靜寧縣賈馬項(xiàng)目區(qū)綜合治理思路和可持續(xù)發(fā)展管理機(jī)制探析

李天科

(靜寧縣水土保持局，甘肅靜寧743400)

靜寧縣位于甘肅省中部、六盤山以西，土地總面積2 193 km2，其中水土流失面積1 799 km2，耕地面積中山旱地占到93%，年均降水量?jī)H383 mm，是典型的雨養(yǎng)型農(nóng)業(yè)縣。自然條件嚴(yán)酷、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、生態(tài)環(huán)境脆弱是靜寧縣的基本縣情，也是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙。為了防治水土流失、幫助農(nóng)民增收，靜寧縣委、縣政府選擇了具有一定梯田建設(shè)基礎(chǔ)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府重視、群眾積極性高、坡耕地資源豐富、適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)的威戎、甘溝2個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的賈馬、梁馬、李溝及張著等4個(gè)行政村為2010年坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)。

在試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)中，靜寧縣從水土資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，在模式、理念、機(jī)制、制度、管理、科技創(chuàng)新的探索和實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展，做到參與、公開、公正、透明，創(chuàng)新了工作機(jī)制;在總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更進(jìn)一步探索了水土流失綜合治理的機(jī)制體制、治理模式和發(fā)展管理機(jī)制，提出了怎么干、誰來組織干，在運(yùn)作的過程中如何管好用好資金，如何取得最佳效果，并對(duì)梯田、村社道路及整合項(xiàng)目的后續(xù)管理機(jī)制作了有益探索。

1 項(xiàng)目區(qū)概況

項(xiàng)目區(qū)位于靜寧縣中部，屬威戎、甘溝2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及賈馬、張著2條小流域，總面積28.48 km2，其中水土流失面積26.9 km2;農(nóng)業(yè)人口0.68萬人，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力0.31萬個(gè)，貧困人口815人，農(nóng)民年人均純收入1 064元;海拔1 600—1 906 m，年均氣溫7.6℃，＞10℃活動(dòng)積溫2 539.8℃，平均侵蝕模數(shù)7 500 t/(km2·a)，年侵蝕量21.36萬t。項(xiàng)目區(qū)緊靠靜莊公路，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，光照充足，適宜梯田建設(shè)和發(fā)展山地果園。

在上級(jí)業(yè)務(wù)部門的大力支持和縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過廣大干部群眾的共同努力，項(xiàng)目區(qū)水土保持工作取得了顯著成效。截至2010年年底，共治理水土流失面積1 527.79 hm2，治理程度56.8%，其中建設(shè)梯田1 333.33 hm2，配套田間道路115 km，營(yíng)造水保林66.46 hm2，栽植經(jīng)濟(jì)林果128 hm2，建設(shè)水窖20眼、塘壩4座。

2 項(xiàng)目區(qū)建設(shè)成效

(1)改變了生產(chǎn)條件，夯實(shí)了發(fā)展基礎(chǔ)。項(xiàng)目區(qū)共新修梯田1 333.33 hm2，穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基本農(nóng)田達(dá)到1 838.83 hm2，人均基本農(nóng)田由治理前的0.05 hm2提高到0.27 hm2，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田梯田化，同時(shí)配套修建了田間道路，改善了生產(chǎn)條件，減輕了勞動(dòng)強(qiáng)度，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率。

(2)增加了產(chǎn)出效益，農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。創(chuàng)新治理模式，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，果、糧、經(jīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益。治理后，每公頃梯田比坡耕地年增產(chǎn)糧食500 kg，糧食產(chǎn)量由治理前的1 500 kg/hm2提高到2 250 kg/hm2，年人均純收入提高到1 466元，還拉動(dòng)了消費(fèi)需求，使中高檔家用電器和農(nóng)用器械進(jìn)入尋常百姓家。

(3)普及實(shí)用技術(shù)，提升了自我發(fā)展能力。項(xiàng)目的實(shí)施為農(nóng)民創(chuàng)造了良好的條件，更重要的是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)的普及，例如農(nóng)業(yè)耕作、果樹栽培等實(shí)用技術(shù)在項(xiàng)目區(qū)得到普遍推廣使用，農(nóng)民接受新技術(shù)的能力也明顯增強(qiáng)。

