民營(yíng)資本投資小水電的風(fēng)險(xiǎn)剖析

陳創(chuàng)新

（茂名市粵能水電有限公司，廣東 茂名 525000）

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，電力能源需求日益緊張，小水電資源可以就近供電，就近消納，緩解地區(qū)的用電需求。作為可持續(xù)利用的清潔能源，其建設(shè)周期短，投資少，管理簡(jiǎn)單，回報(bào)率高等優(yōu)勢(shì)適合民間資本投資。但小水電的投資也伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，存在一系列不確定因素。外部環(huán)境中的政府、銀行、當(dāng)?shù)厝罕姺龀侄?，?dāng)?shù)厣暇W(wǎng)價(jià)格的合理性，內(nèi)部環(huán)境中的建設(shè)資金、電站管理等，都是民營(yíng)企業(yè)投資水電成敗與否的關(guān)鍵因素。如何在規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)的前提下制定科學(xué)的投資策略，正確權(quán)衡收益增加與風(fēng)險(xiǎn)得失使投資價(jià)值最大化，本研究對(duì)這些問題進(jìn)行了分析。

1 小水電投資的宏觀環(huán)境分析

1.1 宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析

受國(guó)際金融危機(jī)和歐債危機(jī)的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速緩慢回落與物價(jià)較快上漲交織在一起，加大了國(guó)家宏觀調(diào)控的難度。加之近年來原材料漲價(jià)、勞動(dòng)力成本上升、用電緊張、銀行利率上調(diào)、匯率升值和節(jié)能減排控制等，民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力不斷加大。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境制約了民營(yíng)企業(yè)投資熱情，固定資產(chǎn)投資意愿有所回落，使得小水電產(chǎn)業(yè)的投資熱潮有所回落。

1.2 項(xiàng)目投資的政策環(huán)境分析

1.2.1 國(guó)家及行業(yè)相關(guān)政策影響

近年來隨著小水電市場(chǎng)不斷開放，出現(xiàn)了一些水電項(xiàng)目跑馬圈地，破壞植被，河流斷流等負(fù)面報(bào)道，以及一些水電站因管理缺失造成人員傷亡的事故報(bào)道。自2009年起，從國(guó)家的《水利部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)小水電站安全監(jiān)管工作的通知》，到地方的《關(guān)于加強(qiáng)2.5萬(wàn)千瓦以下小水電工程開發(fā)建設(shè)管理的意見》以及《關(guān)于印發(fā)違規(guī)和隱患小水電站深入整治專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案的通知》，都要求加強(qiáng)規(guī)范小水電站安全監(jiān)管工作，提出從項(xiàng)目的審批核準(zhǔn)、施工、驗(yàn)收、防汛安全各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)防治違建項(xiàng)目、報(bào)大裝小項(xiàng)目、安全隱患項(xiàng)目等。

國(guó)家及地方政府在大力支持小水電發(fā)展的同時(shí)，逐漸加強(qiáng)了對(duì)小水電監(jiān)管力度，使水電市場(chǎng)進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。這意味著過去憑著一紙批文就可以投資開發(fā)小水電的日子一去不復(fù)返，民營(yíng)資本需要投入更多的人力、物力、精力完善投資項(xiàng)目。隨著小水電市場(chǎng)的不斷開放，相關(guān)政策制度不斷完善，未來小水電市場(chǎng)將對(duì)投資者提出更高的要求。

1.2.2 投資體制改革對(duì)電力市場(chǎng)的影響

長(zhǎng)期以來，我國(guó)一直實(shí)行以審批制為特征的投資體制，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的頒布，邁出了投資領(lǐng)域改革的一大步。該《決定》規(guī)定，除火電以外，對(duì)水電、風(fēng)電等電力項(xiàng)目采取抓大放小的原則，體現(xiàn)出國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展可再生能源的政策導(dǎo)向。

目前我國(guó)在電力行業(yè)上仍實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，在電力生產(chǎn)方面主要采取項(xiàng)目審批制度，對(duì)于可行的建設(shè)項(xiàng)目，理論上各方資金都可以進(jìn)入。經(jīng)過多年的電力投資體制改革試驗(yàn)，電力行業(yè)的投資出現(xiàn)了外資、民營(yíng)資本、股份制等，但還是以國(guó)有資本為主體，民營(yíng)資本和外資僅占少部分[1]。因此，在完善電力市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的同時(shí)，應(yīng)允許更多的投資主體（包括民營(yíng)資本和國(guó)際資本）進(jìn)入電力建設(shè)領(lǐng)域，這在一定程度上可以緩解電力投資不足的問題。

