關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持監(jiān)督管理的思考

高景暉，張宇龍，祁永新，黨維勤

(1．黃河水利委員會(huì)黃河上中游管理局，陜西西安710021;2．黃河水土保持綏德治理監(jiān)督局，陜西綏德718000)

農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)主要包括開荒、種植、造林、養(yǎng)殖及生態(tài)旅游開發(fā)等活動(dòng)，廣泛分布于我國農(nóng)村各地，這些活動(dòng)大量擾動(dòng)地表，極易造成水土流失。新水土保持法對(duì)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)作了一些約束性規(guī)定，提出了預(yù)防和治理水土流失的要求。但在實(shí)踐中農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持工作相對(duì)滯后，尚無專門的管理制度，水土保持監(jiān)督管理普遍缺位。為貫徹落實(shí)水土保持法，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持監(jiān)督管理，以規(guī)范農(nóng)林開發(fā)行為，控制和減少農(nóng)林開發(fā)造成的水土流失，促進(jìn)農(nóng)林開發(fā)與水土保持協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土流失危害

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)林生產(chǎn)得到了較大的發(fā)展，集團(tuán)化的生產(chǎn)取得了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，加快了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民富裕。同時(shí)由于各地坡地種植經(jīng)濟(jì)作物、山地養(yǎng)殖、經(jīng)果林開發(fā)、生態(tài)旅游開發(fā)等農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)發(fā)展得很快，使得農(nóng)林開發(fā)呈現(xiàn)出數(shù)量多、分布廣、規(guī)模大等特點(diǎn)，且不少位于丘陵山地，面積較大，多連片集中。在農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)規(guī)模化生產(chǎn)的準(zhǔn)備階段，作業(yè)道路、施工場(chǎng)地準(zhǔn)備環(huán)節(jié)會(huì)清除地表植被和覆蓋物，致使表層土壤完全暴露，土壤顆粒松散，受到雨水沖刷及大風(fēng)吹刮，發(fā)生嚴(yán)重的水土流失。不僅如此，在生產(chǎn)實(shí)施期，砍伐、運(yùn)輸、整地、栽植等一系列活動(dòng)，也會(huì)產(chǎn)生較大的水土流失量［1－3］。

根據(jù)2005—2007年水利部、中國科學(xué)院、中國工程院聯(lián)合開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”，“十五”期間我國農(nóng)林開發(fā)類大型建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)2 440 個(gè)，占地總面積204.8萬hm2，擾動(dòng)土地面積位于全國各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目之首，造成的水土流失量達(dá)2.52 億t，約占所有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失總量的25%［1］。加之各類數(shù)量巨大的未立項(xiàng)的中小型農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)，造成的水土流失總量難以估計(jì)。

不少地區(qū)在以發(fā)展經(jīng)濟(jì)果木林為重點(diǎn)，立體開發(fā)丘陵山地的過程中，存在陡坡開發(fā)、“光頭式”全面開墾、梯田修筑不規(guī)范、林分結(jié)構(gòu)不合理、技術(shù)操作不規(guī)范、管理不科學(xué)等問題，不合理的開發(fā)造成了嚴(yán)重的水土流失。江西省2000—2005年各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目7 832 個(gè)，其中農(nóng)林開發(fā)類1 166 個(gè)，占地面積29.82 萬hm2，占各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目占地面積的58.77%;新增人為水土流失量3 380.41 萬t，占各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失總量的29.6%，如安遠(yuǎn)縣某一個(gè)果園項(xiàng)目占地面積達(dá)到了1.8 萬hm2，會(huì)昌縣的林業(yè)開發(fā)項(xiàng)目占地面積竟達(dá)到2.17 萬hm2，規(guī)模很大。福建省2005年有茶園14 萬個(gè)，占地6 100 hm2，由于茶園多建在15°～25°的坡地上，所以有80%的茶園存在不同程度的水土流失，其中有20%的茶園水土流失相當(dāng)嚴(yán)重［4］。