(4)群眾的觀念得到明顯轉(zhuǎn)變。在項(xiàng)目建設(shè)中充分尊重群眾意愿，實(shí)行農(nóng)戶參與制，增加了透明度，充分體現(xiàn)了群眾的知情權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、建設(shè)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。通過“一事一議”和農(nóng)戶參與，群眾明白了梯田建設(shè)自己是受益主體，參與的積極性空前高漲，大大提高了項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度與質(zhì)量，也使生態(tài)環(huán)境明顯改善，實(shí)現(xiàn)了“夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)，保障糧食安全，構(gòu)筑生態(tài)防線”的目標(biāo)。

3 綜合治理思路

(1)創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任抓落實(shí)。項(xiàng)目啟動(dòng)后，縣政府把梯田建設(shè)及產(chǎn)業(yè)落實(shí)情況作為考核各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主管部門工作實(shí)績(jī)和各級(jí)干部工作能力的重要依據(jù)，列入全縣經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)責(zé)任考核，逐級(jí)簽訂責(zé)任書，嚴(yán)格考核;推行縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鄉(xiāng)抓點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村包點(diǎn)、部門抓點(diǎn)包項(xiàng)目、村干部包勞力、技術(shù)人員包技術(shù)指導(dǎo)的責(zé)任制，做到以組織領(lǐng)導(dǎo)到位、資金投入到位、群眾投勞到位為重點(diǎn)的“三到位”，采取集中領(lǐng)導(dǎo)、集中機(jī)械、集中勞力、集中時(shí)間、集中連片進(jìn)行建設(shè)，層層抓落實(shí)、求發(fā)展、促提高;把早規(guī)劃、早宣傳、早啟動(dòng)作為抓好項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，廣泛宣傳，深入發(fā)動(dòng)，采用“一事一議”民主決策辦法，由技術(shù)員、鄉(xiāng)村干部、村民共同參與、集體討論，由村民定規(guī)模、分任務(wù)，使梯田建設(shè)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與群眾的耕作計(jì)劃相銜接，充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)了廣大群眾投工投勞開展梯田建設(shè)和實(shí)施產(chǎn)業(yè)調(diào)整的積極性與自覺性。

(2)創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌安排抓規(guī)劃。在建設(shè)規(guī)模上堅(jiān)持宜大則大、宜小則小，打破地界，跨鄉(xiāng)聯(lián)村，統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)行整流域治理，建立了以梯促農(nóng)、整體推進(jìn)的工作格局，推動(dòng)了梯田產(chǎn)業(yè)化程度的進(jìn)一步提高。在建設(shè)中做到“二有”、“五定”，即有規(guī)劃圖表、有施工圖，定任務(wù)、定人員、定片區(qū)、定道路、定田塊，及時(shí)發(fā)放《梯田建設(shè)通知書》，告知群眾地塊位置、面積、施工時(shí)間，便于他們做好作物倒茬安排。在規(guī)劃工作的組織上實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員、農(nóng)民群眾”結(jié)合，在治理措施上采取農(nóng)業(yè)耕作措施、工程措施、林草措施結(jié)合和山水田林路村“六位一體”。針對(duì)不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，由縣上領(lǐng)導(dǎo)與技術(shù)人員走訪農(nóng)戶，開展座談，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，讓群眾主動(dòng)投工投勞參與工程建設(shè)，達(dá)到了政府引導(dǎo)和群眾意愿的有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)新了水土保持治理工作機(jī)制。在充分征求群眾意見和意愿的基礎(chǔ)上，立足“三個(gè)面向”，即面向領(lǐng)導(dǎo)、面向鄉(xiāng)村干部、面向群眾進(jìn)行宣傳動(dòng)員，并將項(xiàng)目宣傳、技術(shù)培訓(xùn)、實(shí)施等融為一體，嚴(yán)格落實(shí)管理責(zé)任，確保治理一片、成功一片、見效一片。

(3)綜合治理，整合資源求效益。本著“統(tǒng)籌安排、配套使用、渠道不亂、職能不變，各負(fù)其責(zé)、各記其功，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成合力”的整體思路和“各炒一道菜、共坐一桌席”的拼盤開發(fā)機(jī)制及“共乘一輛車、各坐各的位”的資金管理使用原則，創(chuàng)新整合模式，拓寬融資渠道，優(yōu)化投入方式，充分利用項(xiàng)目區(qū)內(nèi)外部資源，合理運(yùn)用人力、物力和財(cái)力，保證項(xiàng)目效益的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)小流域的綜合發(fā)展。由水保搭臺(tái)、政府導(dǎo)演、各部門唱戲，各投其資、各負(fù)其責(zé)，共整合農(nóng)辦、林業(yè)、交通、水務(wù)、科技等部門的9大項(xiàng)目，完成投資682.6萬元;共實(shí)施“三荒”造林467 hm2，種植行道樹2.2萬株，治理邊溝3 000 m，建成果園667 hm2，修建塘壩4座，配套水窖200眼，改造危舊房120戶，硬化梁馬至李溝村的道路10 km，結(jié)合舊村改造，修建排水渠4 500 m，技術(shù)培訓(xùn)1 450人次。

