黃土高原淤地壩安全度汛存在的問題及建議

吳 強(qiáng)，向建新

(黃河水利委員會(huì)辦公室，河南鄭州450003)

淤地壩是黃土高原地區(qū)人民群眾在長(zhǎng)期同水土流失斗爭(zhēng)實(shí)踐中創(chuàng)造出來的一種行之有效的既能攔截泥沙、保持水土，又能淤地造田、增產(chǎn)糧食的水土保持工程措施。筑壩攔泥淤地對(duì)于抬高溝道侵蝕基準(zhǔn)面、防治水土流失、減少入黃泥沙、改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件、建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田、促進(jìn)群眾脫貧致富等有著十分重要的意義，是小流域綜合治理的一項(xiàng)重要措施。但是，隨著壩系建成時(shí)間的推延，在發(fā)揮攔泥淤地效益的同時(shí)，淤地壩的防洪能力也在不斷衰減，加之部分淤地壩帶病運(yùn)行，壩系防汛壓力和安全風(fēng)險(xiǎn)很大。為了保護(hù)下游居民點(diǎn)、學(xué)校、重要交通設(shè)施等，保障淤地壩安全運(yùn)行十分重要。

1 黃土高原淤地壩基本情況

1.1 淤地壩分布

截至2011年年底，黃土高原地區(qū)共建成淤地壩92 758 座，其中骨干壩6 057 座、中型淤地壩11 881 座、小型淤地壩74 820座。按省(區(qū))統(tǒng)計(jì)，青海652 座，甘肅1 628 座，寧夏1 234 座，內(nèi)蒙古2 642 座，陜西39 450 座，山西45 075 座，河南2 077 座，尤其是山西省淤地壩數(shù)量最多，占總數(shù)的48.6%。

1.2 淤地壩運(yùn)行管理模式

以淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，各地采取租賃、承包、拍賣等多種形式，放開工程建設(shè)權(quán)和有期限地出讓工程使用權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與工程建設(shè)與管理。目前，山西省52 個(gè)建有淤地壩的縣都由縣人民政府出臺(tái)了管護(hù)辦法，按每座骨干壩每年補(bǔ)助600～800 元的標(biāo)準(zhǔn)由縣財(cái)政專列管護(hù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，2010年全省共補(bǔ)助管護(hù)經(jīng)費(fèi)200 萬元。對(duì)青、甘、寧、內(nèi)蒙古、陜、晉六省(區(qū))81 座骨干壩運(yùn)行管護(hù)情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，結(jié)果是:淤地壩產(chǎn)權(quán)主要?dú)w鄉(xiāng)村所有，管護(hù)模式大致可分為鄉(xiāng)村集體、承包到戶和拍賣租賃管護(hù)3 種，以鄉(xiāng)村集體管護(hù)為主，對(duì)于近期具有開發(fā)效益的骨干壩則實(shí)行承包到戶或拍賣租賃管護(hù)。

2 關(guān)于淤地壩安全度汛的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

(1)小流域壩系能在一定程度上滿足防洪減災(zāi)需要。以小流域?yàn)閱卧?，骨干壩和中、小型淤地壩相配套、溢洪設(shè)施完善、管理比較到位、綜合治理程度較高的溝道壩系自身安全基本能夠得到保障，并且具有較強(qiáng)的削峰、滯洪能力和上攔下保作用，能夠在一定程度上有效防止洪水泥沙對(duì)下游造成危害。尤其是近年來建成的小流域壩系，由于設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、防汛管理等各個(gè)方面工作到位，因此能夠抵御一定量級(jí)的暴雨洪水，既保障了壩系自身及壩系下游群眾生命、財(cái)產(chǎn)、耕地安全，又有效減少了進(jìn)入黃河干支流的洪水泥沙。