2 農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持管理制度現(xiàn)狀

在法律法規(guī)層面，國家和地方對(duì)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)有一些限制性的規(guī)定。如新水土保持法規(guī)定了農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)應(yīng)采取的水土保持防治措施，農(nóng)業(yè)法、土地管理法、森林法也從水土保持或生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面提出了要求?！陡拭C省水土保持條例》(2012年8月10日通過)規(guī)定:開墾25°以下、5°以上荒坡地的，應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級(jí)人民政府水土保持管理部門審批后，方可辦理開墾手續(xù)?！督魇?shí)施＜中華人民共和國水土保持法辦法＞》(2012年7月26日通過)規(guī)定:“在25°以上陡坡地種植油茶、果品等經(jīng)濟(jì)林的，縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)種植者科學(xué)選擇樹種，合理確定規(guī)模，采取修建截水溝、蓄水池、排水溝、等高水平條帶、邊坡種草、梯地、水平臺(tái)地或橫壟種植法等水土保持措施，盡量保留原有植被，防止造成水土流失。在25°以下、5°以上的荒坡地開墾種植農(nóng)作物，應(yīng)當(dāng)采取修建水平梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施。在25°以下、5°以上水土流失嚴(yán)重的坡地上整地造林，應(yīng)當(dāng)采取修建水平梯田、水平臺(tái)地、魚鱗坑，竹節(jié)水平溝和等高水平條帶等水土保持措施?！痹趯?shí)踐中，一些地區(qū)開始把農(nóng)林開發(fā)項(xiàng)目納入水土保持方案制度管理，如青海省于2007年7月批復(fù)了青海省重點(diǎn)農(nóng)林項(xiàng)目——柴達(dá)木盆地5 萬畝(1 畝=1/15 hm2)有機(jī)枸杞園及加工基地建設(shè)示范項(xiàng)目的水土保持方案，江西省贛州市2005年出臺(tái)政策要求做好果業(yè)開發(fā)中的水土保持工作，寧都縣對(duì)山地規(guī)模養(yǎng)殖進(jìn)行了規(guī)范，要求達(dá)到一定規(guī)模的山地養(yǎng)殖活動(dòng)要編報(bào)水土保持方案。

經(jīng)過多年的實(shí)踐，大型農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)已走出了一條農(nóng)林牧結(jié)合、立體綜合開發(fā)的路子，初步形成了“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、集中連片、綜合治理”的發(fā)展格局，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。然而，受投資不足、開發(fā)不合理、耕作習(xí)慣不好以及監(jiān)督管理不到位等因素的影響，農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持工作總體仍然滯后。

3 農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持管理存在的問題

從水土保持監(jiān)督管理的角度講，農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持工作還存在以下幾個(gè)方面的問題:

(1)相關(guān)基礎(chǔ)研究不夠。農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)的界定尚不明確，農(nóng)林開發(fā)具體都包括哪些活動(dòng)、哪些類型、多大規(guī)模的應(yīng)納入水土保持監(jiān)管體系;采用什么樣的管理模式，既不增加農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，又能搞好農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持工作，這些都值得深入探討。

(2)配套制度還不完善。總體上來說，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)有一些限制性規(guī)定，但操作性不強(qiáng)，還沒有專門的管理制度。管理體系和制度的缺失，使管理對(duì)象不清楚如何做，管理主體不清楚如何管。

(3)管理難度大。農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)與交通、能源、礦產(chǎn)等行業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目相比，有很大的不同。其特殊性主要包括:①農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)很少立項(xiàng)或行政許可，管理部門難以從源頭上進(jìn)行規(guī)范和約束;②農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)組織形式比較復(fù)雜、主體分散，包括政府主導(dǎo)的、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織實(shí)施的、“公司+農(nóng)戶”類型的，也有大戶、農(nóng)戶自行實(shí)施的;③農(nóng)林開發(fā)主體多以農(nóng)戶為主，水土保持意識(shí)不強(qiáng)、專業(yè)技能缺乏、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，對(duì)水土保持的認(rèn)可度、積極性不高;④農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)數(shù)量多、分散、地域差異大，管理任務(wù)繁重;⑤多數(shù)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)屬當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)扶持的民生工程，涉及到群眾的切身利益，所以對(duì)其進(jìn)行水土保持監(jiān)督管理的難度很大。