(4)創(chuàng)新模式，規(guī)模治理促發(fā)展。本著改土治水、夯實(shí)基礎(chǔ)、綜合開發(fā)、富裕農(nóng)民的原則，堅(jiān)持山水田林路村綜合治理，讓農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收。在科學(xué)規(guī)劃論證的基礎(chǔ)上，依托梯田資源優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目區(qū)種植全膜小麥210 hm2、雙壟溝播地膜玉米267 hm2，栽植蘋果666.7 hm2，形成了“山頂沙棘戴帽、山間梯田纏腰、溝臺(tái)果樹鎖邊、溝底塘壩穿靴、區(qū)域道路成網(wǎng)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)田間”的建設(shè)模式和“田成方、路成網(wǎng)、林成蔭”的全方位綜合治理模式。坡改梯為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整創(chuàng)造了條件，有力帶動(dòng)了項(xiàng)目區(qū)以特色產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，走出了“梯田+果園”、“梯田+旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)”、“梯田+塘壩”、“梯田+水窖”的農(nóng)業(yè)發(fā)展路子。

(5)創(chuàng)新理念，培肥地力抓技術(shù)。為進(jìn)一步夯實(shí)梯田作為發(fā)展高效旱作農(nóng)業(yè)的載體，在水土保持治理理念上有了新的認(rèn)識(shí)。首先是在“精”字上做文章，把打造精品、培育典型作為水土保持工作的新起點(diǎn);其次是把梯田建設(shè)與科技培肥、機(jī)械化耕作作為梯田產(chǎn)業(yè)農(nóng)技推廣的一項(xiàng)重要工作來抓，大力推廣土壤培肥技術(shù)，把改良土壤、培肥地力作為提高梯田生產(chǎn)水平的有效措施，通過推廣增施有機(jī)肥、配方施肥提高新修梯田的土壤肥力;再次是大力推廣旱作農(nóng)業(yè)，堅(jiān)持引進(jìn)與改良相結(jié)合，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣普及步伐，使梯田成為引領(lǐng)旱作農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的“助推器”。

(6)強(qiáng)化管理，規(guī)范運(yùn)作抓報(bào)賬。根據(jù)國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)管理規(guī)定，強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理，嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，縣項(xiàng)目辦設(shè)立了專用賬戶，配備有專人進(jìn)行財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算，實(shí)行先干后補(bǔ)、驗(yàn)收付款、報(bào)賬管理的辦法，并且嚴(yán)格補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取把有限的項(xiàng)目投資發(fā)揮更大的效益。一是在資金支付方式上采用報(bào)賬制，報(bào)賬時(shí)以監(jiān)測(cè)、監(jiān)理驗(yàn)收資料為依據(jù)，按監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)、監(jiān)理合格、治理戶認(rèn)定、縣級(jí)審查報(bào)賬的程序加以管理;二是建立健全財(cái)務(wù)審計(jì)制度，定期不定期地由同級(jí)和上級(jí)審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)，并提出審計(jì)報(bào)告，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，確保了項(xiàng)目資金的合理、安全使用。

4 可持續(xù)發(fā)展管理機(jī)制

按照項(xiàng)目管理要求，為確保梯田與經(jīng)果林、村社道路與道路綠化、田間道路及配套設(shè)施長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)揮效益，減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，為群眾生產(chǎn)生活提供方便，通過召開村民大會(huì)，與受益農(nóng)戶討論，決定成立村民管理小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目后續(xù)管理，并在可持續(xù)發(fā)展管理機(jī)制上達(dá)成以下共識(shí):