1.3 金融環(huán)境分析

由于近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱，國(guó)家一直采取穩(wěn)健的財(cái)政政策和貨幣政策，對(duì)行業(yè)投資進(jìn)行監(jiān)管，保證整體經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。水電投資是資金密集型，良好的金融環(huán)境對(duì)水電建設(shè)至關(guān)重要。

1.3.1 融資情況分析

目前，我國(guó)水電市場(chǎng)開發(fā)尚不成熟，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的融資渠道不暢通。當(dāng)前民間投資水電的資金來源主要還是靠自我積累、滾動(dòng)發(fā)展，而金融機(jī)構(gòu)的信貸支持十分有限。雖然中國(guó)人民銀行已多次要求國(guó)有銀行采取措施改善對(duì)水電等民營(yíng)企業(yè)的信貸服務(wù)，但商業(yè)銀行對(duì)貸款仍然謹(jǐn)慎?！跋зJ”和“謹(jǐn)貸”現(xiàn)象惡化了民企開發(fā)水電的融資環(huán)境。另一方面，我國(guó)證券市場(chǎng)主要面向國(guó)有大中型企業(yè)，民營(yíng)水電由于規(guī)模普遍較小，產(chǎn)業(yè)層次較低，客觀上加大了上市的難度，使得民營(yíng)水電難以通過直接融資來彌補(bǔ)資金缺口[2]。資金短缺一直是困擾民營(yíng)水電進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，并使民資在水電開發(fā)建設(shè)中后勁不足。

1.3.2 稅收政策分析

小水電建設(shè)前期投入較大，企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)較重，再加上電價(jià)低，成本回收期較長(zhǎng)，盈利水平較低。1994年以來，國(guó)家為了支持小水電行業(yè)的發(fā)展，對(duì)縣及縣以下小水電行業(yè)的增值稅按6%的優(yōu)惠稅率征收[3]。2001年農(nóng)村電網(wǎng)改造結(jié)束后，小水電站須將電售給大電網(wǎng)，再由電力部門統(tǒng)一將電賣給用戶。有些電網(wǎng)公司在收購(gòu)小水電的電量時(shí)，索取17%的增值稅專用發(fā)票作為他們的進(jìn)項(xiàng)抵扣，小水電企業(yè)為了將電賣出去，只能恢復(fù)17%的增值稅稅率，這與國(guó)家通過減稅扶持小水電發(fā)展的初衷背道而馳。

2 小水電投資的微觀環(huán)境分析

2.1 項(xiàng)目服務(wù)環(huán)境分析

小水電建設(shè)離不開當(dāng)?shù)卣叭嗣袢罕姷闹С郑瑯I(yè)主、政府、群眾三方的良好互動(dòng)是項(xiàng)目順利進(jìn)行的前提條件。一旦溝通渠道不暢，出現(xiàn)摩擦甚至矛盾激化，將會(huì)給項(xiàng)目帶來不可挽回的損失。

2.1.1 招商引資中的違規(guī)現(xiàn)象

為了吸引外資投資，有些當(dāng)?shù)卣ㄟ^推出許多優(yōu)惠政策，包括貸款利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、上網(wǎng)電價(jià)許諾等，達(dá)到快速引資的目的。在投資前期，優(yōu)惠政策對(duì)資金不足的民營(yíng)資本很有吸引力，但在實(shí)施過程中這些優(yōu)惠很可能由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)及稅收政策及電網(wǎng)公司管理政策的變化而很難落實(shí)。民營(yíng)資本如果對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)因素估計(jì)不足，將導(dǎo)致項(xiàng)目投資進(jìn)展出現(xiàn)波折，甚至難以為繼。

有些地方政府在小水電建設(shè)中的各種不規(guī)范行為損害了民營(yíng)投資的積極性，在辦理施工許可證、土地使用證、取水許可證、各階段驗(yàn)收，整改一系列的程序中有些地方政府主導(dǎo)行為過重，導(dǎo)致企業(yè)很多精力用于應(yīng)付政府各級(jí)管理部門，無法將工作重心集中在有效解決企業(yè)自身問題上。

2.1.2 水電建設(shè)基建環(huán)境

水電建設(shè)涉及到當(dāng)?shù)厝罕姷睦?，近年來協(xié)調(diào)站群關(guān)系的投入占項(xiàng)目總投資的比重越來越大。水電項(xiàng)目與民爭(zhēng)水爭(zhēng)地情況普遍，需要雙方甚至多方協(xié)調(diào)。政府一方面需要吸引外資發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，一方面要維護(hù)群眾的根本利益不受侵害，這些都需要政府秉承公正原則從中協(xié)調(diào)。一旦協(xié)調(diào)不力，造成站群關(guān)系惡化，將產(chǎn)生投資急劇上升甚至項(xiàng)目停滯數(shù)年的局面。這些都是民營(yíng)資本需要考慮的風(fēng)險(xiǎn)因素。