(4)水土保持監(jiān)督管理力量明顯不足。由于農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)數(shù)量多、分布廣，管理任務(wù)重且管理難度大，大部分地區(qū)基層水行政主管部門人員少、監(jiān)督管理能力不足，加之忙于水土保持治理和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理，致使無力顧及農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持監(jiān)督管理。

鑒于以上問題，相對(duì)于一般的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目而言，農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持工作明顯滯后，大多數(shù)地方還沒有將農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)納入水土保持管理體系。

4 加強(qiáng)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持管理的對(duì)策建議

4.1 完善法規(guī)制度

根據(jù)水土保持法等有關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持監(jiān)督管理辦法，明確管理對(duì)象、范圍、模式、方法、措施等，使監(jiān)督管理工作有章可循。鑒于農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)地域差異較大、水土保持工作起步晚，應(yīng)逐步推進(jìn)，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷完善。國家層面上可由水利部以文件的形式下發(fā)指導(dǎo)意見，提出宏觀要求，推動(dòng)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持監(jiān)督管理工作;地方可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)具體的管理辦法，將農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)納入水土保持管理體系。

4.2 加強(qiáng)政策引導(dǎo)和約束

政策引導(dǎo)是規(guī)范農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)的重要手段，尤其對(duì)小規(guī)模、分散、農(nóng)戶自發(fā)開展的農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)，應(yīng)以引導(dǎo)為主。一是各地應(yīng)出臺(tái)農(nóng)林開發(fā)相關(guān)政策，采取約束和激勵(lì)措施，劃定禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域;在水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，當(dāng)限制或者禁止可能造成嚴(yán)重水土流失的農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)。二是做好農(nóng)林開發(fā)規(guī)劃。農(nóng)林開發(fā)規(guī)劃應(yīng)符合當(dāng)?shù)厮帘３忠?guī)劃，規(guī)劃中應(yīng)設(shè)立水土保持專章，規(guī)劃審批應(yīng)征得水行政主管部門的同意。三是制定農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性意見。通過這些措施的實(shí)施，引導(dǎo)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)規(guī)范、有序地開展，從源頭上控制和減少農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)造成的水土流失。

4.3 推動(dòng)實(shí)行行政許可

行政許可是管理工作的重要抓手。目前農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持“難管”的一個(gè)重要原因就是農(nóng)林開發(fā)項(xiàng)目無需立項(xiàng)、審批，行政管理部門缺少對(duì)開發(fā)主體的制約措施，難以做到事前主動(dòng)監(jiān)管，只能是出現(xiàn)水土流失問題時(shí)發(fā)現(xiàn)一起、處理一起。因此，各地應(yīng)推動(dòng)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)行政許可，對(duì)于開辦一定類型和較大規(guī)模的農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)，要求其開發(fā)主體辦理立項(xiàng)或相關(guān)審批手續(xù)，并將水行政主管部門的審查審批意見作為農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)審批、實(shí)施的前置條件。通過實(shí)施行政許可，將農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)置于政府的有效管理之中。

4.4 納入政府目標(biāo)責(zé)任管理

新水土保持法規(guī)定:國家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。農(nóng)林開發(fā)涉及水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土資源等多個(gè)部門，可將農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持工作納入地方政府和有關(guān)部門的目標(biāo)責(zé)任，明確任務(wù)分工，強(qiáng)化目標(biāo)管理考核;實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，以督促相關(guān)部門履行職責(zé)，協(xié)同做好農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)的監(jiān)管。