(1)梯田、經(jīng)果林。①梯田屬私有項(xiàng)目，農(nóng)戶是直接受益者，也是主要管理責(zé)任人。梯田的埂坎滑塌、田面塌陷，由受益農(nóng)戶負(fù)責(zé)自行修復(fù)。②按照種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)開發(fā)的要求，由村委會(huì)負(fù)責(zé)與相關(guān)涉農(nóng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)系，通過培訓(xùn)骨干技術(shù)人員、實(shí)地示范、講解演示、發(fā)放技術(shù)指導(dǎo)手冊(cè)、研討交流等形式對(duì)群眾進(jìn)行梯田培肥、灌溉、地膜覆蓋、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的技術(shù)培訓(xùn)。③對(duì)于家庭無勞力的特困戶及殘疾弱智等弱勢(shì)群體，由村委會(huì)義務(wù)負(fù)責(zé)幫助進(jìn)行梯田維修，教授科學(xué)種田技術(shù)等。④在運(yùn)行辦法上，梯田的管護(hù)主體是受益農(nóng)戶，由農(nóng)戶負(fù)責(zé)梯田的種植、維修以及新技術(shù)的推廣應(yīng)用等。

(2)村社道路與道路綠化、田間道路及配套設(shè)施。①村社道路與道路綠化、田間道路及配套設(shè)施的管護(hù)主體是村委會(huì)，因此應(yīng)在建成并驗(yàn)收合格后，移交村委會(huì)負(fù)責(zé)管理、養(yǎng)護(hù)、維修。②村社所有受益農(nóng)戶都有養(yǎng)護(hù)維修村社道路與道路綠化、田間道路及配套設(shè)施的義務(wù)，發(fā)現(xiàn)破壞現(xiàn)象應(yīng)及時(shí)制止并協(xié)助村委會(huì)對(duì)破壞者進(jìn)行處罰。③村民每人每年出資2元，由管理小組統(tǒng)一收取，建立專用賬戶，用于村社道路等的保養(yǎng)維修，資金使用定期公示、透明公開。農(nóng)戶承包地附近的田間道路由農(nóng)戶自己管理、自行維修，一般在雨后維修一次，平時(shí)20 d維修一次。④村委會(huì)負(fù)責(zé)牽頭，以聯(lián)戶管理為管理機(jī)制，實(shí)行受益農(nóng)戶劃片包段管護(hù)。⑤村社道路與道路綠化、田間道路及配套設(shè)施如發(fā)生較小的損壞，由劃片承包管護(hù)人負(fù)責(zé)及時(shí)維修;如發(fā)生較大的沖毀塌陷事故，所有受益農(nóng)戶均要義務(wù)投工維修。⑥村管護(hù)小組應(yīng)對(duì)管護(hù)工作負(fù)責(zé)，指導(dǎo)受益農(nóng)戶定期維修，保證道路暢通。⑦由村委會(huì)負(fù)責(zé)督促指導(dǎo)承包管護(hù)人落實(shí)管護(hù)措施，隨時(shí)檢查維護(hù)狀況。

5 結(jié)語

試點(diǎn)工程的實(shí)施不僅促進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化調(diào)整及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且展示出了水土保持部門與相關(guān)部門項(xiàng)目及資金整合的優(yōu)勢(shì)，形成了新型水土保持的示范基地和樣板工程。使各部門之間資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)行一次規(guī)劃、分年實(shí)施，各負(fù)其責(zé)、各投其資、各記其功的治理機(jī)制，有效解決了涉農(nóng)部門項(xiàng)目?jī)?nèi)容單一的問題，實(shí)現(xiàn)了指導(dǎo)思想和理念的相互滲透，達(dá)到了互通有無、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)創(chuàng)新”:一是模式創(chuàng)新，即由過去單一措施治理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合治理，形成了“梯田+果園+科技=增收”的發(fā)展模式，培育富民增收的支柱產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制;二是理念創(chuàng)新，即由“解決吃飯問題”轉(zhuǎn)向“以人為本，協(xié)調(diào)發(fā)展”;三是機(jī)制創(chuàng)新，即由以往的水保技術(shù)人員規(guī)劃、實(shí)施轉(zhuǎn)變?yōu)橄嚓P(guān)部門技術(shù)人員、村民共同參與的綜合性規(guī)劃與實(shí)施，參與主體由獨(dú)家走向多元;四是管理創(chuàng)新，即整合項(xiàng)目、技術(shù)、資金，實(shí)現(xiàn)了由“自我運(yùn)作”向“整體運(yùn)作”的轉(zhuǎn)變，真正形成了上下“一盤棋”的格局，真正破解了制約發(fā)展的難題。