政府引導(dǎo) 社會(huì)參與 共建和諧生態(tài)新寧夏

王立斌，張亞峰，張志科，竇滿庫(kù)

(1.寧夏回族自治區(qū)水利廳水土保持局，寧夏 銀川 750001;2.彭陽(yáng)縣水務(wù)局，寧夏彭陽(yáng) 756500)

寧夏地處黃河上游下段，東、北、西三面被毛烏素沙漠、烏蘭布和沙漠和騰格里沙漠包圍，南部與黃土高原相連，是全國(guó)水土流失最嚴(yán)重的省區(qū)之一。全區(qū)水土流失面積3.68萬(wàn)km2，占全區(qū)總面積的71.1%，因水土流失每年輸入黃河泥沙約1億t。水土流失所致的土地沙化一直是寧夏的頭號(hào)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，也是造成寧夏區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后、群眾生活貧困的主要原因。近年來(lái)，在水利部的全力支持下，在自治區(qū)黨委、政府的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全區(qū)以構(gòu)建西部生態(tài)安全屏障為總攬，緊抓國(guó)家加大生態(tài)建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，全面踐行新時(shí)期治水思路，不斷創(chuàng)新水保發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變治理思路，拓展水保建設(shè)內(nèi)容，夯實(shí)生態(tài)建設(shè)基礎(chǔ)，著力提高水保對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障能力。通過(guò)不懈努力，全區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，“十一五”期間，先后啟動(dòng)實(shí)施了黃河水土保持生態(tài)工程、黃土高原淤地壩試點(diǎn)工程、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水土保持等大型綜合治理項(xiàng)目，治理水土流失面積5 240 km2，開(kāi)展淤地壩系建設(shè)12條，建設(shè)淤地壩245座，新增旱作基本農(nóng)田7.73萬(wàn) hm2，完成各類(lèi)造林19.8萬(wàn)hm2、人工種草9.67萬(wàn)hm2，新增草原圍欄及補(bǔ)播補(bǔ)種15.53萬(wàn)hm2，累計(jì)完成的各種治理措施每年減少入黃泥沙4 000萬(wàn)t左右。全區(qū)森林覆蓋率從2005年的8.4%提高到現(xiàn)在的11.4%，呈現(xiàn)出“南治理、中修復(fù)、北監(jiān)督、局部重點(diǎn)保護(hù)”的水保新格局。在多年的實(shí)踐中，不斷總結(jié)“政府主導(dǎo)、水保搭臺(tái)、部門(mén)協(xié)作、公眾參與”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)多元化投資、多部門(mén)配合、社會(huì)廣泛參與、發(fā)揮綜合效益的社會(huì)化水土保持生態(tài)建設(shè)格局，為寧夏的生態(tài)安全、扶貧攻堅(jiān)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障。

1 堅(jiān)持行政推動(dòng)，全面落實(shí)防治責(zé)任

近年來(lái)，自治區(qū)各級(jí)黨委、政府堅(jiān)持把水土保持生態(tài)建設(shè)作為強(qiáng)基礎(chǔ)、惠民生、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的民生工程，常抓不懈，自治區(qū)政府與各縣人民政府簽訂了水土保持目標(biāo)責(zé)任書(shū)，確保全區(qū)每年完成水土流失治理面積1 000 km2;充分發(fā)揮自治區(qū)水土保持委員會(huì)的作用，協(xié)調(diào)各成員單位積極投身水土保持生態(tài)建設(shè)，2003年全區(qū)實(shí)行封山禁牧，加上退耕還林還草、國(guó)債水土保持專(zhuān)項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水土保持資金等水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，通過(guò)近10年的努力，全區(qū)水土流失惡化趨勢(shì)得到有效控制，特別是中部干旱帶生態(tài)環(huán)境明顯改善。彭陽(yáng)縣自建縣以來(lái)，歷屆縣委、縣政府為了確保水保生態(tài)建設(shè)健康、有序、高效發(fā)展，始終堅(jiān)持“生態(tài)立縣”的方針，一任接著一任干，一代接著一代干，一張藍(lán)圖繪到底，立足于改土治水、改善生產(chǎn)生活條件，把治理水土流失列為各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核的重要內(nèi)容，并明確黨政一把手親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，實(shí)行縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)、部門(mén)包村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包點(diǎn)的目標(biāo)責(zé)任制，縣、鄉(xiāng)、村逐級(jí)簽訂責(zé)任書(shū)，把每年的治理任務(wù)分解到鄉(xiāng)、到村，落實(shí)到戶、到人，并定期督查，形成了一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的良好局面。