(2)大部分淤地壩防洪安全保障程度不高。除了已建成的小流域壩系外，黃土高原大多數(shù)淤地壩是在20 世紀(jì)70年代左右由群眾自發(fā)修建的，以單壩為主，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、缺少放水泄洪設(shè)施，因此防汛保障能力低。而部分已經(jīng)建成但未淤到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的淤地壩，基本屬于空壩運(yùn)行狀態(tài)，尚未發(fā)揮淤地效益，群眾管護(hù)積極性不高，保證淤地壩自身安全能力較弱。另外，部分地區(qū)開展壩內(nèi)蓄水養(yǎng)殖、旅游開發(fā)等與淤地壩防汛有矛盾，導(dǎo)致庫(kù)容被侵占和泄洪能力不足，如遇大洪水對(duì)壩體自身安全極為不利。

(3)群眾的淤地壩防洪安全意識(shí)仍顯不足。在2012年開展的淤地壩安全大檢查中發(fā)現(xiàn)，有些淤地壩下游出現(xiàn)了居民點(diǎn)、工礦企業(yè)等。這是近幾年來淤地壩安全檢查中出現(xiàn)的新問題，原因是黃土高原地區(qū)普遍缺水、引水困難，在淤地壩下游生產(chǎn)、生活能較為方便地取用水，但這對(duì)淤地壩泄洪極為不利。

(4)淤地壩搶險(xiǎn)工作困難。淤地壩所在地多地處偏僻，受道路狹窄、坡陡、路面泥濘等因素限制，大型搶險(xiǎn)施工設(shè)備、搶險(xiǎn)物料、人員很難到達(dá)搶險(xiǎn)位置，萬一發(fā)生險(xiǎn)情又不能及時(shí)搶護(hù)，后果將十分嚴(yán)重。

(5)淤地壩的滯洪攔泥作用。黃土高原淤地壩建設(shè)為減輕洪水泥沙對(duì)下游的威脅發(fā)揮了重要作用。有關(guān)資料顯示，近15年來黃土高原地區(qū)土壤侵蝕強(qiáng)度有所減輕，現(xiàn)有水土保持措施減少入黃泥沙量達(dá)到3.5 億～4.5 億t/a，其中淤地壩等工程措施的作用占很大比例。

3 存在問題及原因分析

(1)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工方面的問題。淤地壩建設(shè)管理可以概括為“先天建設(shè)不足，后天管護(hù)不夠”。在淤地壩規(guī)劃方面，由于缺乏統(tǒng)一的建設(shè)管理，不同的建設(shè)主體按不同的目的、標(biāo)準(zhǔn)修建淤地壩，往往布局不合理。在設(shè)計(jì)方面，一是20 世紀(jì)70—80年代建成的淤地壩，多數(shù)是由當(dāng)?shù)厝罕娮园l(fā)組織建設(shè)的，沒有科學(xué)的設(shè)計(jì)，缺少放水、泄洪設(shè)施，遇強(qiáng)降雨極易出現(xiàn)險(xiǎn)情或發(fā)生垮壩;二是長(zhǎng)期以來淤地壩是按照單壩進(jìn)行建設(shè)的，目前尚沒有制定壩系建設(shè)的技術(shù)規(guī)范和防洪標(biāo)準(zhǔn)。在施工方面，由于淤地壩實(shí)行國(guó)家補(bǔ)助與地方自籌配套相結(jié)合，配套資金難以落實(shí)，因此資金缺口比較大，加之施工單位水平參差不一，施工監(jiān)理不到位，施工質(zhì)量難以保障。

(2)防汛管理體制不完善?，F(xiàn)行省、市、縣淤地壩防汛管理體制仍是以水保系統(tǒng)為基礎(chǔ)，各級(jí)水保部門是淤地壩防汛的日常管理單位，沒有將淤地壩防汛真正納入各地防汛管理體系。具體來說，各級(jí)防汛部門沒有把淤地壩防汛工作與水庫(kù)堤防防汛、山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防同等對(duì)待，沒有實(shí)行同步部署、同步落實(shí)、同步考核;大部分縣沒有把淤地壩防汛資金投入、物資儲(chǔ)備等納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，影響了淤地壩防汛工作的正常開展。出現(xiàn)這種情況的原因是地方水利(水務(wù))和水保單位在防汛方面的責(zé)、權(quán)不清，在認(rèn)識(shí)方面存在著偏差。