2.2 市場(chǎng)分析

小水電企業(yè)以發(fā)電銷售為主要業(yè)務(wù)，售電業(yè)績(jī)的好壞直接關(guān)系到企業(yè)的盈虧和生存問題，進(jìn)而決定項(xiàng)目投資的成敗。由于擁有資源優(yōu)勢(shì)、能源政策優(yōu)勢(shì)，小水電投資歷來被認(rèn)為是投入小、回報(bào)穩(wěn)定的低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，然而在經(jīng)營(yíng)過程中也存在諸多法人潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.1 供求關(guān)系變化的風(fēng)險(xiǎn)

水電市場(chǎng)供求關(guān)系變化涉及較多因素，包括發(fā)/供電市場(chǎng)變化、區(qū)域水資源開發(fā)程度、季節(jié)變化等。

（1）發(fā)/供電市場(chǎng)變化遵循整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，就目前來看，全國(guó)電力緊缺的市場(chǎng)形勢(shì)還要持續(xù)一段時(shí)間。一旦出現(xiàn)整體電量需求回落，供大于求，占電網(wǎng)容量75%左右的火電廠、大型水電廠，數(shù)量少但容量大的核電廠會(huì)首先得到保護(hù)。小水電投資方與當(dāng)?shù)卣炗喌囊幌盗袇f(xié)議都可能難以保證順利上網(wǎng)發(fā)電。

（2）水資源豐富、開發(fā)程度高的地區(qū)，水電占當(dāng)?shù)仉娏κ袌?chǎng)份額大，往往大中型水電企業(yè)優(yōu)先上網(wǎng)。局部電力過剩的地區(qū)，小水電上網(wǎng)存在風(fēng)險(xiǎn)。

（3）由于水電自身特點(diǎn)，水電企業(yè)在豐水期發(fā)電過剩，經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，有水發(fā)電卻發(fā)不出去，無法轉(zhuǎn)化為企業(yè)收益。

2.2.2 價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

（1）我國(guó)小水電普遍存在上網(wǎng)電價(jià)偏低的現(xiàn)象

據(jù)2003年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)平均購(gòu)電電價(jià)為0.326元/kW·h，小水電上國(guó)家電網(wǎng)平均電價(jià)為0.263元/kW·h，相差0.063元/kW·h。這幾年，各省對(duì)農(nóng)村水電上網(wǎng)電價(jià)作了一些調(diào)整，但上調(diào)幅度很小。根據(jù)全國(guó)小水電上網(wǎng)電價(jià)測(cè)算(根據(jù)各地平均單位千瓦造價(jià)和實(shí)際年利用小時(shí)數(shù)，按20%資本金、80%貸款、6.21%的貸款利息、25%的所得稅、6%的增殖稅、20年還貸期進(jìn)行平均發(fā)電成本和還本付息電價(jià)測(cè)算)，所有省的小水電實(shí)際平均上網(wǎng)電價(jià)比還本付息合理電價(jià)低0.057～0.308元/kW·h，平均低0.165元/kW·h[4]。小水電上網(wǎng)電價(jià)偏低造成了企業(yè)回報(bào)低，甚至虧本經(jīng)營(yíng)，極大傷害企業(yè)投資的積極性。

即使在水電價(jià)格較高的廣東，在規(guī)定了小水電上網(wǎng)電價(jià)最低保障（0.3954元/kW·h）后，仍較火電及其他能源要低。同網(wǎng)不同價(jià)的現(xiàn)象由來已久，在中西部地區(qū)水電市場(chǎng)更為突出。

（2）電網(wǎng)企業(yè)對(duì)小水電電價(jià)的“裁量權(quán)”過大

作為電力生產(chǎn)企業(yè)的電站，生產(chǎn)的電能是需要通過電網(wǎng)銷售的，銷售電價(jià)不僅受終端用戶電能需求量的影響，還受某些電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商的控制。一方面變相壓低小水電上網(wǎng)電價(jià)。由于考核結(jié)算由電網(wǎng)企業(yè)單方面確定，某些電網(wǎng)企業(yè)通過考核克扣電量、分?jǐn)偩€損、拖欠結(jié)算等方式，使小水電實(shí)際結(jié)算電價(jià)遠(yuǎn)低于國(guó)家核定的電價(jià)；另一方面對(duì)不同投資主體的水電站執(zhí)行不同的上網(wǎng)電價(jià)。由電網(wǎng)企業(yè)(或其三產(chǎn)、多經(jīng)企業(yè))參股建設(shè)或收購(gòu)的農(nóng)村水電，特別是收購(gòu)的部分國(guó)家投資建設(shè)的電站，電價(jià)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省物價(jià)局核定的電價(jià)水平。