2 堅(jiān)持水保搭臺(tái)、政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作

水保生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、國(guó)土、交通、宣傳教育等方方面面，單靠水土保持部門(mén)很難完成，需要統(tǒng)籌各方面力量系統(tǒng)推進(jìn)。在水土保持生態(tài)建設(shè)中，各縣水保部門(mén)負(fù)責(zé)科學(xué)規(guī)劃，主要職責(zé)是給政府當(dāng)好參謀，實(shí)施則主要依靠縣委、縣政府統(tǒng)籌各部門(mén)形成的強(qiáng)大生態(tài)建設(shè)合力。實(shí)施過(guò)程中，堅(jiān)持“集中資金，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，渠道不亂，各負(fù)其責(zé)，各盡其力，各投其資，責(zé)任不變，各交其賬，各記其功”的建設(shè)原則，確保治理成效。在彭陽(yáng)縣南山流域治理中，水保部門(mén)統(tǒng)一規(guī)劃，先期實(shí)施整地造林、機(jī)修農(nóng)田、渠系等配套工程項(xiàng)目，投入資金500萬(wàn)元。在水保部門(mén)搭建的平臺(tái)上，政府統(tǒng)籌整合各個(gè)部門(mén)參與建設(shè)，投入資金超過(guò)3 000萬(wàn)元，形成了“規(guī)劃引導(dǎo)、政府主導(dǎo)、水保搭臺(tái)、部門(mén)唱戲、全民參與”建設(shè)生態(tài)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的局面。西吉縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水土保持項(xiàng)目郎岔坡改梯項(xiàng)目區(qū)，由縣政府統(tǒng)一部署安排，水土保持部門(mén)負(fù)責(zé)坡耕地改造，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)新修梯田“秋覆膜”保墑工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)年新修梯田當(dāng)年種植當(dāng)年增產(chǎn)，確保了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的根本利益，增強(qiáng)了群眾對(duì)坡改梯等水保工程的認(rèn)識(shí)，極大地提高了群眾參與水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性。

3 堅(jiān)持公眾參與，形成水保治理合力

水土流失綜合治理是以生態(tài)效益為主的一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱苦的偉大事業(yè)，光靠政府的投入是不夠的，需要全社會(huì)的共同參與。寧夏各級(jí)水利水保部門(mén)充分發(fā)揮輿論的導(dǎo)向作用，通過(guò)多層次、多形式的宣傳，讓干群樹(shù)立起守土有責(zé)的意識(shí)、人與自然和諧共處的意識(shí)，保持水土就是保護(hù)自己的生存環(huán)境、財(cái)富和未來(lái)，從而統(tǒng)一了思想，為治理工作全面推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是群眾積極投工投勞參與水土保持生態(tài)建設(shè)。近年來(lái)，我區(qū)先后開(kāi)展實(shí)施了國(guó)債水土保持、黃河水土保持生態(tài)工程、黃土高原淤地壩試點(diǎn)工程、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水土保持、退耕還林還草等大型水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)中，在當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門(mén)的組織下，當(dāng)?shù)馗刹咳罕姺e極投身于工程建設(shè)當(dāng)中，參與荒山造林整地、梯田人工扶埂、打壩人工修坡、生產(chǎn)道路和小型水利水保工程建設(shè)等，全區(qū)群眾每年投工投勞150多萬(wàn)工日，投勞折資近1億元。長(zhǎng)期以來(lái)，彭陽(yáng)的群眾積極投身于水土流失治理之中，治理規(guī)模由過(guò)去的以戶為單位，發(fā)展到以村為單位、小規(guī)模會(huì)戰(zhàn)，再到近年來(lái)兩三個(gè)村，甚至七八個(gè)村聯(lián)合數(shù)千人參加的大規(guī)模會(huì)戰(zhàn)。

