù)的調(diào)查和試驗(yàn)研究，尤其是區(qū)域水土流失規(guī)律數(shù)學(xué)模型的建立，嚴(yán)格落實(shí)水土保持監(jiān)測制度和創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化區(qū)域監(jiān)測成果數(shù)據(jù)庫建設(shè)和有效運(yùn)行，推進(jìn)水土流失監(jiān)測和研究成果共享，為類似工程的水土流失預(yù)測和防治提供較可信的參考依據(jù)。

5 地表土剝離的強(qiáng)制性

新水土保持法第三十八條規(guī)定：“對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所占用土地的地表土應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分層剝離、保存和利用”。表土是一種寶貴的資源，剝離、保存和利用表土，可促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用。但是，有些方案按綠化覆土量或者建基面需要來確定剝離表土量，導(dǎo)致大量表土未剝離而損失。筆者認(rèn)為，方案編制中應(yīng)嚴(yán)格貫徹地表土剝離及保護(hù)制度，注重對(duì)項(xiàng)目區(qū)表土分布及土層厚度的調(diào)查，堅(jiān)持現(xiàn)有條件下可剝離的表土一律剝離。剝離表土若滿足自身利用后仍有多余，可提供給其他工程利用或者協(xié)商當(dāng)?shù)乩习傩罩涓牧纪恋?同時(shí)，水行政主管部門可牽頭建立地表土資源信息發(fā)布制度或者促成成立表層土收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)表土保護(hù)制度的落實(shí)。

6 土石方平衡的主動(dòng)性和合理性

落實(shí)好土石方平衡是減少擾動(dòng)和破壞，減輕生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的一項(xiàng)重要工作。土石方平衡主要應(yīng)遵循以下兩個(gè)原則：

(1)土石方綜合利用原則［2］。新水土保持法第二十八條以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范均明確了土石方綜合利用的要求。方案編制中，應(yīng)首先轉(zhuǎn)變以往完全按照主體工程設(shè)計(jì)土石方量進(jìn)行平衡調(diào)運(yùn)的做法，立足于土石方綜合利用的要求，對(duì)相關(guān)分項(xiàng)工程的施工進(jìn)度提出調(diào)整建議和銜接對(duì)策，以促進(jìn)土石方的綜合利用;同時(shí)，除工程自身利用外，還應(yīng)考慮周邊其他可銜接工程的利用，真正實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)平衡到主動(dòng)利用的提升。在此前提下，再綜合考慮項(xiàng)目設(shè)計(jì)、交通條件、運(yùn)距、回填利用率、剝采比、虛實(shí)轉(zhuǎn)換系數(shù)等因素，合理確定取土(石)量、棄土(石)量和開采、堆棄地點(diǎn)等。

(2)最不利棄渣原則。受勘察范圍以及設(shè)計(jì)深度等因素影響，可行性研究階段一般難以全面掌握工程區(qū)土石方材質(zhì)，引起實(shí)際建設(shè)過程中棄渣量大增。若設(shè)計(jì)階段棄渣規(guī)劃總量考慮不足，則會(huì)導(dǎo)致建設(shè)過程中無法及時(shí)增加棄渣有效堆置，從而出現(xiàn)亂棄渣的現(xiàn)象。新水土保持法第五十五條明確要求棄渣堆置在方案確定的專門存放地，同時(shí)第五十三條規(guī)定方案實(shí)施過程中的重大水土保持措施變更需經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。因此，方案中的土石方平衡切忌理想化，宜在滿足土石方平衡合理性和可行性的前提下，按照最不利棄渣原則估算棄渣，避免因設(shè)計(jì)規(guī)劃階段準(zhǔn)備不足引起項(xiàng)目實(shí)施過程中隨意棄渣或者增加重大變更報(bào)批等手續(xù)。

7 植物措施配置的適宜性

林草植被在削弱降水擊濺、固土和涵養(yǎng)水源等方面具有難以替代的作用，生態(tài)效益良好，是建設(shè)項(xiàng)目防治水土流失的重要手段。因此，植物措施中林草的科學(xué)配置就非常重要。植物措施設(shè)計(jì)須堅(jiān)持因地制宜，綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)的空間結(jié)構(gòu)、物種結(jié)構(gòu)、營養(yǎng)結(jié)構(gòu)、演替規(guī)律等，從充分利用光、熱、水、土資源，提高物質(zhì)和能量利用率，恢復(fù)物種多樣性等角度出發(fā)，重視對(duì)植物生長限制因子的調(diào)查，盡量避免樹、草種對(duì)資源的直接競爭。在生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的物種選擇及配置時(shí)，宜以鄉(xiāng)土樹草種為主，在空間結(jié)構(gòu)上講求喬、灌、草結(jié)合，在物種選擇上重視多樣化，在配置中兼顧景觀效果和撫育管理方便等要求。一方面要充分考慮植物措施設(shè)計(jì)的立地條件，加強(qiáng)混交造林設(shè)計(jì)中主要樹種與伴生樹種之間關(guān)系的確定，以及造林密度對(duì)生長量的影響分析;在喬、灌、草結(jié)合的立體結(jié)構(gòu)配置中，應(yīng)避免物種單一、易退化等問題;同時(shí)還應(yīng)從綠化的功能區(qū)和行業(yè)特點(diǎn)等角度，結(jié)合空氣凈化、防污、防輻射、防火、環(huán)境美化等功能性需求進(jìn)行樹種選擇和配置方式研究，避免千篇一律地選擇當(dāng)?shù)貥浞N。