(3)維修養(yǎng)護(hù)沒有保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)存2 000 多座中型以上淤地壩存在建筑物損毀等安全隱患，需要按輕重緩急進(jìn)行除險(xiǎn)加固，以保障淤地壩的安全運(yùn)行。但是，長(zhǎng)期以來中央沒有專門用于淤地壩防汛歲修的資金，各地投入的除險(xiǎn)加固資金與防汛歲修資金又非常有限，造成淤地壩安全隱患積累的問題較多，各地淤地壩防汛壓力大，任務(wù)繁重。同時(shí)，現(xiàn)行的淤地壩防汛管理制度、辦法不完善，缺乏權(quán)威性和系統(tǒng)性，也缺乏嚴(yán)格的防汛督查環(huán)節(jié)。

4 建 議

(1)逐級(jí)簽訂淤地壩安全運(yùn)用和除險(xiǎn)加固責(zé)任書。黃河流域七省(區(qū))應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)2011年山西隰縣黃土高原淤地壩安全度汛工作會(huì)議和水利部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淤地壩等水土保持?jǐn)r擋工程建設(shè)管理和安全運(yùn)行的若干意見(水?！?010〕455號(hào))精神，及時(shí)與涉及的各市(州)、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府逐級(jí)簽訂淤地壩安全運(yùn)用和除險(xiǎn)加固責(zé)任書，落實(shí)淤地壩安全運(yùn)用目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任，明確政府責(zé)任人和主管部門責(zé)任人，將黃土高原淤地壩安全度汛納入各地防汛管理體系。

(2)加大汛前檢查力度，全面排查影響淤地壩安全度汛的各種隱患。國(guó)家防總、水利部、流域機(jī)構(gòu)高度重視黃土高原淤地壩安全度汛工作，每年汛前均派出多個(gè)檢查組深入到黃土高原各省區(qū)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行淤地壩安全檢查，對(duì)檢查出的問題要求當(dāng)?shù)亓⒓凑?，效果明顯。但是，由于黃土高原淤地壩點(diǎn)多、面廣、分散，且多數(shù)淤地壩位置較為偏僻，建議各省(區(qū))防汛主管部門、水土保持管理部門每年汛前會(huì)同當(dāng)?shù)卣畬?duì)存在安全隱患的淤地壩進(jìn)行重點(diǎn)檢查。

針對(duì)在淤地壩下游修建居民點(diǎn)、學(xué)校、工礦、重要交通設(shè)施等威脅度汛安全的問題，建議在汛期要切實(shí)做到:一是要對(duì)重大氣象災(zāi)害進(jìn)行提前預(yù)警，做好群眾撤離工作;二是要對(duì)存在上述問題的淤地壩進(jìn)行除險(xiǎn)加固，確保汛期不垮壩;三是要對(duì)淤地壩下游剛剛建成的居民點(diǎn)、工礦企業(yè)等下達(dá)搬遷通知。同時(shí)，在新建淤地壩選址時(shí)，要充分掌握壩址下游的基本情況，核實(shí)是否有居民點(diǎn)、學(xué)校、工礦、重要交通設(shè)施等，如有，就應(yīng)另選壩址建設(shè);如果因?yàn)樾藿擞俚貕?，有了一定的引水條件，而后續(xù)遷來居民或者學(xué)校等，則要堅(jiān)決下達(dá)搬遷通知，責(zé)令搬遷。