4.5 加強(qiáng)監(jiān)督檢查和動(dòng)態(tài)管理

根據(jù)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)的特點(diǎn)，監(jiān)督檢查可由縣級(jí)水行政主管部門組織，檢查的形式包括全面巡查、重點(diǎn)抽查、跟蹤督查、專項(xiàng)檢查等。在水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)要加大檢查力度、加密檢查頻次;對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)存在水土保持問題的農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)，責(zé)令整改，對(duì)違反水土保持法的按規(guī)定給予處罰。為全面掌握農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持情況，應(yīng)定期組織開展全面調(diào)查，將規(guī)模較大的農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行登記、建檔，實(shí)行水行政主管部門與農(nóng)林行業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，做到動(dòng)態(tài)管理。

4.6 廣泛開展宣傳教育和技術(shù)指導(dǎo)

地方水行政主管部門應(yīng)面向廣大農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)林開發(fā)企業(yè)等，利用電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，采取設(shè)立宣傳牌、刷寫標(biāo)語、發(fā)放宣傳單、張貼宣傳畫等各種形式，廣泛開展農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持宣傳，推廣有利于水土保持的開發(fā)工藝，告知水土保持義務(wù)、管理和技術(shù)要求，提高開發(fā)主體的水土保持意識(shí)。地方水行政主管部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，針對(duì)不同類型的農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)，制定、發(fā)放水土保持技術(shù)指南，或采取舉辦培訓(xùn)班、上門指導(dǎo)等形式，開展有針對(duì)性的技術(shù)指導(dǎo)。

4.7 強(qiáng)化激勵(lì)支持措施

由于農(nóng)林開發(fā)主體多是農(nóng)戶，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較差，所以采取支持措施較懲罰措施更可行有效。可探討建立專項(xiàng)補(bǔ)助制度，對(duì)水土保持成績突出或生態(tài)效益明顯的農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)給予補(bǔ)助。由政府投資或主導(dǎo)的農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)，應(yīng)安排水土保持專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌做好水土流失防治工作。對(duì)于有財(cái)政支持的農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助資金的發(fā)放與水土保持情況相掛鉤制度，只有當(dāng)開發(fā)主體按要求做好水土保持工作并經(jīng)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T驗(yàn)收合格，才給予足額發(fā)放經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助;對(duì)拒不履行水土保持義務(wù)、造成嚴(yán)重水土流失的，可視情況停發(fā)、減發(fā)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。對(duì)在農(nóng)林開發(fā)水土保持中成績顯著的，應(yīng)給予表彰，并在資金、技術(shù)、項(xiàng)目配套等方面給予協(xié)調(diào)支持。

4.8 增強(qiáng)基層水土保持監(jiān)督管理能力

農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)基本上都是在一個(gè)縣域范圍內(nèi)，并且一般很少立項(xiàng)尤其很少在國家層面立項(xiàng)，其水土保持監(jiān)督管理工作主要由縣級(jí)水行政主管部門實(shí)施，所以應(yīng)以縣級(jí)水行政主管部門為主體，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組，建立基層水土保持監(jiān)督管理和技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍，充實(shí)人員、完善裝備，增強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)林開發(fā)活動(dòng)水土保持工作及時(shí)、有效的監(jiān)管。

［1］水利部，中國科學(xué)院，中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全:開發(fā)建設(shè)活動(dòng)卷［M］.北京:科學(xué)出版社，2010:50－52，131－132.

［2］姜德文，黨維勤，陳吉虎，等.林紙一體化工程水土保持準(zhǔn)入條件［J］.中國水土保持科學(xué)，2010，8(3):117－120.

［3］彭冬水，陳吉虎，姜德文，等.農(nóng)林開發(fā)項(xiàng)目水土保持準(zhǔn)入條件［J］.中國水土保持科學(xué)，2010，8(3):121－124.

［4］張建忠.淺談福建茶園水土流失的原因及其治理［J］.茶葉科學(xué)技術(shù)，2005(3):24－25.