我國古代礦業(yè)管理法律制度研究

張劍虹，任月梅

(華北科技學(xué)院，河北 三河 065201)

我國礦業(yè)的發(fā)展源遠(yuǎn)流長，早在西周時(shí)期，就出現(xiàn)了青銅器的冶煉。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及對礦產(chǎn)資源需求的擴(kuò)大，礦業(yè)開始繁榮，政府開始制定、完善礦業(yè)管理的法律制度。關(guān)于礦業(yè)管理的規(guī)定，最早見于先秦時(shí)代，《周禮》、《管子》、《韓非子》等書中均有記載。隋唐以后是古代礦業(yè)的繁榮時(shí)期，礦業(yè)管理制度也相對完善。

1 管理機(jī)構(gòu)

早在西周時(shí)期就出現(xiàn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)、管理的機(jī)構(gòu)，根據(jù)《周禮·地官司徒》的記載，當(dāng)時(shí)設(shè)置了大司徒一職，“掌建邦之土地之圖，與其人民無數(shù)”，從事國土管理工作。設(shè)置“卝人”(即礦人)這一機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源管理。“卝人”由中士、下士、府、史、胥、徒等工作人員組成，“掌金玉錫石之地，而為之厲禁以守之。若以時(shí)取之，則務(wù)其地圖而授之，巡其禁令”。

春秋戰(zhàn)國、秦漢時(shí)代設(shè)置鐵官，從事礦業(yè)管理。漢武帝時(shí)期，還設(shè)立了銅官、金官等職位，從事礦冶管理。三國時(shí)期，曹操設(shè)立官營冶鐵機(jī)構(gòu)，比如司金都尉、臨冶謁者，主管鐵業(yè)與冶鑄。西晉掌管礦業(yè)的官職為衛(wèi)尉，東晉時(shí)期不設(shè)衛(wèi)尉，由少府管理。隋朝時(shí)期，在大府寺下設(shè)掌冶署，從事礦業(yè)管理。唐朝在全國各地設(shè)有冶官，隨著礦業(yè)開發(fā)的繁榮，唐時(shí)期在全國各地設(shè)有冶官達(dá)271個(gè)。

宋代的礦業(yè)主管機(jī)構(gòu)相對完備很多。主管礦業(yè)的機(jī)構(gòu)為工部，工部下設(shè)虞部郎中，負(fù)責(zé)管理冶煉事務(wù)。同時(shí)還有監(jiān)、務(wù)、場、坑、冶等機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)監(jiān)管、收稅、收購、采礦、冶煉等事務(wù)。監(jiān)是主監(jiān)官的駐地，凡是有鑄錢的場所，都設(shè)置監(jiān)；務(wù)是礦產(chǎn)收購站或礦冶稅務(wù)所；場是礦場；坑是礦坑，每個(gè)場可以有若干個(gè)坑；冶是金屬冶煉場，一個(gè)冶所需要的礦石往往由幾個(gè)場來供應(yīng)。

元代在全國各地設(shè)立總管府或提舉司，管理礦產(chǎn)資源的采煉事務(wù)。明代洪武年間設(shè)立鐵冶所，永樂年間設(shè)立金場局、銀場局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理金屬礦業(yè)。清朝末年，根據(jù)《大清礦務(wù)章程》規(guī)定，中央的管理礦業(yè)的機(jī)構(gòu)為農(nóng)工商部，各省的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)為礦政調(diào)查局。

2 管理制度

2.1 “官山?！钡膶I政策

春秋戰(zhàn)國時(shí)期，齊國實(shí)行“官山?！闭撸吹V產(chǎn)資源由國家控制和管理，主要是鹽鐵專營，禁止民間開采礦山。據(jù)《管子·地?cái)?shù)》記載，凡是有礦山的山區(qū)，都要“謹(jǐn)封而為禁。有動(dòng)封山者，罪死而不赦。有犯令者，左足入，左足斷；右足入，右足斷。”由此可見，當(dāng)時(shí)齊國對私自開采礦山的處罰是很嚴(yán)厲的。但是，對于開采鐵礦，卻是允許民間開采的，只要向政府繳納一定的稅即可，稅占到總盈利的30%。楚國禁止民間開采金礦。一旦私采金礦被發(fā)現(xiàn)者，處以極刑?！俄n非子·內(nèi)儲(chǔ)說上》上記載“荊南之地，麗水之中生金。人多竊采金，采金之禁，得而輒辜磔于市?！睍x國以及后來分離出來的韓趙魏三國，均不實(shí)行鹽鐵專營，允許民間開采礦山、冶鐵。

秦代繼承了戰(zhàn)國時(shí)期的礦政，對礦業(yè)實(shí)行官營民采、收取稅利的管理政策。后來有人說秦始皇“用商鞅之法，改帝王之制，鹽鐵之利，二十倍于古”[1]。