(3)完善制度辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。一是建議以國(guó)家防總名義，專門出臺(tái)國(guó)家層面的淤地壩防汛指導(dǎo)意見，強(qiáng)化淤地壩管理責(zé)任，明確將淤地壩防汛納入水利防汛體系，由各級(jí)政府負(fù)責(zé)，并制定實(shí)施細(xì)則。二是編制小流域壩系設(shè)計(jì)、施工規(guī)范，保證淤地壩建設(shè)始終以小流域?yàn)閱卧_展建設(shè)，以便更好地控制洪水和攔截泥沙，減少洪水災(zāi)害威脅，最大程度地提高淤地壩防汛能力。三是要明確要求當(dāng)?shù)亟⒂俚貕尉S修養(yǎng)護(hù)基金，基金來源主要包括中央和地方各級(jí)財(cái)政安排、淤地壩收益提成、征收礦產(chǎn)資源開發(fā)建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等。四是根據(jù)淤地壩建設(shè)、管理的重點(diǎn)和發(fā)展方向，流域機(jī)構(gòu)代表水利部抓好標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范性文件的制定，推進(jìn)淤地壩防汛工作科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)流域治理開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

(4)及時(shí)除險(xiǎn)加固、加強(qiáng)日常維護(hù)。為保證淤地壩防汛安全，建議盡快組織開展黃土高原淤地壩除險(xiǎn)整治工程規(guī)劃編制工作和除險(xiǎn)加固工程前期工作，對(duì)不同建設(shè)單位投資興建的淤地壩，采取不同的方法進(jìn)行除險(xiǎn)加固:一是對(duì)水保部門利用國(guó)家補(bǔ)助投資興建的淤地壩，將其除險(xiǎn)整治工程納入全國(guó)小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)范圍，由水利部向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)立項(xiàng)并給予資金支持;二是對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娮园l(fā)修建的淤地壩，應(yīng)以地方投資為主、國(guó)家給予適當(dāng)補(bǔ)助的方式，開展病險(xiǎn)淤地壩的除險(xiǎn)加固工程;三是對(duì)其他行業(yè)、部門建設(shè)的淤地壩按照“誰建設(shè)、誰使用、誰負(fù)責(zé)、誰管護(hù)、誰除險(xiǎn)”的原則，由水利部門督促相關(guān)部門或行業(yè)，根據(jù)淤地壩技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展病險(xiǎn)淤地壩的除險(xiǎn)加固工作。建議地方各級(jí)政府將淤地壩的除險(xiǎn)加固與防汛歲修資金列入財(cái)政預(yù)算，也可通過建立淤地壩維修養(yǎng)護(hù)基金或者受益群眾自籌等多種方式，及時(shí)籌措資金，確保淤地壩隱患能夠及時(shí)排除，淤地壩的效益得到可持續(xù)發(fā)揮。

另外，針對(duì)搶險(xiǎn)工作的實(shí)際困難，應(yīng)切實(shí)按照各地防汛責(zé)任制的要求，層層落實(shí)防汛責(zé)任人，加強(qiáng)日常巡查工作，發(fā)現(xiàn)問題立即修復(fù)，不留隱患。遇強(qiáng)降雨過程，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信息，撤離下游群眾，并采取必要的搶護(hù)措施，盡量減少災(zāi)害損失。

(5)加強(qiáng)壩系建設(shè)技術(shù)研究。建議先在陜西、內(nèi)蒙古等粗泥沙集中來源區(qū)選擇兩三條成熟的小流域壩系，全面開展監(jiān)測(cè)評(píng)估，積累數(shù)據(jù)資料。對(duì)壩系建設(shè)的防洪標(biāo)準(zhǔn)、洪水泥沙分析、淤地壩降等與報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)、淤地壩長(zhǎng)期管護(hù)與安全運(yùn)行、淤地壩防汛預(yù)報(bào)等進(jìn)行研究。同時(shí)，對(duì)各地淤地壩防汛管理的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)查總結(jié)，逐步形成淤地壩防汛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度體系，推進(jìn)淤地壩防汛工作向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展。