8 防治措施的經(jīng)濟(jì)合理性

方案編制設(shè)計(jì)中不應(yīng)忽視防治措施體系的經(jīng)濟(jì)合理性，但部分方案為避免措施遺漏，凡是能上的措施皆列入，導(dǎo)致很多措施未充分考慮防護(hù)時(shí)間、對(duì)象特點(diǎn)、時(shí)序銜接及施工條件等因素，從而導(dǎo)致設(shè)計(jì)階段措施投資過大?？紤]到生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持涉及范圍廣，各因素間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，為確保水土保持效益，方案編制應(yīng)遵循因地制宜、突出重點(diǎn)、注重效益等方針要求，堅(jiān)持因害設(shè)防，通過強(qiáng)化對(duì)措施體系構(gòu)建和防治措施布設(shè)進(jìn)行方案比選，以確定效益最佳的防治方案［3］。同時(shí)，水土保持工程作為工程建設(shè)的重要組成部分，不僅要從水土保持角度提出主體設(shè)計(jì)優(yōu)化的建議，而且自身也應(yīng)進(jìn)行防治方案的經(jīng)濟(jì)比選，在保證生態(tài)效益的前提下兼顧好經(jīng)濟(jì)效益［4］。

9 投資估算的準(zhǔn)確性

(1)棄渣外運(yùn)費(fèi)。土石方的綜合利用是新水土保持法明確倡導(dǎo)的，但工程棄渣外運(yùn)利用常因運(yùn)距較遠(yuǎn)而產(chǎn)生不菲的費(fèi)用，部分方案將此項(xiàng)費(fèi)用全部計(jì)列為水土保持投資。實(shí)際上，大部分項(xiàng)目棄渣外運(yùn)費(fèi)遠(yuǎn)超過了在項(xiàng)目區(qū)或周邊設(shè)置渣場集中處置的費(fèi)用，棄渣外用的主導(dǎo)功能已不完全是防護(hù)棄渣的水土流失，一定程度上還以解決其他項(xiàng)目料源為目的;棄渣外運(yùn)利用雖解決了水土流失防治問題，但倘若不通過該方式處置棄渣，也可就近設(shè)置渣場集中處置，且就近設(shè)渣場堆置可能更經(jīng)濟(jì)。因此，應(yīng)從資源利用的角度，結(jié)合棄渣外運(yùn)費(fèi)用的實(shí)際分擔(dān)及計(jì)量方式等確定棄渣外運(yùn)費(fèi)，不應(yīng)完全將之列入水土流失防治費(fèi)。

(2)臨時(shí)占地費(fèi)。工程施工期的臨時(shí)設(shè)施一般為臨時(shí)占地，有些是主體設(shè)計(jì)已考慮的，有些是水土保持方案新增的。由于可行性研究階段大多數(shù)項(xiàng)目的主體設(shè)計(jì)并未明確臨時(shí)設(shè)施的布設(shè)情況，所以很多水土保持方案簡單地認(rèn)為主體設(shè)計(jì)未考慮臨時(shí)設(shè)施，從而將所有的臨時(shí)設(shè)施作為方案新增占地考慮。事實(shí)上，可行性研究主體設(shè)計(jì)雖未明確施工臨時(shí)占地的具體位置、面積等，但在臨時(shí)設(shè)施費(fèi)和施工輔助費(fèi)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)里已考慮了一定的施工臨時(shí)占地費(fèi)。盲目估算施工臨時(shí)設(shè)施占地或者直接將全部臨時(shí)占地費(fèi)列入方案新增投資顯然造成了臨時(shí)占地費(fèi)的“虛胖”。

受設(shè)計(jì)深度以及方案編制人員對(duì)主體工程了解程度等的限制，臨時(shí)占地的估算應(yīng)在與主體設(shè)計(jì)單位充分溝通的基礎(chǔ)上，結(jié)合工程施工和水土流失防治需要合理確定。若臨時(shí)占地在主體設(shè)計(jì)時(shí)已考慮，方案中應(yīng)避免重復(fù)計(jì)列該部分費(fèi)用。對(duì)于方案新增的臨時(shí)占地，若為耕地和園地，則應(yīng)考慮附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、占用土地使用費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和耕(園)地恢復(fù)期補(bǔ)助費(fèi)等;若為林地，則應(yīng)考慮林木補(bǔ)償費(fèi)、林地使用費(fèi)和森林植被恢復(fù)費(fèi);若為草地等其他土地，后期需恢復(fù)植被的，則應(yīng)在新增水土保持投資中計(jì)列場地平整及覆土等相關(guān)費(fèi)用。

10 結(jié)語

水土保持方案作為建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的技術(shù)文件，是防治水土流失和監(jiān)督執(zhí)法的重要依據(jù)，保證前期水土保持方案的編制質(zhì)量是把水土保持方案落到實(shí)處的前提。水土保持方案編制機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)加強(qiáng)溝通學(xué)習(xí)，勤于思考，特別是重視與主體設(shè)計(jì)的銜接，堅(jiān)持原則，尊重規(guī)律，立足實(shí)際，這樣才能不斷規(guī)范水土保持方案編制，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治。

［1］鄭福然.云南省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制存在的問題及建議［J］.中國水土保持，2011(3)：33.

［2］姜德文.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治十大新理念［J］.中國水土保持，2011(7)：3 －6.

［3］趙仙海.開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制中的問題與建議［J］.山西水土保持科技，2009(1)：24 －25.

［4］劉聰，程留艷，程永源.開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制的若干思考［J］.河南水利與南水北調(diào)，2010(9)：130 －131.