漢代絕大多數(shù)年代實(shí)行鹽鐵專營，只有少數(shù)年代實(shí)行鹽鐵開放政策。漢初實(shí)行分封制，允許分封的諸侯可以自行開發(fā)礦業(yè)，導(dǎo)致鹽鐵實(shí)際為少數(shù)豪強(qiáng)大族所控制。文帝時(shí)期“弛山澤”，國家和百姓同時(shí)擁有礦業(yè)開發(fā)權(quán)。武帝時(shí)期，為增加中央財(cái)政收入，削弱地方勢力，實(shí)行鹽鐵官營，私鑄鐵器的，加以治罪。

魏晉時(shí)代，礦業(yè)基本上是官營，禁止民間開采、冶鑄，但是一些豪強(qiáng)地主“封固山澤”，自己設(shè)置冶煉場所，采煉銅鐵、貨幣等。隋朝時(shí)代，將銅礦的開發(fā)權(quán)收歸國有，但對于鐵并未實(shí)行政府專營。唐初也并未對鐵實(shí)行專營，太宗和憲宗時(shí)曾禁止私自開采金銀，后來又有一段時(shí)期允許私采金、銀、銅礦，國家收稅，礦稅為收入的20%。

元代的官辦鐵礦，主要集中在北方。關(guān)于汞礦，北方一般為官辦，南方為民采。關(guān)于錫、鉛礦，政府實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營許可制度，由用戶申請獲得錫引，然后方可經(jīng)營，類似于當(dāng)時(shí)的鹽引制度。

明代基本上沿襲了元代的礦業(yè)制度，雖然各種礦產(chǎn)資源冶煉場“屢開屢閉”。明代實(shí)行官礦政策，限定金銀等貴金屬基本上只能由官府經(jīng)營，鐵、銅、鉛、錫等礦，也由官府負(fù)責(zé)采冶，民間只能開采其他一些相對不重要的礦產(chǎn)，并要取得官府同意，繳納一定的稅收。

2.2 鼓勵(lì)民間開采

在礦產(chǎn)資源開采方面，宋代設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、配備專職人員負(fù)責(zé)探礦，“踏逐礦苗所在”[2]。這個(gè)機(jī)構(gòu)為提點(diǎn)坑冶鑄錢司，內(nèi)有檢踏官數(shù)名負(fù)責(zé)探礦。與此同時(shí)，政府鼓勵(lì)民間探礦報(bào)礦，并給予一定的報(bào)酬和優(yōu)惠政策。一是給報(bào)礦人一定的賞酬；二是給予報(bào)礦人優(yōu)先承買礦冶產(chǎn)地的權(quán)利；三是給報(bào)礦人預(yù)借開采經(jīng)營的工本錢。出于當(dāng)時(shí)社會(huì)的倫理道德和居民生活秩序的考慮，宋代法律還規(guī)定了不可開采的禁地，主要是寺院、祠廟、公宇、墳地等地方。

清代已頒布制定了較為完備的礦政條例，以康熙年間頒布的《錢法十二條》為例，它詳細(xì)規(guī)定了從礦手工業(yè)的管理、采禁、礦稅到礦業(yè)經(jīng)營方式等。清代關(guān)于是否允許民間開采礦產(chǎn)資源，政策是經(jīng)常變化的。鑒于明后期的礦監(jiān)之亂，以及各種抗清勢力的存在，清初40年對礦山采取了嚴(yán)格的封禁政策。因鑄幣需要，康熙十四年稍稍放寬了銅、鉛礦的開采。康熙年間，規(guī)定在政府監(jiān)管的前提下，民間可以自行開采銅、鉛等礦。雍正時(shí)期禁止開設(shè)新礦，但均不允許開采金、銀礦。乾隆年間改變了封閉金、銀礦的規(guī)定，經(jīng)官方批準(zhǔn)、登記后，可以開采金、銀礦。嘉慶年間，金、銀、鉛礦不允許民間開采，百姓申請開采的，不但不準(zhǔn)許，還要治罪。道光年間，政策又弛緩一些。

清代放棄了明代的官礦政策，認(rèn)為官礦政策得不償失，“山澤之利，官取之則不足，民取之則有余”[3]，所以清代礦業(yè)大多數(shù)為民辦，官辦的占少數(shù)。康雍兩朝的民辦礦業(yè)經(jīng)營規(guī)模比較小，主要原因在于政府害怕一旦規(guī)模變大，有聚眾反抗的危險(xiǎn)，從而危害皇權(quán)，所以康雍兩帝限制礦業(yè)發(fā)展，比如下旨規(guī)定只能貧民在本地開礦，并限制利潤，不允許招商開廠。乾隆朝開始招商開采，礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模發(fā)展迅速。比如，云南吳尚賢的茂隆銀廠，有工人兩萬多人。

2.3 生產(chǎn)經(jīng)營管理制度

關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營管理，宋代有勞役制、招募制和承買制三種形式。官營的企業(yè)采用勞役制，被勞役的人不斷進(jìn)行反抗斗爭，迫使官吏不得不把勞役制改為招募制，從而對冶鐵生產(chǎn)的發(fā)展起了一定的推動(dòng)作用。承買制對后世的礦產(chǎn)經(jīng)營影響最大。承買制是指官府通過與私人訂立契約，將礦場的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給私人的經(jīng)營方式。契約一般規(guī)定承買年限、產(chǎn)品分配比例、官府抽稅比例等事項(xiàng)。