某些電網(wǎng)的這些做法，使小水電電價(jià)與價(jià)值嚴(yán)重不符，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，危害了小水電這一重要的可再生能源的發(fā)展，違背了國(guó)家改善能源結(jié)構(gòu)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的宏觀戰(zhàn)略。

（3）小水電上網(wǎng)電價(jià)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多樣

復(fù)雜的電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)使同一地區(qū)電價(jià)差別太大，不同縣的電站、同縣不同的電站、同一電站上不同的網(wǎng)(省網(wǎng)、縣網(wǎng))以及上網(wǎng)的不同時(shí)段，其上網(wǎng)電價(jià)都有不盡相同的情況。電價(jià)混亂，使管理難度加大，管理成本增加，也為某些利益集團(tuán)創(chuàng)造了電價(jià)特權(quán)的空間。

2.3 經(jīng)營(yíng)管理分析

小水電行業(yè)以其設(shè)備簡(jiǎn)單，管理成本及技術(shù)門檻相對(duì)較低，收益回報(bào)固定而受到民營(yíng)資本的關(guān)注。為了避免新建電站過程復(fù)雜的報(bào)批、驗(yàn)收流程，建設(shè)過程種種不確定因素，民營(yíng)資本往往也投資那些已經(jīng)投產(chǎn)發(fā)電的小水電，或通過拍賣，或通過轉(zhuǎn)讓，或參與股份分紅等形式獲得電站的管理經(jīng)營(yíng)權(quán)。其經(jīng)營(yíng)過程同樣存在風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.1 電站質(zhì)量問題存在的風(fēng)險(xiǎn)

投資已建成的電站，特別是建站年代久遠(yuǎn)的電站，由于歷史原因，大多是無批復(fù)、無設(shè)計(jì)、無監(jiān)理、無驗(yàn)收的“四無”電站，工程本身質(zhì)量參差不齊，隱患缺陷隨處可見。特別是水下工程、隱蔽工程缺陷“看不到、摸不著”，改造起來困難重重。一旦電站出現(xiàn)事故，輕則停產(chǎn)整頓，重則站毀人亡，甚至對(duì)附近群眾生命財(cái)產(chǎn)造成危害，事故一旦發(fā)生將是民營(yíng)資本無法承受的。若要整改則要另外投入大量資金。這些都是對(duì)民營(yíng)資本不小的考驗(yàn)。

2.3.2 管理不到位帶來的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)民營(yíng)資本對(duì)水電行業(yè)了解不足也是產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的因素之一。如何將小水電的產(chǎn)能極大化，如何發(fā)掘電站潛在的增容途徑，這些都需要科學(xué)的指導(dǎo)及精細(xì)管理。管理不到位將造成電站設(shè)備設(shè)施故障率高，產(chǎn)能不足，收益減少。

民營(yíng)資本投資水電要深入了解行業(yè)相關(guān)知識(shí)，摸清電站的基本情況，整改缺陷和隱患，聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人員對(duì)電站進(jìn)行管理運(yùn)行，盡可能創(chuàng)造更大的效益。

3 對(duì)策

綜上所述，民營(yíng)資本投資小水電存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素，投資者易產(chǎn)生退意或減少再投資的意愿。為了促進(jìn)我國(guó)小水電快速健康發(fā)展，在宏觀層面，針對(duì)小水電投資國(guó)家應(yīng)出臺(tái)減免稅收、價(jià)格補(bǔ)貼、低息貸款等一系列宏觀經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。有必要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行修訂，將小水電與大中型水電區(qū)分開來，確立小水電的公益性，進(jìn)一步理順小水電管理體制[5]，完善小水電的有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范小水電投資建設(shè)行為。在微觀層面，應(yīng)加強(qiáng)小水電新技術(shù)研制和開發(fā)，改善技術(shù)裝備水平，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理，減員增效，降低生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本，以資產(chǎn)為紐帶，實(shí)行小水電企業(yè)資產(chǎn)組合，組建小水電集團(tuán)公司，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益。

只有多方合力，從根本上改善小水電投資環(huán)境和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，營(yíng)造一個(gè)合理開發(fā)、科學(xué)管理、多方共贏的局面，才能使得民營(yíng)資本樂于投資，政府及群眾樂見其成。屆時(shí)整個(gè)小水電行業(yè)將不斷增強(qiáng)壯大，成為我國(guó)電力市場(chǎng)上一股不可忽視的力量。

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