二是項(xiàng)目帶動(dòng)，群眾投入，開(kāi)發(fā)治理。依托水土保持示范區(qū)、示范點(diǎn)等項(xiàng)目，因勢(shì)利導(dǎo)，示范帶動(dòng)，幫助群眾轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)增產(chǎn)增收。積極鼓勵(lì)群眾開(kāi)發(fā)治理，堅(jiān)持“誰(shuí)治理，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)受益”的原則，對(duì)水保工程明晰所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、放開(kāi)建設(shè)權(quán)，以改善生態(tài)為目標(biāo)，放手發(fā)動(dòng)群眾參與水土保持，建立良性循環(huán)機(jī)制。制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)支持大戶承包治理，培育發(fā)展股份合作治理，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾治理水土流失、開(kāi)發(fā)水土資源的積極性。彭陽(yáng)縣城陽(yáng)鄉(xiāng)城溝村南山流域經(jīng)果林示范戶楊萬(wàn)珍，二十年如一日，依靠黨和政府的好政策，以自己堅(jiān)強(qiáng)的毅力和勤勞的雙手，把承包的荒山開(kāi)墾成了片片果園，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益。在楊萬(wàn)珍的帶動(dòng)下，村里及周邊越來(lái)越多的村民變身果農(nóng)，走上了規(guī)模種植、脫貧致富的道路。村子所在的南山流域，通過(guò)在山下(川臺(tái)地)建日光溫室發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)出率，調(diào)劑土地集中安置山上群眾，將1 670 hm2山坡地退耕還林發(fā)展林果業(yè)，既保護(hù)了生態(tài)，又發(fā)展了產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在南山流域家家有果園，每年全村純果品收入超過(guò)25萬(wàn)元。西吉縣聶家河小流域群眾利用政府扶持與自己籌措相結(jié)合的方式，采用“庫(kù)壩窖池聯(lián)用”模式，發(fā)展山地經(jīng)果林、臺(tái)地高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)牧草大力發(fā)展畜牧業(yè)，提高了收入。目前在寧南山區(qū)建成的淤地壩中，有近100座以承包形式進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，搞水產(chǎn)養(yǎng)殖、休閑垂釣或發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和林果業(yè)，充分發(fā)揮淤地壩前期蓄水效益，既增強(qiáng)了群眾參與水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性，提高了收入，也實(shí)現(xiàn)了“以壩養(yǎng)壩”。

三是群眾參與項(xiàng)目監(jiān)督管理，確保項(xiàng)目實(shí)施效果。目前我區(qū)實(shí)施的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水土保持等項(xiàng)目從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到施工，均實(shí)行了公示制，讓群眾明白項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督，確保工程建設(shè)質(zhì)量和工程效益的發(fā)揮。

四是企業(yè)參與投資水土保持生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙贏。近年來(lái)，自治區(qū)各級(jí)水利水保部門(mén)加大對(duì)各類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督檢查，全面落實(shí)水土保持方案“三同時(shí)”制度，盡量控制和減少“邊治理，邊破壞”現(xiàn)象的發(fā)生，已涌現(xiàn)出了棗泉煤礦、寧東供水、馬蓮臺(tái)電廠等一批水土保持示范工程，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展共贏。再就是一些企業(yè)積極主動(dòng)投入到水土保持生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)當(dāng)中，如美利紙業(yè)集團(tuán)公司為解決原材料來(lái)源，通過(guò)企業(yè)投資與貸款相結(jié)合等措施，利用沙荒地及山地營(yíng)造造紙用材林基地，目前共營(yíng)造用材林1.2萬(wàn)hm2，同時(shí)配套建設(shè)了各類(lèi)水利設(shè)施及生產(chǎn)道路。

4 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，寧夏水土保持生態(tài)建設(shè)在政府扶持、群眾投工、市場(chǎng)參與的多元化投資與公眾參與模式中進(jìn)行了一定的探索和實(shí)踐，但還存在一定的問(wèn)題，如政策不夠完善、技術(shù)服務(wù)及監(jiān)督管理工作力度不夠等?；诖?，我們認(rèn)為：一是國(guó)家應(yīng)依照實(shí)際情況，出臺(tái)政策，加大水土保持項(xiàng)目中央投資比例和調(diào)整人工單價(jià)，逐步將水土保持項(xiàng)目納入國(guó)家基建項(xiàng)目，確保農(nóng)民按照市場(chǎng)規(guī)律參與水土保持生態(tài)建設(shè)。目前，市場(chǎng)人工單價(jià)比水土保持定額單價(jià)高出許多，組織農(nóng)民投工投勞的難度越來(lái)越大。二是應(yīng)出臺(tái)具體的扶持政策，鼓勵(lì)企業(yè)和大戶參與水土保持生態(tài)建設(shè)。三是出臺(tái)相關(guān)政策落實(shí)工程管護(hù)責(zé)任，確保已建工程長(zhǎng)期發(fā)揮效益。