宋代為加強(qiáng)對礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的管理和監(jiān)督，在礦業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中推行保甲法，來防止和追究礦場內(nèi)的犯罪。

宋代的禁榷法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是礦產(chǎn)品的禁榷，各種礦產(chǎn)品的開采和流通，均在政府的嚴(yán)格監(jiān)控之下。不同礦產(chǎn)品在國家政治、經(jīng)濟(jì)生活中的重要性不同，政府對它們也采取了不同的禁榷與流通政策。

明清時(shí)代的礦業(yè)中的勞動(dòng)用工制度性質(zhì)也發(fā)生了變化，由原來的衛(wèi)軍匠戶的勞役制變成了雇傭勞動(dòng)制，出現(xiàn)了資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽。

清末的《大清礦務(wù)章程》規(guī)定了礦業(yè)管理、礦商、礦權(quán)、礦照、勘礦、開礦、租稅、中外合股等內(nèi)容。從中央到地方，有農(nóng)工商部、礦務(wù)局、礦務(wù)調(diào)查員、測繪員等機(jī)構(gòu)和人員從事全國礦業(yè)的管理。對礦權(quán)作出明確規(guī)定，礦產(chǎn)資源為國家所有，任何團(tuán)體和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得私自開采。規(guī)定了開礦許可證為勘礦、開礦、試采小礦等三種。規(guī)定了甲、乙、丙三類礦質(zhì)的開采辦法，6個(gè)月內(nèi)必須切實(shí)開工，開礦執(zhí)照有效期為30年，續(xù)辦延長20年。

各種礦產(chǎn)資源中，管理最嚴(yán)格的當(dāng)屬硫磺和硝，它們用于兵器，所以產(chǎn)出均由官府收購，一旦滿足軍需，就立馬封礦。銀礦是主要的貴金屬礦，清代禁止私采，地方銀課足額即封閉礦場。銅是最受政府重視的礦場，因鑄造貨幣所需，一方面大力提倡開采，另一方面嚴(yán)加控制。銅煉好后，二八抽課，其余由官府收購，形成專賣制度。政策最寬的是煤的開采。私人如果在官山開采的，要繳納一定的稅；在私人的地面上開采的，不需要交稅，因?yàn)橐呀?jīng)繳納過田賦了。

2.4 歲課制度

宋代關(guān)于民間采金、銀、銅礦的，政府每年加以收稅，礦稅一般按產(chǎn)量的20%～30%收取，也稱為“歲課”。除此之外，也有官營礦業(yè)，一般由士兵和罪犯勞動(dòng)，所得礦產(chǎn)無償上交政府。

元代繼承了宋代的歲課制度，但也呈現(xiàn)一些變化，就是實(shí)行“包采”制度。根據(jù)需要，調(diào)撥一部分民戶為從事某一種礦產(chǎn)資源的采冶戶，專門從事采冶，對于所得的礦產(chǎn)資源，政府從中抽成，一般是總產(chǎn)量的30%。同時(shí)，設(shè)立總管府或提舉司管理采冶戶。至元四年，曾制定條畫五條來維護(hù)礦冶稅收。

3 特點(diǎn)

1)關(guān)于礦產(chǎn)資源立法管理的歷史比較悠久。西周時(shí)期國家就有相關(guān)管理制度以及管理機(jī)構(gòu)。在《禮記》、《管子》、《山海經(jīng)》等書中，都能找到關(guān)于礦產(chǎn)資源管理的規(guī)定。

2)礦業(yè)立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、礦業(yè)發(fā)展水平息息相關(guān)。礦業(yè)水平的提高和發(fā)達(dá)，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又會(huì)推動(dòng)統(tǒng)治者隨時(shí)修行新的律例，以控制和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法律也隨之逐步走向發(fā)達(dá)完善。

3)政府關(guān)于礦業(yè)的政策，很大程度上出于政治利益的考量。采取封禁政策，不準(zhǔn)民間任意開采，多是因?yàn)檎?quán)尚不穩(wěn)固，政府害怕流民聚眾滋事。清統(tǒng)治者認(rèn)為：“開采(礦)一事，……人聚眾多，為害甚巨。從來礦徒，率皆五方匪類”，因此決不應(yīng)“逐此末利”而使匪類“烏合于深山窮谷之中”[4]。

4)對于礦產(chǎn)資源的開采實(shí)行稅收政策，一般稅率為產(chǎn)量的10%～20%。有的朝代實(shí)行定期征收，比如宋、元、明時(shí)按年征收，稱為“歲課”。有的朝代不定期征稅。

[1] 漢書·食貨志[M].北京：中華書局，2005.

[2] 徐松.宋會(huì)要輯稿·職官[M].北京：中華書局，1957.

[3] 邱濬.大學(xué)衍義補(bǔ)[M].北京：京華出版社，1999.

[4] 清世宗實(shí)錄[M].北京：華文書局，2008.